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加勒比地区蓝色经济发展的必然性、进展与挑战—以格林纳达为例

| 作者: 步少华 | 时间: 2022-03-16 | 责编:
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  内容提要:蓝色经济是注入了可持续发展理念的海洋经济,旨在通过对海洋资源的可持续开发与利用,达到促进经济增长、改善人民生活并同时保护海洋生态环境的目的。蓝色经济已成为引领全球海洋经济发展的主流范式。加勒比国家具有丰富的海洋资源。在当前全球变局下,面对气候变化加剧、海洋生态环境退化和经济社会脆弱性凸显,加勒比各国发展蓝色经济、实现“绿色复苏”已刻不容缓。近年来,在域内各国、地区组织以及国际社会的密切配合和深度参与下,蓝色经济议程在加勒比地区生根发芽,呈现出多主体、多议程齐头并进、交织发展的态势,并取得了一系列倡议性或机制性成果。与此同时,加勒比国家又面临着多重挑战,如气候变化加剧破坏海洋生态,小岛国特殊属性限制发展潜力,国家海洋治理能力不足等。在加勒比地区,格林纳达是唯一将发展蓝色经济上升为国家战略的国家,经过多年发展,已成为本地区蓝色经济发展的标杆。在后疫情时代,蓝色经济必将成为加勒比各国实现绿色复苏的必由之路,并在地区治理体系中占据日益重要的位置。
  关键词:加勒比  蓝色经济  海洋  气候变化  格林纳达
  蓝色经济概念于1999年在加拿大“蓝色经济与圣劳伦斯发展”论坛上首次被提出后,迅速被国际社会所接受,并最终被2012年联合国里约可持续发展大会(Rio+20)的官方文件所确认。2015年公布的《联合国2030年可持续发展议程》中更是为海洋辟出专门的目标条款。至此,蓝色经济正式成为国际可持续发展领域的一个新的重要概念和发展潮流。
  蓝色经济脱胎于海洋经济,但两者又不完全等同。传统的海洋经济是指“开发利用海洋的各类产业及相关经济活动的总和。”蓝色经济虽然也聚焦于海洋,但其更强调一种可持续的海洋经济,明确将海洋视为“发展空间”,要求在实现基于海洋资源的经济增长的同时最大限度维持海洋生态环境健康。联合国环境规划署(UNEP)将蓝色经济视为“蓝色世界中绿色经济”。在中国,蓝色经济被视为“依赖于海洋或与海洋相关的环境友好型产业和经济”。可见,蓝色经济实际上就是海洋经济和绿色经济的交叉结合,是注入了可持续发展理念的海洋经济。但蓝色经济显然又不同于绿色经济,其对后者的扬弃之处在于,蓝色经济更加关注可持续性问题,而不仅仅是单纯的自然保护。
  蓝色经济一经提出便迅速成为引领全球海洋经济发展的主流范式。联合国及中国、美国、欧盟等重要国际组织和大国相继提出并不断完善自身的蓝色经济发展战略。需要注意的是,作为全球海洋的“天然守护者”,小岛屿发展中国家(SIDS)在蓝色经济的兴起过程中扮演了最为重要的倡导者与力行者角色。其中,约占全球小岛国数量半壁江山的加勒比国家更是发挥了功不可没的作用,走出了一条具有加勒比特色的蓝色经济发展之路。
  一  加勒比地区发展蓝色经济的必然性
  加勒比地区海洋生态资源极其丰富。作为大西洋海洋生物资源最为丰富的区域之一,加勒比海虽只占全球海洋面积的1%,却坐拥全世界近10%的珊瑚礁、1400种鱼类和海洋哺乳动物以及丰富的红树林等沿海植被资源。加勒比地区还拥有世界顶级海滩及水下观光资源,每年可吸引高达约2300万的全球游客前往,在全球游轮市场份额中甚至占到了半壁江山。
  海洋在加勒比国家的治理体系中占据着最为重要的位置。这首先得益于该地区国家极为悬殊的海陆面积比。比如圣文森特和格林纳丁斯的海洋国土面积即是其陆地面积的90多倍。地区大部分城市都位于沿海一英里内。在此背景下,“靠海吃海”无疑已成为加勒比人民生活的常态。首先,海洋经济支撑着加勒比国家国民经济体系的可持续发展。据统计,2012年加勒比海的海洋经济规模即达到4070亿美元,占到全球海洋经济总量的14%~27%以及整个加勒比地区GDP总值的18%,其产业潜力甚至可达2.5万亿美元之巨。在牙买加,超过80%的GDP甚至都来自其沿海地区。其中,海洋旅游业尤为重要,构成了许多加勒比国家的绝对支柱产业。比如,在东加勒比海国家,旅游业已经占到其整体GDP的75%。在英属特克斯与凯科斯群岛,这一数字甚至高达惊人的91%。而在就业层面,整个加勒比地区约600万人的就业依赖于旅游业。旅游业还是各国外汇收入的主要来源。仅在2017年,地区国家的旅游业外汇收入就超过了270亿美元。渔业也是加勒比海洋经济最重要的部门之一,不仅在粮食安全上保证了地区人民约16.5%的动物性蛋白质摄入,其上下游产业链更是为大加勒比地区约130万人解决了就业,事关450万人的生计问题。
  海洋生态系统在加勒比国家的防灾减灾、应对气候变化方面也发挥着独特的重要作用。一方面,帮助各国应对飓风等灾难气候。比如,一次强飓风往往可以在数小时内造成一个小岛屿国家相当于其GDP两倍的损失,而伯利兹所拥有的全球第二大堡礁群即可助其减缓75%的飓风破坏力。另一方面,珊瑚礁、红树林等近海浅水植被的碳封存能力极强,是加勒比国家未来减缓气候变化消极影响极为珍贵的蓝碳资源。
  但是近年来,加勒比海洋生态退化态势开始日益加剧。其中,人为过度开发及管理不善是罪魁祸首。在本地区,超过90%的人口居住在沿海10公里内,给加勒比海尤其是沿海生态系统造成了极大的压力,域内75%的珊瑚礁因人类的沿海开发等活动而陷于危险境地。据联合国粮农组织(FAO)统计,加勒比海水域高达20%~30%的捕捞活动是非法的,导致该地区高达55%的渔业资源面临被过度捕捞的风险。加勒比海的污染程度仅次于地中海,85%的污水完全未经处理即排入大海。仅在东北部加勒比海,每平方公里海域就能积聚高达20万件之多的塑料垃圾。此外,全球气候变化也是本地区海洋生态恶化的一个不可小觑的因素。研究显示,大气中温室气体含量持续攀升已导致全球海洋酸化现象日趋严重。在过去20年中,加勒比海的酸碱度一直呈下降态势,开始引发珊瑚礁死亡、贝类溶解等严重问题。
  除了所依赖的海洋资源出现退化外,加勒比各国的国家治理亦面临着各种不同的外部挑战。其中,尤以近年来的世界经济下行趋势给地区带来的冲击最为严重。加勒比国家体量小,经济结构单一,对国际市场具有高度的开放性。2008年国际金融危机之后,受制于国际大宗商品价格持续走低、来自其他地区同类旅游目的地的竞争加剧等原因,加勒比国家经济恢复缓慢。2009—2017年间,加勒比开发银行借款国的平均年增长率仅为0.8%,远低于全球水平。
  气候变化加剧给各国经济民生造成的消极影响也不容小觑。加勒比国家遭受自然灾害的频度及损失相对要高于其他国家的平均值——甚至高于其他小岛国。据统计,自20世纪90年代以来,气候变化所引发的风灾等极端天气在北大西洋一直呈上升态势。受其影响,加勒比国家的总体年均风灾损失已经占到地区GDP的17%。2017年的艾尔玛和玛利亚飓风更是分别造成英属维尔京群岛和多米尼克超过其GDP两倍的损失。有报告指出,如果不采取任何措施、任由气候变化发展的话,那么在2025年之前,加勒比地区将因气候灾害每年损失高达107亿美元。
  在此背景下,实现绿色复苏,打造更加多元、包容、有韧性的国民经济,已成为加勒比国家刻不容缓的任务。据统计,如果加勒比国家不能更好地加强韧性、适应气候变化的话,在未来10年内,地区GDP恐将缩水达5%之多。鉴于各国经济对海洋的高度依赖,走出一条更加具有可持续性的海洋经济发展道路便成为“必修课”。而旨在将发展与环境代价相脱钩的蓝色经济自然便成为加勒比国家实现经济“范式转换”的不二选择。世界银行认为,对于加勒比地区的经济增长来说,蓝色经济是具有根本核心作用的,即便其无法根本性扭转气候变化趋势,但仍可助力地区国家加强应对外来冲击的韧性,实现可持续发展。比如,蓝色经济理念主张更多妇女儿童参与经济活动和政府决策,这不仅有助于增加就业,也能进一步提升加勒比国家的社会包容度;发展蓝色经济还可帮助加勒比国家降低对化石能源的过度依赖,打造更可持续的能源消费结构。加勒比国家的天然海洋资源禀赋也赋予其发展蓝色经济的巨大潜力。经济合作与发展组织(OECD)便指出,“所有指标均显示,在未来几十年中,加勒比的海洋经济增速将很有可能快于地区总体经济增长。”恰如摘取“低垂的果实”一样,发展蓝色经济已成为加勒比各国的必然选择。
  二  加勒比地区发展蓝色经济的进展
  加勒比地区的蓝色经济转型具有极强的开放性,域外国际组织、国家及机构,域内的地区组织以及地区国家都广泛深度地参与这一进程,呈现出多主体、多议程齐头并进、交织发展的特色。
  域外国际组织、国家及机构在加勒比地区的蓝色经济实践中始终发挥着至关重要的作用。除了《联合国海洋法公约》和联合国《生物多样性保护公约》等国际法律文件为加勒比各国开展蓝色经济奠定法理基础外,早在20世纪80年代,联合国环境规划署管理的“加勒比环境项目”(CEP)就通过“加勒比行动计划”和“保护和发展大加勒比地区海洋环境公约”两项倡议来加强对本地区海洋和沿海环境可持续的保护和利用。2009年,由全球环境基金(GEF)出资、联合国开发计划署(UNDP)执行的“加勒比大型海洋生态系统”项目(CLME)得以实施,致力于更好地评估地区的生态系统和自然资本。2012年,在蓝色经济概念正式得到联合国里约可持续发展大会的确认和推广之后,众多国际组织和机构开始深度地参与进加勒比地区的蓝色经济实践,尤以国际货币基金组织(IMF)、世界银行等国际金融机构最为活跃。2015年,在国际货币基金组织总部举行的加勒比地区与二十国集团发展工作组的对话将“发展加勒比地区的蓝色经济”定为会议主题。参会者表示,向蓝色经济转变有助于实现《联合国2030年可持续发展议程》中的诸多目标,提升地区未来增长空间。世界银行也在其中扮演积极角色。继2016年发布《迈向蓝色经济:一项对加勒比可持续增长的承诺》重要报告之后,世界银行又和东加勒比国家组织(OECS)在2017年共同启动“加勒比地区海景项目”(CROP),支持格林纳达等国保护、加强沿海和海洋资源韧性及促进蓝色增长地区政策的执行。这也是加勒比第一个次地区层面的蓝色经济发展倡议。2019年,世界银行又与联合国环境规划署等机构合作推出关于加勒比地区海洋污染的重磅报告。此外,部分西方国家及其公民社会也积极参与其中。作为众多加勒比国家的宗主国,英国高度重视该地区的蓝色经济发展。比如,由英国政府出资、在美洲开发银行内成立的“英国蓝碳基金”,即在2020年选择与域内最高学府西印度大学合作,向牙买加的红树林修复项目进行投资。英国政府还于2016年启动“英联邦海洋经济”(CME)项目,支持包括部分加勒比国家在内的17个小岛国发展蓝色经济。此外,英国企业家发起名为“碳作战室”(Carbon War Room)的环保组织,督促加勒比岛国从过去过度依赖化石燃料向可持续能源目标迈进,获得地区10国参与。
  加勒比地区组织也在其中扮演重要角色。据不完全统计,有30余个地区及次地区组织活跃在加勒比各个层级的蓝色经济治理实践中。在地区层面,加勒比共同体是加勒比地区蓝色经济发展的最大驱动力。作为执行机构,加共体共同渔业政策的政府间机制“加勒比地区渔业机制”(CRFM)与联合国粮农组织、拉美开发银行一道,深度参与了全球环境基金2020年出资支持的“蓝色经济—加勒比大型海洋生态系统+”(BE-CLME+)项目,欲通过加强海洋空间规划和海洋保护区等建设来促进地区蓝色经济发展。加共体还高度重视与域外国家和组织开展蓝色经济合作。在前不久召开的第一届加共体—非洲峰会上,双方领导人一致确认了“开发蓝色经济,促进经济增长与发展”的重要性。加勒比国家联盟(ACS)作为地区最重要的政府间组织,长期在联合国体系内推动加勒比海的可持续开发与保护,并于2006年成立“加勒比海委员会”对上述活动予以管理监督。在次地区层面,东加勒比国家组织表现抢眼,其曾于2013年制定“东加勒比地区海洋政策”(ECROP)及配套的“3年战略行动计划”,为指导这一地区海洋活动的规划和发展提供了政策框架,促进地区向蓝色经济转型。此外,加勒比开发银行、西印度大学等纷纷与联合国开发计划署开展合作,从融资、海洋学学科建设等角度对蓝色经济开展研究。加勒比自然资源研究所(CANARI)等地区知名公民社会组织也通过召集研讨会等方式助推地区蓝色经济。
  加勒比各国在推动本国蓝色经济转型上也展现出了极强的主动精神。加勒比9国政府于2013年合作签署“加勒比挑战倡议”(CCI),承诺将加速并扩大对地区海洋和沿海环境的保护,推动自然资源的可持续利用,并提出了“20×20”计划,即在2020年前保护20%的加勒比海。2014年,在联合国框架下召开的第三次小岛屿发展中国家问题国际会议上,加勒比国家同其他小岛国一道,在会议的成果文件中专门强调了“可持续海洋经济”对小岛屿发展中国家的重要性,表明了合作发展蓝色经济的决心。安提瓜和巴布达、巴巴多斯等国在其政府中专设蓝色经济部,从顶层设计层面推动该国蓝色经济发展。其中,作为在东加勒比地区拥有最大专属经济区的国家,安提瓜和巴布达不仅与美国机构合作提出“巴布达蓝色光环”(Blue Halo Barbuda)倡议以管控近海资源利用,还支持在西印度大学设立“海洋学和蓝色经济中心”,加强对海洋科学和蓝色经济领域的学术研究。格林纳达出台国家战略和相关研究机构,欲将自身打造为蓝色经济国家。牙买加不仅大力发展水产养殖业,更致力于实现基于海洋解决方案的可持续发展。伯利兹则将蓝色经济放在应对气候变化的总体框架中审视,将其视为气候适应的重要手段,并制定了“国家综合沿海管理计划”等倡议予以实施。此外,巴哈马、圣基茨和尼维斯、圣文森特和格林纳丁斯、英属维尔京群岛、蒙特塞拉特、库拉索等也纷纷制定了自己的蓝色经济框架或是政府协调机制。
  三  加勒比地区发展蓝色经济的挑战
  尽管拥有天然的地理优势和主动的精神力量,但加勒比国家向蓝色经济的转型发展之路难言一番坦途,面临着不小的内外挑战。
  (一)气候变化加速演进
  气候变化是加勒比国家乃至全世界打造蓝色经济的最大系统性威胁。尽管加勒比国家发展蓝色经济的目的就是为了减缓和适应气候变化,但近年来全球气候变化的剧烈程度显然已超过了本地区蓝色经济的发展速度,并对其造成根本性不利影响。正如联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)近期发布的最新报告《气候变化2021:自然科学基础》所显示的,人类活动导致大气层、海洋和陆地变暖,大气圈、海洋、冰冻圈和生物圈正在发生广泛而快速的变化,这是过去几个世纪甚至几千年来都前所未见的。
  在加勒比地区,气候变化主要通过以下几方面影响蓝色经济发展。
  一是海平面上升。世界气象组织近期发布的《拉美和加勒比地区2020年气候状况》报告指出,加勒比地区的海平面上升速度已达到年均3.6毫米,超过了全球3.3毫米的平均水平。对于特立尼达和多巴哥、巴哈马等高达80%的国土面积都在海平面以下的加勒比小岛国来说,海平面上升已构成现实的紧迫挑战,其通过淹没或摧毁沿海的旅游甚至港口基础设施,影响海洋及沿海生物的分布和存活(如珊瑚、红树林等),侵入地下水系统等,对各国的蓝色经济形成实际威胁。
  二是海洋升温与酸化。在过去20年间,气候变化导致的海洋升温、海水酸化等已造成全球海洋和近海环境的严重退化。全球海洋酸度在2020年甚至已升至新高。在此背景下,加勒比海的生态自然资本正逐渐陷入枯竭境地。据估计,到21世纪中叶,加勒比海的珊瑚礁将发生大规模白化,许多依赖礁石系统生存繁殖的鱼类种群将进一步缩小,从而严重打击各国旅游业、渔业等蓝色经济支柱产业。
  三是极端天气。据世界气象组织统计,2020年在大西洋上空发生的热带风暴达到了创纪录的30次,超过之前2005年28次的历史最高纪录。且在21世纪内,4~5级超强飓风的发生频率将提高80%。日趋密集的热带风暴导致加勒比国家沿海风暴潮、海岸洪水的发生几率显著提高,不仅各国近海旅游观光和捕鱼业大受影响,更可怕的是,在两次气象灾害发生之间,受灾国甚至都没有足够的时间来修复受损的基础设施等。
  (二)小岛国特殊属性限制发展潜力  
  作为微型发展中国家代表,加勒比小岛国经济规模小,国家资源有限,从根本上限制了其发展蓝色经济的能力。
  首先,无法形成规模效应。欧盟、中国等大国的蓝色经济已经初成规模。相比之下,加勒比国家虽在全球蓝色经济发展领域占据了一定的话语权,但始终难以形成产业化等趋势,仍处于“零敲碎打”阶段。比如,加共体国家的渔业构成中有95%都是小规模手工捕捞,东加勒比国家的渔业对地区产业增加值的贡献率不足1%。长远来看,规模效应的缺失将不利于吸引外来投资者,尤其是私人投资。
  其次,跟所有小岛国等小型发展中国家一样,加勒比国家负债率偏高,财政能力有限,发展蓝色经济高度依赖国际融资,容易被“卡脖子”。据国际货币基金组织统计,加勒比各国平均公共债务水平早在2018年即已高达73.3%,远超发展中国家50.8%的水平。各国的高负债率不仅仅来源于自然灾害所导致的频繁支出,难以获取国际融资也是一个重要原因。现行国际发展援助标准主要是基于人均GDP衡量,而加勒比国家中除了海地、圭亚那尚可分别享受无偿贷款和优惠贷款外,其他国家因为均处于中等收入国家序列,在国际融资市场中只能借到条件苛刻的商业贷款。针对加勒比地区的国际官方开发援助在过去的20年中已总体呈下降趋势。这一情况在当前的新冠肺炎疫情中被进一步放大。加勒比国家流动性普遍告急。对此,联合国秘书长古特雷斯即呼吁,“小岛国不应被排除在国际援助之外;国际多边援助需要延伸至中等收入国家”。众多加勒比领导人更是开始呼吁改革国际发展援助体系架构,以“脆弱性指数”来替代“人均GDP指数”。
  不仅如此,加勒比国家的小岛国属性也决定了其在国际气候变化援助中被边缘化的地位。由于国际上并没有专门针对蓝色经济的融资来源,气候变化援助因此也就成为加勒比国家发展蓝色经济获取资金的重要渠道。根据巴黎气候变化大会通过的《巴黎协定》,发达国家承诺在2020年前援助包括小岛国在内的发展中国家1000亿美元。但承诺始终没有兑现。而且现有国际气候变化融资方向更倾向于气候减缓而非气候适应,这在一定程度上并不完全符合加勒比国家的“胃口”,因为对这些小岛国来说,打造蓝色经济、提升国家韧性更需要的是适应气候变化。
  在此背景下,加勒比国家实现向蓝色经济的转型面临高度掣肘。正如安提瓜和巴布达总理布朗所说,“如果非要强迫我们去大举借债的话,我们将无法实现联合国2030年可持续发展目标”。
  (三)国家海洋治理能力有待提升
  发展蓝色经济是一项系统工程,牵涉到贸易、旅游、渔业、交通、可持续发展等诸多领域,是对国家综合性治理能力的极大考验。面对地区内日益累积化、协同化、重叠化的人类海洋活动,加勒比国家海洋治理的短板也逐渐显现出来。
  一是持续推动范式转型的力度不足。蓝色经济发展见效慢,周期长。虽已经过近10年实践,但加勒比地区的蓝色经济转型究竟收获了多少环境和社会效益依然受到专家质疑,甚至被认为只是一种话语陷阱。造成这种转型乏力的原因,一方面在于政府政治意愿欠缺。除了格林纳达等东加勒比海国家外,域内其他国家似乎并未过多重视。另一方面则是因为社会内生动力不足。很长一段时间以来,加勒比国家的公民社会影响力显著下降,再加上各国蓝色经济发展尚未给穷苦而脆弱的沿海社区带来多少真正的经济机会和收益,故而导致各国蓝色经济实践至今在很大程度上仍只是停留在自上而下的政策宣示层面。
  二是全政府路径有待加强。绝大多数加勒比国家现有的海洋治理框架仍主要是基于传统的特定部门负责制路径(Sector-specific Approach),政府各部门迄未形成合力,呈现出高度的“巴尔干化”特点,无法为搭建跨部门的综合性海洋规划提供足够的政策空间。
  三是立法执法需强化。首先,法律漏洞亟待填补。虽然大多数国家均已制定针对蓝色经济的相关法律框架,但显然尚难以全方位覆盖所有的海洋活动,而且存在着针对同一问题的重复立法情况。其次,已有法律法规执行不力,其中,渔业是重灾区。在加勒比地区,捕鱼已成为各国解决就业问题的主要渠道,不仅娱乐性捕捞已成为旅游业的重要组成部分,而且在当前各国经济遭受新冠肺炎疫情严重打击的情况下,越来越多的失业者开始涌入这一行业,转行以打渔为生。在此背景下,很多域内国家的法律监管已形同虚设。
  四是能力建设不足。加勒比各国虽已明确认识到发展“沿海和海洋空间规划”(CMSP)的重要性,但研究能力短板却构成了最大掣肘。像格林纳达一样成立专门研究机构的国家在域内仍是少数,大多数国家也没有制定出综合性的研究战略,各国对海洋的了解与研究仍较匮乏,不足以转化为政府的有效决策。除了政府的资金支持有限外,技术和数据的缺乏也是造成各国研究水平低下的重要原因。比如,对于有关鱼类种群、天气、海洋健康、商品定价及供需信息等方面的情况掌握,加勒比国家常常滞后,有时甚至是空白的。除此之外,相关教育和培训长期跟不上、无法向国家及就业市场输送人才也是造成各国长期能力差距的原因之一。
  四  案例分析:格林纳达的蓝色经济
  在加勒比众多国家中,格林纳达是唯一将发展蓝色经济上升为国家战略的国家,政府政治意愿强,政策连续性好。经过多年发展,格林纳达已成为加勒比地区蓝色经济发展的标杆,形成了极强的示范效应。
  (一)格林纳达发展蓝色经济的背景
  作为由3个主要岛屿组成的小岛国,格林纳达拥有丰富的海洋资源。其海洋专属经济区面积达26000平方公里,是其陆地面积的75倍,多达233种海洋生物及69种咸淡水生物栖息于其中,珊瑚礁、红树林沼泽、海草床、泻湖等在其近海广泛分布。格林纳达沿海还分布有西半球最大的海底活火山,其火山口生物群落因具有独特的基因生物多样性而广受关注。由于格林纳达专属经济区大部分由深海区域组成,浅水大陆架占比较小,因而其深海鱼类资源较为丰富,其中金枪鱼更是占到其鱼获的75%。格林纳达还拥有全球第一座海底雕塑公园,潜水观光资源极其丰富。
  尽管具有海洋资源的天然优势,但实际上一直以来农业才是格林纳达国民经济的支柱产业。格林纳达是全世界肉豆蔻的第二大生产国,占据全球肉豆蔻供应量的20%。长期以来格林纳达经济高度依赖肉豆蔻出口,与之相关的农业从业人员也占到其全国就业人口的11%。但近年来,格林纳达国民经济重心开始向与海洋相关的产业转移。农业产值占全国GDP的比重已从1990年的13.4%滑落至2014年的7.1%,渔业已超越肉豆蔻成为格林纳达最大的出口收入来源。其中,远洋捕捞已成为格林纳达国民经济的一支重要驱动力。与其他东加勒比国家不同的是,格林纳达高附加值海鲜出口产业发展非常迅速,近年来为国家创造了可观的外汇收入。另外,近海旅游业的重要性也在上升,其占格林纳达GDP和全国就业的比重分别由2005年的15%、13.9%升至2015年的25.5%、23.3%。
  格林纳达具有小岛屿国家所共有的脆弱属性,即人口少、陆地面积小、宏观经济结构脆弱、易受自然灾害影响等。由于格林纳达大部分基础设施都分布在沿海地区,其经济极易受到海平面上升、洪水、陆地侵蚀、风暴潮等因素的不利影响。据统计,在1994—2013年间,格林纳达因水文气象灾害和地震造成的损失约11亿美元。2004年的飓风“伊万”更是导致其直接和间接经济损失8.89亿美元,90%的建筑物被破坏,85%的肉豆蔻出口受到影响,相关损失已相当于格林纳达当时GDP总额的两倍。而2005年接踵而至的飓风“艾米丽”又对其灾后重建计划造成了严重打击。此外,格林纳达还受到广泛的塑料污染,沿海发展和海洋污染已威胁到其珊瑚礁数量的85%和25%。
  面对气候变化给格里纳达经济造成的巨大影响,格林纳达政府致力于通过发展蓝色经济,以实现海洋经济从不可持续向可持续方向转型,从而更好地满足气候减缓和适应的目标。
  (二)格林纳达蓝色经济的实践与发展
  格林纳达政府很早就致力于保护该国自然资源。在2006年联合国《生物多样性公约》第八次缔约方大会上,格林纳达即宣布要在2020年前对至少25%的海洋空间和陆上区域实施有效保护,为世界生物多样性保护做出自己的贡献。2013年,格林纳达又与其他加勒比8国共同加入大自然保护协会(TNC)发起的“加勒比挑战倡议”。该倡议提出在2020年前保护至少20%的加勒比沿海生态环境,并将本地区海洋保护区面积扩大3倍以上。
  在践行可持续发展理念过程中,格林纳达政府逐渐认识到蓝色经济对格林纳达所具有的独一无二的价值。正如格林纳达总理基思·米切尔(Keith Mitchell)2014年在出席“全球海洋行动峰会”时所阐明的,“我们要超越对绿色经济的有限依赖,因为我们的蓝色海洋空间远远超过绿色空间或土地面积”。2014年是格林纳达蓝色经济发展“元年”。是年,格林纳达政府正式宣布将实施一系列倡议来保护“蓝色空间”,发展蓝色经济。格林纳达政府首先成立国家海洋治理委员会作为跨部门协调机构,监管蓝色经济倡议的全政府发展情况。同年,格林纳达与荷兰合作成立了“蓝色增长和海洋治理研究所”。该研究所的成立旨在囊括全球顶尖的海洋研究中心,优化整合加勒比地区的海洋资源,助力格林纳达成为促进蓝色增长的海洋国家全球范例。
  为了应对气候变化给沿海环境造成的影响,格林纳达于2015年制定了“综合性沿海区域管理政策”,致力于在保护、提升、加强沿海生态系统韧性的同时,促进格林纳达经济社会发展。2016年,格林纳达制定“蓝色增长沿海总体规划”,这标志着格林纳达正式成为全世界第一个在国家层面出台蓝色增长总体规划的国家。规划不仅对格林纳达蓝色经济发展的目标任务进行了归纳,更确定了一些具体的沿海蓝色经济发展试验区供外来投资者参考,同时还倡导成立了格林纳达蓝色创新研究所和珊瑚养护研究所。上述两份文件的提出为格林纳达发展为全球领先的蓝色经济海洋国家勾勒出了清晰的“路线图”。
  格林纳达还高度重视通过国际合作来推广蓝色经济。为了呼应2015年达成的联合国2030年可持续发展议程和气候变化《巴黎协定》,格林纳达于2016年组织召开了“蓝色周”国际会议。会议聚焦海洋健康与财富的深度融合,旨在促进小岛国和最不发达国家的蓝色增长和外来投资。会议还成立了“蓝色增长网络”,在打造全球蓝色经济伙伴关系网络、催生蓝色经济共同体意识上迈出了重要一步。在此背景下,格林纳达与多米尼克、马绍尔群岛共同发起“我们是海洋”倡议,通过招募知名歌手献唱、推动海洋可持续发展知识进课堂等举措传播海洋保护理念。此外,在地区层面,格林纳达还与其他东加勒比海国家一道,通过“东加勒比海地区海洋政策”及其“三年战略规划”,着重弥补加强自身在海洋空间规划等领域的能力不足。
  解决融资问题是发展蓝色经济的关键。近年来,世界银行在格林纳达的蓝色经济发展中扮演了重要的角色。世界银行不仅通过2017年的“加勒比地区海景项目”等向包括格林纳达在内的东加勒比多国融资,支持地区蓝色经济转型,更于2018年和2019年连续两年单独向格林纳达提供共计5000万美元的优惠贷款,资助格林纳达打造更有韧性的蓝色经济。世界银行通过贷款严格督促格林纳达遵照蓝色经济的可持续发展要求进行财政改革,严肃财政纪律,比如在公共采购中融入环境可持续性要求,禁止采购泡沫塑料餐具和一次性塑料袋等。此外,格林纳达还积极探索利用“债务—自然交换”(Debt-for-Nature Swap)等新型金融工具,不仅将之纳入其“蓝色增长沿海总体规划”中,还创立格林纳达可持续发展信托基金,与大自然保护协会、德国开发银行等机构合作,为格林纳达海洋保护吸引外来资金;格林纳达蓝色创新研究所等机构也正在积极研究蓝色债券、蓝色保险等新型融资解决方案。
  经过多年努力,格林纳达的蓝色经济发展已取得一定成效,并对其整体国民经济产生了带动效应。2013—2020年期间,格林纳达失业率从40%降至15.2%,债务占比从108%降至60%以下。格林纳达海洋保护区的数量从2016年时的3个跃升至2019年时的20个。同时,格林纳达还实现了泡沫塑料餐具、一次性塑料袋和餐具的零进口。
  格林纳达之所以能成为加勒比乃至拉美国家中发展蓝色经济的“标杆”,最主要的原因就在于其政府所展现出的超强政治意愿。面对小岛国固有的脆弱性,格林纳达政府并没有以受害者身份自居,而是将自己视为征服者。与其他加共体成员国相比,格林纳达在发展蓝色经济方面表现出了更强的政治意愿,对实施气候韧性倡议展现了强烈的兴趣。这是格林纳达政府能够连续多年持之以恒推动蓝色经济发展,以及国际社会能够长期向格林纳达蓝色经济项目进行融资帮扶的重要原因。此外,坚持不懈提升海洋空间规划能力也是格林纳达蓝色经济发展的重要经验之一。海洋空间规划是蓝色经济发展的根本性工具。格林纳达重点通过与东加勒比国家组织合作来弥补能力差距,从而助力其更好地理解日益多元化的海洋和经济活动并对治理框架做出改革。
  对于在全球发展架构中占据独特地位的加勒比等小岛屿发展中国家来说,发展蓝色经济既是后疫情时代各国实现绿色复苏的必由之路,也符合当前全球经济绿色转型、共同向着联合国2030年可持续发展目标迈进的必然要求。尽管挑战艰巨,但实现蓝色增长无疑将会在加勒比国家的治理体系中占据越来越重要的位置,其蓝色经济发展之路前景广阔。
(步少华,中国国际问题研究院拉美和加勒比研究所副所长、助理研究员,原文载《拉丁美洲研究》,于2022年3月9日网络首发,注释略)