中文/EN

拜登政府中东政策框架初探 ——内容、动因、制约

《和平与世界》2021年第六期 | 作者: 刘畅 | 时间: 2022-01-05 | 责编:
字号:

  【内容提要】 拜登政府的中东政策根植于美国持续从中东“战略收缩”。为了以体面的方式抽身中东,助推美国全球战略重心转向亚太,打造“建设性的伊朗”,迎合国内建制派精英需要,拜登政府在中东正致力于与伊朗重谈核协议、结束战争和管控冲突、重塑与盟友关系、推行“价值观外交”。在一系列政策推进过程中,拜登政府注重回归传统外交手段,清晰划分竞争与合作,突出多边主义和价值观的工具性,并尝试对中东实行各类“再平衡”。然而,美国自身实力下滑使其难有足够精力掌控中东,重返伊核协议前景仍不明朗,对盟友管控愈发有心无力,中东破碎的安全环境也可能拖累美国,制约其政策的实施效果。为有效应对拜登政府的中东政策给中国带来的多重挑战,中国需与地区国家加深合作,在中东发挥更大建设性作用。
   【关键词】拜登政府 中东政策 中国应对
   自冷战结束以来,历经阿富汗和伊拉克两场大规模战争和激烈的中东剧变,美国一直将中东视作支撑其全球霸权的关键基石,对该地区倾注了大量资源和心血。但事实证明美国的这种“霸权迷思”彻底失败了,其既无能力也无意愿重塑中东秩序。在这一大背景下,美国不得不开始新一轮战略收缩。“阿拉伯之春”后 10 年间美国中东战略的转型,实际上是对其前 20 年对中东地区进行大规模军事干预和“民主改造”的反思,一定程度上回到对中东“离岸平衡”的常态,保持“总体收缩、有限介入”的战略基调。拜登政府的中东政策正是在这样的宏观背景下出台的。近一年来,拜登政府虽在中东有不少大动作,但其政策走向及效果仍有待观察,目前国内对此的系统性研究仍处起步阶段,仍存在许多不足,如对中东形势发展缺乏最新材料补充,对拜登政府的中东政策缺乏系统性总结,对其实施前景和主要制约因素缺乏充分讨论。本文希冀能对这些内容进行全方位的梳理和总结,勾勒拜登政府中东政策的总体轮廓。
  
一、拜登政府在收缩与纠偏中曲折推进中东政策
  上任以来,拜登政府在中东逐渐对伊核问题、撤军、调整盟友关系、推进人权民主、管控巴以冲突等议题发力,显示其中东政策的总目标,是以改善与伊朗关系、结束各类战争、重塑同盟体系、推动“价值观外交”为支柱,继续推进美国在中东实行战略收缩。
(一)与伊朗达成新的“伊核协议 +”
  伊朗是拜登政府中东政策的重中之重。拜登政府笃信,一旦伊朗重新回到核协议,解决了核问题这个“小麻烦”,其他有关伊朗的地区行为、导弹计划、经济发展等“大问题”就能迎刃而解,伊朗问题就不再是阻碍美国抽身中东的最大绊脚石。
  自执政以来,拜登政府一直对伊朗软硬兼施。一方面,接连对伊朗释放各种善意信号。拜登明确表示美国正与伊朗进行外交接触以重返伊核协议,称“如果伊朗也这样做,美国准备恢复并完全遵约”。国务卿布林肯(Antony Blinken)也多次表示美国愿重回伊核协议,前提是“伊朗须完全履行其义务”。 美国还不时解除部分对伊朗制裁以诱使其让步,如5个和伊朗有关的实体从制裁名单中删除,允许韩国和日本解冻数额达 100 亿美元的伊朗资产等。美国还联合盟友对伊朗示好,美、英、法、德外长视频会表示将在伊朗严格遵守对伊核协议承诺的条件下与伊朗进行磋商 ;美欧峰会联合声明也表示解除对伊朗的制裁是伊核协议的重要组成部分,支持旨在推动美国重返伊核全面协议的维也纳倡议。此外,
  拜登政府停止支持也门战争也是对伊朗迂回示好,希望藉此能促使伊朗妥协。
  但另一方面,由于关于伊核协议的维也纳谈判进程于2021年6月第六轮会谈后暂停,以及美国从阿富汗撤军导致的外交困境,美国近来加大了对伊朗施压以迫使其重回谈判轨道。拜登政府不断敦促伊朗新总统莱希(Ebrahim Raisi)尽快重返维也纳谈判,警告“伊朗重返核协议的时间窗口已所剩无几”;还加紧调动欧洲、亚太盟友对伊施压,法国总统马克龙、时任日本外相茂木敏充等盟国政要均呼吁伊朗尽快重返伊核协议。美国同时对伊朗石油出口“收紧绞索”,接连对伊朗情报部门和向伊朗伊斯兰革命卫队的“圣城旅”提供支持的石油走私组织施加新制裁,以打击伊朗换取石油外汇的渠道。美国国防部调查组还认定伊朗为 2021年7月阿拉伯海商船遇袭事件的“幕后黑手”,意在联合以色列和海湾阿拉伯盟友对莱希政府施加强大外交压力,逼迫伊朗接受美方条件并重返谈判进程。
  
(二)统筹“有序撤退”与“精准投入”助美顺利抽身
  美国中东收缩的重要环节,就是将军事力量从其参与或支持的各类地区战争中有序撤出,进而将曾拖累美国的“战争负资产”变为今后能撬动地区局势、维持美国主导权的“外交正能量”。拜登政府于2021年8月底完成从阿富汗撤军,尽管其仓促而混乱的撤军行动备受美国内外诟病,但民主、共和两党都认为必须尽快甩掉阿富汗战争这个沉重的包袱,因此撤军不能被视为美国失败,而是其主动的战略调整和政策设计。此外,拜登上任伊始就宣布结束也门战事,撤销对也门胡塞武装“恐怖组织”认定,致力于解决也门人权危机,向该国新增1.91亿美元的人道主义援助 ;还与伊拉克政府签署协议,决定将两国安全关系完全过渡为训练、建议、协助和情报共享,并确定到 2021年12月31日伊拉克境内将不存在承担作战任务的美军。 
   美国的“有序撤退”难免激起新的地区冲突,因此拜登政府需对地区热点问题进行“精准投入”,以免拖累收缩节奏,并彰显其负责任领袖形象。如在巴以问题上,相较于特朗普政府单方面无限制偏袒以色列,拜登政府希望重塑美国的“公正仲裁者”形象,重拾阿拉伯盟友对美国的信任。拜登政府多次表示支持“两国方案”,并恢复对巴勒斯坦的经济援助 ;拜登还试图调停2021年5月的巴以冲突,并在冲突后派国务卿布林肯亲赴中东,承诺向巴勒斯坦提供更多援助,重建与巴勒斯坦民族权力机构的关系。但实际上,拜登政府对巴以的“再平衡”更多是一种象征性姿态,其重启对巴援助是想以自身“小投入”为诱饵,调动地区盟友“大出血”。在阿以不断走近、巴勒斯坦问题愈发边缘化的大环境下,调解巴以问题主要是为“兜底”美国中东外交的政策传统,以“精准投入”恢复美国的战略信誉,确保热点问题不过多牵扯美国的战略精力。
  
( 三 ) 重塑美国的中东同盟体系
  拜登称其“优先考虑重建美国的联盟,振兴伙伴关系”,美国多年打造的中东盟友体系对“维护美国持久安全和繁荣至关重要”。拜登政府力图改造特朗普留下的“中东战略联盟”,根据美国的利益需要对其进行拆分,组建功能指向更为明确的“模块化联盟”,其特点包括 :
  一是在联盟形态上将更多维、分层、复合,即该体系可能不仅包括传统的主权国家,还会出现地方民兵武装、民间组织、社会团体等非国家行为体;不同模块的联盟将由核心成员、一般成员及伙伴关系成员等多层次组成 ;不同于美国传统的轴辐式联盟,部分美国的中东盟友会基于共同的利益和价值观,出现在多个不同的联盟模块之中。  
  二是在联盟内部管理上,拜登政府正在尝试推进某些“再平衡”:一方面,重申对以色列、沙特等关键传统盟友的安全承诺。拜登政府批准了对以色列的总额为7.35亿美元精确制导武器军售案,并提供 10 亿美元用于完善“铁穹”导弹防御系统,还表示“美国将永远支持以色列,美以伙伴关系不可动摇”。美国近期虽然从沙特撤出了“爱国者”导弹防御系统,但同时又组建了“海湾第59特遣部队”,以增强对伊朗的军事威慑能力,回应海湾阿拉伯盟友和以色列的安全关切。另一方面,强化“新伙伴”的能力建设。拜登政府加大援助伊拉克等新“民主样板”,承诺与伊拉克落实价值80亿美元的能源协议,并向其提供50万剂辉瑞新冠疫苗,通过增加各类非军事投入来帮新伙伴提升能力。此外,拜登政府还借2021年初沙特、巴林、阿联酋、埃及同卡塔尔“复交”之机,继续支持盟友内部和解,重振其对美国的向心力。 
  鉴于美国正从中东收缩并将战略重心转向印太地区,拜登政府将重新评估中东地区的战略态势及盟友关切,调整和重塑中东同盟体系,从过去偏向军事的“冷战型同盟”,向侧重长期博弈、更加综合全面的“竞争型同盟”拓展,从“保护盟友”转向“提升盟友能力”,并更多依赖以色列、沙特、埃及、土耳其、阿联酋等区域重点国家来保障自身利益,并将盟友推向同中俄等大国竞争的前台。
  
(四)在中东推进“价值观外交”
  尽管 20 年来的事实表明美国对中东的民主改造是彻底失败的,但拜登政府仍在其中东政策中突出“民主”“人权”的独特地位,并从“整治盟国”开始在中东推行“价值观外交”。拜登执政伊始即宣称要“重新校准”与沙特的关系,指控沙特王储小萨勒曼须对卡舒吉案“负责”。拜登、布林肯等政要多次批评土耳其的人权状况。拜登政府和民主党也对埃及的人权状况表示“严重关切”,甚至扶植具有“穆斯林兄弟会”背景的埃及反政府势力来抨击塞西政府。拜登政府还着力将伊拉克打造成中东的“民主样板”,拉拢卡迪米政府出席将于 2021 年底举行的“民主峰会”(Summit for Democracy),“伊拉克模式”正成为拜登最看重的“正面典型”。 
  拜登政府对中东大谈人权民主有其深层考虑。拜登认为特朗普政府过去4年对中东人权状况的漠不关心正加速地区盟友的“独裁化”趋势,导致地区“民主化”进程和“自由精神”严重倒退,这既损害了美国的国际形象,也对西方自由主义国际秩序和国家安全产生“严重威胁”,因此需用“价值观外交”来扭转这一颓势。同时,拜登也想借此与其前任的做法进行切割,重新厘定与盟友的关系,以人权为抓手分步骤、分等级对特定国家进行奖惩,笼络住与美国走近的国家,威慑对美国出现离心趋向的摇摆国家,重振美国的威信和话语权。拜登政府还想利用伊拉克等“民主支点”国家给“一带一路”合作在中东推进设置障碍。在美国授意下,卡迪米政府不仅以油价上涨为由叫停了此前与中国签署的5年期石油供应协议,还在伊拉克南部法奥港项目竞标中排除中国企业,显示拜登政府正借“价值观外交”加大对华竞争乃至遏压。
  
二、拜登政府内外交困下的转型之需
  拜登政府中东政策的核心出发点是服务于美国从中东收缩,同时也受到美国内政治环境影响。拜登政府既要回归奥巴马政府中东政策的基本路线,但又不会全盘继承;既要强调“去特朗普化”,但又难与其政策遗产彻底切割。“奥巴马主义”和“特朗普风格”的有机迭代是拜登中东政策的主要特点。
  (一)用体面方式让美国从中东抽身
  从奥巴马到特朗普,“战略收缩”已成美国中东政策主轴。在美国看来,中东的战略价值已今非昔比,其对美国的重要性也已大不如前。“页岩革命”大幅提升了美国的外交灵活性,不仅产油国盟友难再以石油撬动同美国的关系,伊朗等对手的“石油武器”也难再直接伤害美国。更重要的是,以中东为主战场的全球反恐战争“耗费了美国巨量资源,但却收获甚微”。美国战略界认为主动实施战略收缩并减损止损是霸权国“管控衰落”的必修课,如能做到未来仍可能重新崛起。但美国也不能“一走了之”,中东仍是美国海外驻军规模最大的地区,是美国确立国际道义和价值观形象的重要区域,也是封堵恐怖势力回流美国的源头。在可预见的未来,中东仍是美国必须重视的重要地缘板块,美国依然是左右中东格局走向的最重要外部力量,其战略收缩将是一个漫长的进程,霸权的惯性仍会不时起作用。
   因此,拜登政府既想甩掉战略包袱,又不想损害美国的实际利益和领导地位,而是要对中东“撤而不离”,以低成本、低风险方式维系在该地区的主导地位。在此过程中,外交手段的独特价值更加凸显,成为拜登政府中东战略的鲜明特点。拜登强调“人的因素”在外交中的重要性。对内他致力于打造一支“由经验丰富和得到授权的专业人士组成的外交团队”,以威廉·伯恩斯(William J. Burns)、杰克·沙利文(Jake Sullivan)等熟悉中东事务的重量级外交官为主搭建幕僚班子,并重用布雷特·麦格克(Brett McGurk)、萨姆·帕克(Sam Parker)、泽拉·贝尔(Zehra Bell)等奥巴马时期的“中东干将”。对外,拜登政府重返传统的“接触式外交”,较早恢复了同他国领导人的线下交往,迄今已有阿富汗、以色列、约旦、伊拉克等大中东地区国家的多位领导人访美并与拜登会晤,副总统、国务卿、国家安全事务助理、副国务卿等各层级官员同中东国家的线下外交也很活跃,他们希望通过面对面交流与地区国家建立各种关系,维持美国对中东影响力。 
   拜登还强调减少使用武力,增加对中东的援助和多边外交。美军撤出阿富汗后,拜登政府展开了密集的外交活动,用线上线下多种方式同七国集团、中亚五国、阿拉伯国家等召开外长会、高官会、工作组会等,专门讨论保证阿富汗局势稳定、向其提供民事援助、推动国内和平进程等问题,力保对阿富汗事务的影响力。美国还同阿富汗塔利班(简称阿塔)开启外交接触,就维护美国在阿富汗外交机构和人员安全、打击“伊斯兰国呼罗珊省”(ISK)等进行技术性合作,并宣布向阿富汗提供约 6400 万美元的人道主义援助。同时,拜登政府恢复了对巴勒斯坦共计 2.35 亿美元的各项援助,近期巴以冲突后又向巴额外提供了3850万美元支持。此外,拜登政府还在也门推动哈迪政府、胡塞武装和南方过渡委员会等各派力量进行政治对话,加大对也门的人道主义和疫苗援助活动,以期在也门复制“伊拉克模式”。这些既是拜登政府为其在中东善后的“挽尊”之举,又是其调动欧洲盟友及地区国家“砸钱买稳定”的权宜之计,同时也有维护地区领导形象、彰显主导作用,并在未来以双、多边方式创建、加入乃至引领主要大国参与的政治解决机制,在地区热点问题上维持影响力的长远打算。
  
(二)推动美国全球战略重心转向印太,聚焦对华竞争
  美国从中东实施战略收缩,是为了集中最主要资源应对与全球性大国的战略竞争,最重要的对手就是中国。 迄今,拜登政府已加快了在印太地区的战略布局,大力经营美日印澳“四边机制”(QUAD),通过两次领导人峰会凝聚对华竞争新共识 ;与英国和澳大利亚组成“三边安全关系”(AUKUS),破天荒地向澳大利亚提供核潜艇等进攻性武器 ;加大对东南亚的投入,数月间各层级官员同东南亚国家频繁互动,拉拢东盟融入美国“印太战略”。拜登政府正力图打造一个以“四边机制”、“三边安全关系”为主轴的强化版同盟关系,以东盟为前沿阵地的新型全方位、立体式、多层级、各盟友和伙伴间相互联结的对华竞争网络架构,强化对华地缘与军事优势。
   为减弱中国在亚太抵御美国战略转向的能力,拜登政府在退居中东“幕后”的同时,将盟友推向对华“不对称竞争”的“前台”,给中国“制造麻烦”,以分散中国的精力。安全上,呼吁中国在阿富汗发挥“更大作用”,实际是想让中国在阿富汗乱局中徒耗精力与资源,在中国西部边陲制造民族矛盾与宗教冲突,并利用美国撤出后的权力空缺,分化中国同巴基斯坦、俄罗斯、伊朗等国关系。政治上,宣扬所谓“维护全球穆斯林权益”来煽动中东伊斯兰世界同中国的“文明对抗”,多次鼓动中东国家在联合国人权理事会等国际多边场合就涉疆、涉港、涉台、新冠病毒溯源等问题对中国展开意识形态攻势,试图联合地区盟友构建反华价值观阵营。经济上,对中国搞“软性规锁”,滥用 ESG评价体系对参与中东国家经济合作项目的中国企业加强监管和审查,还借涉疆问题打压中国企业,通过供应链审查、列入实体清单、限制产品出口等手段,怂恿中东伊斯兰国家抵制“强迫穆斯林劳动、监禁和压榨穆斯林”的中国公司,破坏中国同中东国家正常的经济交往。外交上,挑拨中国同伊朗及地区国家关系,借抹黑中伊合作转移地区盟友视线,将盟友对美国与伊朗“修好”的不满转嫁给中国,从而既解决伊核问题,又使中国与各国的关系降温。
  上述“不对称竞争”的核心原则,是竞争与合作既泾渭分明又并行不悖,这是拜登政府中东外交政策的又一重要特点。拜登政府欲以“竞争、合作、对抗”三位一体的手段与中国打交道,但事实上美国正虚化合作和竞争成分,实化对抗要素,对抗遏制是本质,合作是权宜之计,竞争是话语陷阱。拜登政府认为美中可以在中东进行经济合作,但主要限于传统基建领域,不允许中国涉足5G等高端技术领域,其目的是为了将中国牢固地“规锁”在全球供应链、产业链、价值链上的低端位置,把中国定位为美国在中东的廉价材料供应商和“施工队”,限制中国的影响力。未来,拜登政府可能进一步迫使其中东盟友放弃使用中国高技术企业产品,并在中东建立排他性经济一体化组织,制定打压中国的“国际规则”,用“价值观外交”联合盟友在贸易、投资、科技、知识产权等全业态构筑对华“产业链攻守同盟”,将中国排除在美国主导的中东产业链体系之外,推促地区国家与中国“脱钩”。
  
(三)力争打造一个“建设性的伊朗”
  恢复并重返伊核协议是拜登政府对伊朗乃至整个中东政策中最关键的核心。这既是拜登、布林肯、舍曼等当年亲历伊核协议谈判并达成的“老人”重温旧梦的执念,又有借此扬弃前任政策、维系党内团结、巩固执政根基的政治考量,更想以此遏制伊朗核技术研发进程,助力美国处理同地区盟友关系及调整全球战略。拜登政府的短期目标是用解除对伊部分制裁和重返伊核协议换取伊朗再次履约,遏制伊核武研发势头;中期目标是与欧洲(主要是英、法、德三国)等地盟友协调对伊政策,联手向伊朗施压,迫使其接受一个延长的补充协议,永久限制伊朗的核研发能力;长期目标是“将核协议作为平台,构建一个更长期、更牢固、涉及其他领域问题的协议”,诱压伊朗约束其导弹项目和地区“扩张”。
  拜登政府的对伊朗政策有两大特点。一是搞两个“再平衡”:一方面在伊朗和地区盟友之间搞“再平衡”。相较于特朗普政府将伊朗塑造为中东的“全民公敌”,拜登政府希望推动一个“建设性的伊朗”和“理性的沙特”来共同建立地区安全机制,缓解中东紧张局势。为此,拜登在向伊朗伸出橄榄枝的同时,着手敲打沙特、阿联酋等盟国,迫使它们降低同伊朗的对抗烈度,并“共享地区权力”。另一方面是在对待伊朗的手段上搞“再平衡”。拜登一改特朗普式的“高压胁迫”为具有民主党特色的“软硬兼施”,慎用简单粗暴的“极限施压”,更多携盟友用多边主义手段对伊朗构筑“规则包围圈”;而下令空袭叙利亚、将阿拉伯海商船遇袭归咎伊朗等举措又表明,尽管拜登有意解决伊核问题,但美国不可能做出无条件让步,若伊朗始终不改变强硬立场,美国随时可对其“收紧绳套”。
  二是将多边主义工具化。美国外交向来奉行“工具性多边主义”,主要根据自身利益决定是开展多边合作还是采取单边行动。在重返伊核协议问题上,是否及如何采用多边方式的标准,须据美国的利益来定。拜登政府力图增加欧洲盟友的多边代表性,与其共同采取更全面的对伊朗措施,如综合运用经济、政治、外交等手段,向伊朗提出“一揽子”要求。同时拜登政府也力求减少中东盟友的多边代表性,避免阿拉伯国家和以色列过多插足谈判并干扰美国的决策程序。这显示了拜登政府外交政策中“多边主义”的虚假色彩,其实质是美国约束盟友政策自主性及规锁对手的政策工具。
  
(四)以“价值观外交”应对内外难题
  民主价值观历来是民主党政府外交政策中的重要组成部分,拜登笃信美式“民主”“人权”话语体系,认为美国需要同盟友合作来维护共同的价值观。对建制派精英而言,美国不能再对中东(尤其是伊斯兰)国家“侵犯人权”置若罔闻,而是要劝其健全法制、停止镇压民众和减少对女性的限制。但拜登政府推崇的“价值观外交”本质上更多是一种为美国地缘战略服务的工具,可为其增加对内对外的政治筹码,这是其中东外交的又一突出特点。
  对内,拜登政府屡屡用价值观问题拿中东国家开刀,主要是为了安抚国内选民、兑现竞选承诺、清算前任政府“遗毒”、获得民主党内进步派支持等,其出发点更多是内政而非外交考虑。这反映了美国国内“身份政治”不断极化的现实,拜登需以此来抚慰美国社会撕裂的创伤,为民主党争取更多选民支持。对外,“价值观外交”也是拜登政府处理同中东国家关系的廉价政策工具。呼吁地区盟友实行“民主自由”,既不会损耗美国的国力,反而还能用来敲诈和胁迫盟友,如不时通过曝“黑料”来向其索要“封口费”,或暗中支持各类反政府势力,以打压地区国家对美国的离心倾向。
  鉴于“价值观外交”的工具性特点,拜登虽可能对中东国家的人权、民主状况有更多批评和置喙,但其本意并非真的要对地区国家进行大规模“民主改造”,而是为满足国内建制派精英和社会舆论对中东地区“民主”“人权”状况的关注,为抢占地区话语权柄和议程设置先机。因此拜登政府既不会主动去推动中东民主变革,也不会用大规模投入来维护这种价值观,对地区内涌动的民粹政治暗流也可能放任自流,毕竟“美国没有能力治理中东,治理的想法是错误的,即使中东对美国特别重要,美国也没有办法改善那里的形势”。
  
三、多重因素将制约拜登的中东政策效果
  尽管拜登政府在中东问题上跃跃欲试,但迄今的情况表明,其想从中东顺利抽身绝非易事,而且管控中东也存在诸多问题。
  (一)美国难有足够能力与精力管控中东
  当今,美国正遭遇冷战后最严峻的国家危机。政治极化和否决式政治让美国陷入空前分裂,民粹主义盛行不仅使美国人曾非常自豪的民主制度弊端尽显,也使美国在世界上的地位明显下降,严重削弱了其全球领导力。新冠疫情持续反复不仅使美国经济复苏前景堪忧,还加剧了美国社会的不平等现象和信任危机。更糟糕的是,阿富汗变局及美国短时间内匆忙撤军被外界普遍视为“混乱的溃败”,极大动摇了盟国对拜登政府的信心,使其全球公信力大大受损。这使拜登政府今后必须耗费大量精力重新争取盟友信任,并在一段时间内不得不加大对中东的关注与投入,以安抚盟友、显示存在、重树威信,从而加深了美国在中东“既想走,又难走,也不甘心走”的困境,消耗其战略转向和与大国竞争的精力。
  比外交挑战更严峻的是国内的党争压力。民主党目前在联邦众议院仅有8席优势,阿富汗变局给共和党人反对拜登提供了绝佳标靶,众多共和党议员提出应引用宪法第25条修正案弹劾甚至罢免总统,拜登支持率随即跌至上任以来最低,美国各界普遍认为他正在重蹈其前任覆辙。拜登的其他中东政策也面临民主党内的强大压力,其在巴勒斯坦 - 以色列关系上的摇摆不定,令“挺巴”情绪高涨的民主党进步派人士颇感不满,在他们的推动下,巴以等次敏感问题可能导致民主党内部分裂。尽管拜登十分艰难地让国会批准了其总额为 3.5万亿美元的基建预算案,但要想在2022年中期选举中战胜共和党,他就必须对美国的中东政策进行切实调整,以努力争取民主党进步派的选票。在共和党来势汹汹、民主党内中左派斗争激烈、特朗普等时刻谋划“东山再起”、美国人口结构变动长远不利民主党选情的大环境下,未来拜登政府每一项中东政策的实施都有可能举步维艰。
  
(二)重启伊核协议谈判前景仍不乐观
  在重启伊核协议的问题上,美伊的核心症结在于争夺谈判的主动权。40多年的敌对关系使两国严重缺乏互信,双方矛盾的实质不是“要不要达成协议”,而是“谁先让步使协议达成”。这导致美伊各自的谈判目标存在根本分歧 :伊朗想不附加任何先决条件地“回到原来的核协议”,谈判仅限于讨论美国解除对伊制裁和重返伊核协议,不涉及修改协议文本、伊朗的导弹问题和地区政策等,并要求美国采取措施确保今后不会像特朗普般轻易爽约 ;拜登政府则不满足于仅“重回”伊核协议,而是要扩大参与国范围,修改协议内容,达成一个囊括伊朗的核武研发、导弹项目、地区政策乃至人权问题的更广泛协议,并明确表示即使美伊恢复履约,美国仍将维持对伊朗的数百项制裁。 
  美伊各自国内的阻力也使重启谈判存在障碍。美国民主、共和两党为是否应重返伊核协议一直争执不下,民主党内也出现意见分裂,联邦参众两院不少身居要职的民主党议员均持反对态度。在两党权斗极化、公众普遍敌视伊朗的大氛围下,拜登政府如果对伊朗让步势必付出高昂的政治代价,美国解除各种对伊制裁、尤其是各类“毒丸条款”也有很大技术难度。伊朗经过特朗普式“极限施压”和反复无常,对美国正失去“战略耐心”。最高领袖哈梅内伊和新总统莱希虽然仍支持履约,但对达成协议的紧迫性和重要性的认知已不同从前。为争取对伊朗最为有利的谈判结果,两人将尽可能放慢谈判进程,提高谈判要价,吊足美欧胃口,以便在莱希顺利完成政府过渡后再找准时机向美欧提出新条件,以重夺谈判主动权。
  鉴于上述情况,美伊都有可能采取“扼杀”核谈判的决策冲动。迄今为止,拜登下令空袭叙利亚、增加对伊朗制裁、调查阿拉伯海商船遇袭事件等,给本就不太顺畅的伊核谈判增加了更多不确定性。伊朗支持的什叶派民兵袭击驻伊拉克美军、伊朗铀浓缩设施遇袭等事件已对谈判进程形成干扰,美伊间“擦枪走火”的可能性升级,今后不排除伊朗的地区代理人武装打死美国公民并引发美国报复、伊朗完全停止与国际原子能机构合作并启用新型离心机、美国国会采取措施阻碍恢复核协议等风险。拜登“倚赖个人经验、兼听而偏信”的决策风格和其高龄因素,也正潜移默化地使他在决策中表现出更多冒险倾向。为寻求青史留名、带领民主党拿下中期选举等,拜登未来可能愈发不受外交官僚集团掣肘,在对伊谈判中仰仗自己“丰富的外交经验”做出冒险决策。
  地区盟友的安全关切也会妨碍美国对伊朗让步。在2021年5月的巴以冲突中,以色列将哈马斯军事实力的提升归咎于伊朗的背后扶持,并据此要求国际社会维持对伊制裁,希望借此削弱拜登政府现行对伊政策的合理性基础,终止伊核协议复谈进程。以色列总理贝内特(Naftali Bennett)访美时向拜登提出对伊朗的“行动计划”,敦促美国增加限制伊朗地区行为和导弹项目等条款。随着美国近期愈发急切地呼吁伊朗重返谈判,贝内特、拉皮德(Yair Lapid)等以方领导人也密集表态,表示“绝不允许伊朗获得核武器,反对重启伊核协议谈判”,并称“以色列随时可用任何方式对伊朗采取行动”。尽管地区盟友难以阻拦拜登重返伊核协议的决心,但在白宫陷入“阿富汗危机”、急需盟友信任与支持的情况下,拜登势必重新听取盟友意见并调整对伊谈判策略,这将给伊核谈判前景带来不确定性。
 
(三)美国管控中东盟友愈发力不从心
  首先,阿拉伯盟友对“价值观外交”不会买账。无论是小布什的“大中东计划”,还是奥巴马对“阿拉伯之春”的推波助澜,美国对中东进行的所谓“民主改造”早已被证明严重脱离当地国情、民情。阿富汗战争仓促结束不仅是美国地缘战略的失败,更是美式民主输出的破产,这再次证明把外来模式生搬硬套到历史文化及国情截然不同的国家最终将难以立足,不仅加剧了地区国家社会内部的转型阵痛,也令伊斯兰教和穆斯林在全球范围内被污名化,造成更严重的种族和文明歧视,因此阿拉伯国家对“民主自由”的空洞前景早已不抱幻想。拜登政府在中东挥舞“人权”大棒已使美国同沙特、埃及等盟友的关系遇冷,阿拉伯国家领导层普遍对拜登的“价值观外交”反应冷淡,对配合美国对华进行人权施压也不感兴趣,美国难在中东拼凑针对中国的“意识形态联盟”,对盟友的号召力大打折扣。
  其次,美国愈加难以管控以色列。在 2021年5月的巴以冲突中,拜登曾先后4次与以色列前总理内塔尼亚胡通话试图调解冲突,但美国非但没有管住以色列,反而一直被其牵着鼻子走,巴以最终停火实际是以色列达到目的后“见好就收”。这显示出美国对以色列的约束日益乏力,以色列不再只是美国中东战略棋盘上的一枚重要“棋子”,而是已经能够固执地自行其是。拜登匆忙从阿富汗撤军、缓和同伊朗的关系、为争取民主党进步派支持而在巴以问题上搞“新平衡”等,都表明特朗普式“以色列优先”的政策已走向终点,以色列的不安全感因此大幅上升。为迟滞美国从中东战略收缩、“搅局”美国重返伊核协议、维持在巴以问题上的强势地位,以色列未来可能采取更多单边军事冒险来向美国施压,其不受美国管控并“自作主张”的可能性在增大。
  第三,海湾阿拉伯国家愈加寻求“战略自主”。拜登政府寻求与伊朗修好、从阿富汗撤军、向印太战略转向等,减弱了美国对中东盟友的安全保护能力,贬损了美国对盟友安全承诺的可信度。其盟友担心自己将来也可能被美国背叛和抛弃,纷纷开始寻求自救,减少对美过度依赖。近期海湾阿拉伯国家与伊朗不断相互示好 :2021年4月以来,在伊拉克牵线搭桥下,伊朗和沙特的外交、情报官员已于巴格达进行了三轮会谈 ;两国外长还共同出席了8月由伊拉克主办的“地区合作与伙伴峰会”,就调和地区热点、化解双方矛盾等进行充分沟通 ;阿联酋表示愿与伊朗“和解”,科威特、阿曼、卡塔尔也愿意进行斡旋,促使伊朗同沙特、埃及等恢复关系。海湾国家这些举动实际是对拜登中东政策不信任而采取的无奈之举,想在拜登政府做出于己不利的“大动作”前先发制人,探索与传统对手建立新的共存模式,增加同美国在盟友关系和地区事务上讨价还价的筹码,中东盟友对美政策的自主性与离心倾向不断上升。  
 
(四)破碎的安全环境或将拖累拜登政府抽身中东的节奏
  当前,在伊朗、以色列、土耳其、沙特等中东地区中心国家之间,出现了一个涵盖伊拉克、叙利亚、巴勒斯坦、黎巴嫩、也门、利比亚等国的广阔“中间地带”。域外大国和地区强国为避免正面对抗、以最低成本获取最大收益,正利用各种非国家行为体“代理人”来争夺这一地带,加剧了中东安全格局“碎片化”趋势。这对拜登政府的中东政策而言,将出现两种可能性 :要么重蹈以往美国历届政府的覆辙,在中东拉一派打一派,不断陷入各类旷日持久的代理人战争,地区冲突此起彼伏,永远无法体面抽身 ;要么一旦代理人羽翼丰满或其他行为体抛出更大诱饵,代理人可能会逐渐失去与美方合作的兴趣,导致美国的中东“模块化联盟”变味,并使其运转失灵,若美国利用盟友遏制地区对手和全球竞争者的计划破产,那么最后只能自己披挂上阵,耗费更多资源和精力深陷中东泥潭。
  同时,中东极端势力与恐怖主义新一轮复萌也给拜登政府中东战略的前景投下阴影。美国从阿富汗撤军和阿塔“闪电”夺权,已对中东、中亚、南亚等地的各类极端组织形成巨大示范效应。它们要么群起效仿,认定像阿塔那样坚定走武装抵抗乃至暴恐袭击的极端路线,就能“夺权建国”、驱逐“外国占领军”,8月底的喀布尔机场爆炸案正是“伊斯兰国呼罗珊省”的实践 ;要么加速实现“合流”,将美军撤军、疫情持续肆虐等视为在阿富汗、伊拉克、叙利亚等地全线反攻的“机遇窗口”,相互建立“战略合作关系”,重构组织架构,使得中东恐怖主义威胁多元化、去中心化趋势加深。而美军匆忙撤离时留下的大批武器装备也可能在未来流入各类极端组织手中,助长其“武装割据”和发动恐袭的实力与底气。而与之形成鲜明对比的是,地区反恐力量正在收缩。由于在阿富汗境内及其邻国缺乏基地,美军未来在中东进行“超视距反恐”的能力将十分有限 ;地区各国要么因忙于抗疫而难顾反恐,要么其军事力量主要被用于其他战事,地区反恐供给严重不足。这可能使美国在中东的反恐成就化为乌有,拜登政府将不得不面临新的中东反恐课题,希冀抽身中东反恐沼泽恐将遥遥无期。
  
四、中国应对的思考
  拜登政府的中东政策可能对中国产生双重影响。短期而言,中美在协调伊核协议谈判、与地区国家应对气候变化和发展清洁能源、共同打击恐怖主义等方面有可拓展的合作空间。但从长期看,拜登政府在中东遏制中国的一面在上升。面对可能或正在出现的挑战,中国一方面应寻求与美国建立风险管控机制,努力寻找合作增长点,另一方面要更加主动作为,同中东国家加深合作,发挥更大的建设性作用。
  中国应继续坚定支持中东国家走自主发展之路。在当前严峻的国际和地区形势下,面对拜登政府的“价值观外交”,中国应与地区国家加强治国理政经验交流和文明融通互鉴,共同反对霸权主义和外来干预,支持地区国家提升自主发展与治理能力,走独立自强、团结协作的自主发展道路。
  中国应助力中东国家推进经济多元化转型。新冠疫情蔓延加剧全球断供危机、石油价格断崖式大跌等,客观上推动了中东国家重塑经济发展模式,加速发展民族工业,摆脱对石油经济依赖,使各国更加倚重中国在全球产业链、供应链中的突出地位,都想搭乘中国经济高速发展的“快车”“便车”,对美国提出的“与中国经济脱钩论”应者寥寥。未来在“一带一路”合作框架内,中国与中东国家可依托中阿合作论坛等机制平台,在数字经济、通讯技术、航空航天、医药卫生等领域加深合作,助推中东国家工业化、信息化建设,实现经济多元化发展。中国应同中东国家积极践行“以发展促安全”。中国应继续秉持包容、合作、可持续发展的理念精神,倡导中东国家推进区域经济一体化建设,做大经济合作蛋糕,增强地区内部经贸、投资、技术等领域的相互依存和彼此政策协调,并在平等互利基础上深化同中东国家的务实合作,以区域协同发展为地区和平与安全贡献可持续的力量。
  当前,随着美国持续战略收缩,中东国家构建地区安全机制的必要性和可能性在上升。2021 年以来,王毅国务委员兼外交部长已两度造访中东,提出实现中东安全稳定的五点倡议,为打造共同、综合、合作、可持续的中东安全架构提供了更多中国智慧、中国方案和中国力量。未来,在维护伊核全面协议前提下,有关各方可共同搭建一个海湾地区多边对话平台,在此基础上建立各类工作机制,探讨以政治外交手段解决中东面临的安全问题,用真正的多边主义推动形成维护地区和平稳定的新共识,为中东持久和平安全贡献合力。
 (刘畅,中国国际问题研究院助理研究员,原文载《和平与发展》 2021年第6期,注释略)
 

0