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美日同盟网络空间合作新态势

| 作者: 孙文竹 | 时间: 2021-11-18 | 责编:
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  [摘要]2017年以来,美日同盟围绕网络空间主导权,在外交、经济与安全领域积极开展合作。面对日趋激烈的网络空间大国竞争,美国有意强化对日倚重,通过整合盟友资源维护网络空间霸权,日本则希望借助美国支持,提升网络空间国际存在感、推进“国家正常化”。未来两国的网络合作将更趋综合化、制度化,谋求以“共同价值观”为引领,建立起一套覆盖网络空间治理规则、网络安全实践、信息通信供应链乃至技术路线的排他性合作体系,以“印太”为重点同中国开展网络空间影响力竞争。

  [关键词]美日同盟、网络空间、大国竞争、技术政治

  [作者介绍]孙文竹,中国国际问题研究院亚太研究所助理研究员、博士,主要研究日本政治与外交。

  

  随着全球化进入“数字时代”,网络空间作为现实空间的映射与延伸,日益成为国家间竞合博弈的新场域。2017年以来,美国网络空间战略重点转向大国竞争,将同盟关系视为其确保网络空间霸权的重要资产。在此背景下,美日网络合作在外交、经济与安全领域全面铺开,成为美日同盟的新增长点。国内既有研究主要关注两国在网络安全领域的合作,且多集中于2017年之前的情况。 分析研判美日同盟网络合作的最新进展、动因与前景,有助于把握网络空间大国博弈的走向,为未来我国更加科学有效地参与网络空间国际治理与秩序构建提供参考。

  一、美日同盟网络合作的新发展

  2011年6月,美日发表同盟50周年愿景文件,首次将“宇宙及网络空间合作”列为美日同盟的“共同战略目标”,标志着美日网络合作由功能性领域上升到总体战略层面。2012年,时任日本首相野田佳彦访美,同美国总统奥巴马发表联合声明《面向未来的共同愿景》,承诺双方将“确保所有相关部门和机构参与网络合作”。围绕这一方针,美日相继于2010年、2013年和2014年启动了“网络经济政策合作对话”、“美日网络对话”、“网络防御工作组”三大合作机制,构建起覆盖政府、经济界与军方的多部门合作机制体系。

  2017年特朗普政府上台后,美国的网络战略重点转向大国竞争,寻求最大化整合资源以压制中、俄网络空间影响力。在其带动下,美日网络合作更具战略性与针对性,在鼓吹“自由开放的网络秩序”同时,强调抵制所谓“敌对国政府”主导的监视、窃密、网络攻击等“恶意网络行为”,甚至公开点名中、俄带来“秩序威胁”;合作参与范围明显拓展,从多部门的“全政府合作”演变为涵盖政府、军队、企业、科研机构、民间组织的“全社会合作”。美日还积极推动双边合作外延纳入不同“志同道合国家”,构建起多组“小多边”叠加而成的复合型合作体系,并试图以共同制定规则再向外推广的方式,尽可能扩大影响。 在上述思路下,美日网络合作在外交、经济与安全领域取得一系列新进展。

  (一)协同外交步调,谋求为网络空间“建章立制”。美日抓住网络空间尚未形成完善国家行为规范和国际规则体系时机,意图从源头上塑造世界各国的网络活动,并通过第三方合作方式,向发展中国家渗透己方主张的网络原则与规范,以期巩固美国主导的网络霸权。

  一是借助制定“负责任国家行为规范”,推动“自由开放”网络秩序。当前,“负责任国家行为”的具体内涵已成为网络空间国际规则制定的博弈焦点。2017年的第五轮“美日网络对话”重申,两国将共同推动扩大网络空间“负责任国家行为规范”的影响。 美日主张的“负责任国家行为”,重点在于以“人权”“自由”等旗号,限制国家的网络主权,实质上是将现实世界的政治意识形态之争延伸到网络空间,并借此指责中、俄等国利用技术进步“破坏民主”、推行“数字威权主义”,为美国及其同盟体系干扰他国行使网络主权、甚至开展具有军事性质的网络空间进攻行动寻找借口。2019年9月联合国大会期间,美日等27个国家将中国和俄罗斯排除在外,发表了《关于在网络空间促进负责任的国家行为的联合声明》,提出要以实际行动共同“保护自由、开放和安全的网络空间”,确保“背道而行的国家”为“网络空间的不良行为承担后果”。 2021年7月,美、日联合欧盟、英国、加拿大等共同发表“声明”,无端指责中国“雇佣黑客”对美国企业发动“网络攻击”,,并宣称要对此“追责”。

  二是将“自由开放”价值观转化为有约束力的网络空间治理规则,并联合“志同道合国家”打造“共同规则圈”。美日力图打造共同规则,限制政府对网络空间的管理权限。2018年9月,美日欧举行三方贸易部长会议,宣称“对数字保护主义的泛滥有着日益增长的共同担忧”; 2019年6月,日本在大阪G20峰会期间,提出各国对接数字经济治理方式,构建“基于信任的自由数据流通圈(DFFT)”,获得美、欧认可;10月,美日签署《数字贸易协定》,正式以国际法形式限制政府对网络空间的监管:协定认定社交媒体在网络空间的活动适用“言论自由”,反对政府要求数据本土化或披露源代码,承诺“确保所有部门实现无障碍跨境数据转移”。日本外相茂木敏充称,该协定是美、日两国在日益扩大的数字贸易中共同主导新规则制定的基础性文件。 通过《美墨加协定》和《英日自贸协定》,美日分别推广了《美日数字贸易协定》中限制政府网络监管措施的规则,初步构建起“共同规则圈”。此外,美日还力促其他国家将网络安全与“价值观导向”挂钩:2019年5月,美、日等32个国家召开“布拉格5G安全会议”,呼吁各国将通讯技术或服务供应商所在国的政治背景纳入网络安全的评估范围;2021年4月,美日联手推动“七国集团”与欧盟共同发表《数字与技术部长级宣言》,宣布将在信息通信产业供应链、数字技术标准、数据自由流动等方面开展“价值观驱动”的合作,以促进网上人权,提升“数字竞争”中的优势。

  三是联合支援发展中国家建设网络能力,借“先进标准”推广治网理念。美日均高度重视向东盟等具有“战略价值”的发展中国家提供网络技术援助,协助其制定网络规则,渗透治网理念,并通过第三方合作互通有无,进一步提升美日同盟的影响力。2018年9月,美国国土安全部和日本经济产业省共同举办了针对东盟国家的网络安全培训。2019年,美日在“网络经济政策合作对话”框架下建立“美日战略数字经济伙伴关系工作组”,以协调推进在基础设施、规则建设等领域的第三方合作。当年9月,美日联合为东盟国家和其他印太伙伴国开展了工业控制系统的网络安全培训。10月,首届美国-东盟网络对话宣布,将同2018年建成的“东盟-日本网络安全能力建设中心”建立合作关系,共同推进“构建开放、安全、稳定的信息通信技术环境”,倡导“负责任的网络空间国家行为”。 2021年3月,在日本主导下,美、日、印度、东盟与部分欧盟国家首次联合举办面向印太地区的网络安全演习。

  (二)共同构建信息通讯产业“可信供应链”,从硬件层面加强网络空间控制。信息通讯产业是连接现实世界与网络空间的关键环节。美日认定中、俄可能利用本国研发的信息通讯技术与产品实施“恶意网络行为”,担忧“过度依赖”中国供应商为本国信息通讯供应链带来“断链”风险、甚至威胁到关键基础设施乃至经济社会的正常运转。2017年以来,美日在信息通讯领域出台了一系列相互配合的产业政策,以求构建“更加安全的网络生态”。

  一是联合把控信息通信设备市场,排挤打压“中国制造”。2018年起,美日皆以“国家安全风险”为由,分别通过国内法案、总统令、政府决议等形式,禁止使用政府资金从华为、中兴、海康威视等中国厂商采购相关信息通讯设备与服务,并阻挠在本国开展业务的企业采购类似设备与服务。2020年8月,美国务院提出“清洁网络计划”,谋求推动电信设备及服务、移动应用及平台、云存储等领域的“去中国化”,日本两大电信巨头NTT和KDDI成为“5G清洁网络”首批成员。两国还联合澳大利亚,在印太电信基建领域开展官方发展援助合作,确保印太海底光缆项目不被中国工程企业承揽。 在美施压下,智利被迫放弃与中国合建连接南美和亚太地区的首条海底光缆,转而选择同日本合作,光缆的亚太终点也从原定的上海改为澳大利亚和新西兰。 2021年3月,首次美日澳印首脑视频会晤建立“新兴与关键技术四边工作组”,主张就“电信建设与设备供应商多元化”展开合作。2021年5月,美日共同启动“全球数字互联互通伙伴计划”,计划共同鼓励印太、欧洲和南美国家采购美日制造商生产的5G基站、海底缆线等基础设施,助其提高通信网络的“安全性”。

  二是开展共同研发,确保信息通讯科技领先优势。美日在开放式5G网络(Open Ran)、下一代通信技术(6G)、第三代半导体、量子计算、人工智能等信息通讯技术前沿领域持续推进或探讨合作研发,以求抢占技术制高点,塑造未来通讯技术标准,重构这些领域的生态体系。2019年5月,美驻日大使哈格蒂在日《产经新闻》头版撰文,呼吁实现“美日合作领导5G时代”。 2019年10月,美日第十次网络经济政策会谈明确,两国将共同推进“开放、可互操作、可信和安全的第五代通信(5G)网络与服务”, 同月,NTT、索尼和英特尔等美日通讯企业启动6G研发合作。同年12月,美日签署《东京量子合作声明》。2021年4月,日本首相菅义伟访美,美日宣布将共同出资45亿美元,用于“安全网络和先进信息通信技术的研究、开发、测试和部署”。美日还协同步调,分别通过国内立法、加强政策指导等方式,将先进计算机、通信技术、半导体及微电子等领域列为“关键及新兴技术”,收紧对这些领域的外国投资审查及限制,确保技术优势不被他国“窃取”。

  三是强化半导体产业链合作,打造“稳定可信”的半导体供应链。美日均是半导体大国,美国在半导体研发、设计和工艺技术方面保持世界领先地位,日本则是半导体材料与设备的重要出口国。当前,两国半导体公司合计占据了全球半导体市场57%的份额。 两国政企密切协作,共同应对新冠疫情及疫后经济复苏期间暴露出的全球半导体芯片产能不足问题。2021年4月日本首相菅义伟访美期间,美日商定设立专门工作组,共同巩固半导体供应链,降低对“中国制造”的依赖。2021年5月,美国联手日本、欧洲、韩国、台湾等国家和地区共64家科技巨头成立“美国半导体联盟”,共同游说美国国会增加拨款,支持半导体研发与制造。为迟滞中国高端信息通信产业的发展进程,美日还协同动作,针对性地切断部分高技术半导体产品及相关技术、设备与材料的对华供应。2019年5月起,美国通过多轮技术出口管制,逐步禁止全球厂商在未经美商务部许可情况下向华为、中芯国际等企业出口使用美国技术的零配件及服务。日本企业严格遵从美国政府颁布的禁令,日智库“安全保障贸易情报中心”亦于2019年5月将华为等中国企业列入“风险名单”,意在干扰半导体相关日企对中国出口。2019年12月,美日共同推动修改《瓦森纳协议》,将尖端半导体基板制造技术和芯片光刻模拟软件纳入多边出口管制范围。

  (三)提升网络空间共同防御与威慑能力。日本“集体自卫权”的解禁,为美日在网络安全领域寻求突破“美攻日守”模式提供了条件。2015年的新版美日《防卫合作指针》和2019年美日“2+2”会议成果明确,美日将“合作应对网络空间的威胁”,合作维护两国开展军事行动所需要的“关键基础设施与服务”,严重的“网络攻击事态”可视同“武装攻击”,触发《美日安保条约》规定的同盟集体防御义务。 在这一思路下,美日逐步提升网络军力的互操作性,不断增强网络空间的共同防御力与共同威慑力。

  一是对接网络空间军事行动理念。美日均高度重视网络空间的进攻性威慑和以网络为中心的“多域作战”。美军将网络空间视为与陆、海、空、太空并列的“行动领域”。2018 年版的《美国国防部网络战略》提出“前置防御”概念,允许美军以强大的网络攻击能力先发制人,以此威慑对手、遏止冲突。 与之配合,日本在2018年版的《网络安全战略》中提出“积极的网络防御”概念,要求提前预判可能受到的网络攻击,必要时可以诱导攻击特定目标并加以处置。 另一方面,2016年起,美军开始引入“多域战”概念,即整合陆、海、空、天、网各个领域军事资源实施联合行动,网络空间成为打通各领域界限、实现指挥与控制的关键地带。 作为呼应,日本在2018年修改的《防卫计划大纲》和《中期防卫力量整备计划》中提出“多域联合防卫力量”概念,并寻求“网络防卫能力的根本强化”。

  二是提升网络空间联合行动能力。近年来,美日各自网络作战力量均有较明显发展。2017年,美军“网络司令部”升级为第十个联合司令部,共下设133支网络任务部队,网络战现役军人约6200人。日本的网络防卫部队则由2014年初建时的90人扩编至2021年末的800人,计划于2023年进一步扩充到1000人以上。 美日还通过联演联训,提升网络空间的联合行动能力。2019年8月,日本陆上自卫队与美国陆军首次联合举行在线网络竞技会;2020年11月,美日“利剑21”联合军演首次进行了网络战演练。 2020年,日本自卫队派出高级军官参加美国国防大学组织的网络战指挥官培训,日本成为“五眼联盟”之外首个参与该项目的国家。

  此外,为提升维护关键基础设施的能力,美日高度重视民用领域的人员交流,推动企业对接网络威胁应对机制,共享网络威胁信息。2017年起,日本内阁网络安全中心每年邀请美国专家赴日授课,并联合举办工业控制系统网络安全演习。 2017年11月,日本经产省修订为本国企业制定的《网络安全管理指南》,明确采用美国国家标准技术研究所(NIST)制定的网络安全框架,要求企业依托这一框架建立管理架构,加强网络安全风险评估与审核。在信息共享方面,2017年 5 月,日本内阁网络安全中心宣布参加美国国土安全部的“自动指标共享”项目,为两国公共部门和私营企业实时共享网络安全威胁信息搭建了桥梁。2020年11月,日本总务省协调美日140余家信息通讯企业签署合作备忘录,建立了网络威胁信息自动共享机制。

  三是打通多个同盟机制,共同构筑网络集体安全体系。近年来,美日同盟积极同北约、“五眼联盟”等安全合作机制开展网络行动对接。2018年,日本加入北约合作网络防御卓越中心,2019年3月起,日本防卫省开始向该中心派遣常驻联络官员。同年4月,日本参加了由北约举办的全球最大规模的网络攻防演练“锁盾-2019”,12月,日本又首次以正式成员身份参加北约组织的大规模网络安全演习“网络联盟2019”。 在美协助下,日本与美、英、加、澳、新等国组成的“五眼联盟”互动日益密切,日已分别与美英澳签订情报共享协议。2018年以来,日本与“五眼联盟”国家就共享“与中国有关的网络攻击信息”建立合作机制。包括时任防务大臣的河野太郎在内,多位日本高官曾表示希望加入“五眼联盟”,“五眼联盟”亦有意借日本加强自身在印太的影响。

  二、美日网络合作的主要动因

  在日益凸显的网络秩序变革态势与日趋复杂的网络空间安全形势面前,美日网络领域的国家利益有着较大交集。美国意图全力护持网络力量优势及秩序主导权,为此需要充分动员并整合同盟的军事、外交、科技与经济力量,日本是其中不可或缺的一大支柱。日本助力护持美国主导的网络霸权秩序,既可“借船出海”,提升国际地位与影响力,并利用规则话语权谋取竞争优势与实际利益,也可“暗度陈仓”,以美日网络安全合作为掩护,突破“和平宪法”约束建设进攻性军力,推进“国家正常化”。

  (一)全球网络空间秩序面临“变革时刻”。美国是互联网技术的发源地。上世纪末至本世纪初,美国科技企业及行业组织凭借先发优势,推动世界各地的行为体采纳其技术与标准接入网络空间,形成了信息资本主义全球扩张的利益格局。“小政府、大社会”的所谓美式“自由开放秩序”随之延伸到网络空间。“自由开放”的网络空间,成为美国科技资本从全球集中财富、美国政府开展全球监听并对外输出意识形态及自身政治模式、甚至随时发动网络打击的“全球公域”,为美国霸权的再生产提供了极大的便利。

  近年来,网络技术的发展与扩散将全球网络秩序推向变革时刻, 为美、日带来强烈的危机感。首先,中国、俄罗斯等“新兴网络国家”的兴起,动摇了美国对信息通讯产业的绝对控制权。特别是,中国在5G等领域率先取得技术突破、在“数字丝绸之路”等政策助力下加快开拓海外通讯市场,使美国的网络影响力可能面临前所未有的挑战:一旦中国建成“先进技术-市场垄断-超额利润-高研发投入-先进技术”的正循环,美国的网络优势将加速消减,无法确保继续完全控制全球电信网络,其借助网络空间展开对外干预行动的能力受到约束,其盟友甚至本国的网络软硬件亦可能面临“后门”风险。 其次,发展中国家开始意识到,以美国网络霸权为中心的旧秩序,并未尊重自身的主权利益与发展诉求,却为美国滥用“网络自由”、推行“数字殖民主义”提供方便。2015年以来,越来越多的发展中国家就互联网主权及政府网络规制权制定国内法律。

  作为冷战后唯一的超级大国,美国深知在网络空间维系所谓“自由开放秩序”,对其维护网络霸权地位至关重要。日本在安全上依赖美国保障,经济上深度与美国融合,在政治与意识形态方面亦深受美国影响,维护美国主导的“自由开放网络秩序”早已内化为指导日本网络空间政策的核心理念。2012年,美日网络同盟合作伊始,便宣称要共同维护网络空间的“开放秩序”,“确保负责任、守规则地使用海洋、宇宙、网络空间等生死攸关的重要空间”。 随着网络空间秩序变革态势日趋明显,美日联合巩固网络空间“自由开放秩序”的动力亦在日益提升。

  (二)美国借力同盟寻求霸权护持。美国对网络空间的基本战略思路形成于21世纪初的“单极时刻”。处于经济科技霸权鼎盛期的美国,将谋求“制网权”作为安全目标,追求美国在网络空间的行动不受限制,实现“制网”的主要战略手段则是“威慑”,即凭借美国网络能力的绝对优势和强大的综合国力,使任何国家或非国家行为体都不敢、不能挑战美国在网络空间的主导地位。

  中、俄等国网络能力的显著提升,为美国以“威慑”实现“制网”带来更大难度。特朗普时期起,赢得网络空间的大国竞争成为美国网络战略的重点目标。 为确保威慑的有效性,美国拟设法充分动员自身与盟友在各个领域的资源,构建起综合性“分层网络威慑”体系,以求塑造对手行为、阻止对手在网络竞争中取得收益、并令对手为挑战美国网络主导权而付出代价。 日本因其经济、科技水平较为先进,政治上紧跟美国,加之地理上毗邻中国,自然成为美国开展霸权护持的重要“外援”。2020年底,美智库“国际战略研究中心”发表第五份《阿米蒂奇报告》,称美日同盟对于在“地缘政治、经济、技术与治理”四个领域应对中国崛起带来的挑战都起到无可替代的作用。

  美国有意联合盟友和“理念相近国家”共同制定网络空间治理规则体系,将“自由开放网络秩序”成文化、合法化,以塑造并约束其他国家的网络空间行为,使之符合美国盟友体系的共同利益与价值观。

  其中,日本对于美国巩固秩序主导权有着特殊的意义:首先,日本是网络领域的少数先发国家之一,曾参与《网络犯罪公约》等互联网早期治理规则的制定;其次,日本在网络空间的治理原则与价值规范方面长期对美亦步亦趋,坚定支持“自由开放的网络空间秩序”。2015年及2018年,日两次颁布《国家网络安全战略》,明确日本在网络空间坚持“信息自由流动”、“以国际法为主导”、“开放性”、“自律性”、“多元化主体合作”等五大“基本原则”。 这些“价值原则”与美国主张的“自由开放”网络空间秩序一脉相承,有利于美国维护其对互联网空间的全面控制。

  美国在网络技术方面的“先发优势”,是其冷战后网络空间主导地位的基础。正因如此,美国对中国在部分信息通讯技术领域取得超越美国的技术优势高度敏感,认定这将为美国主导的网络空间力量格局带来“多米诺骨牌”式的冲击。 拜登曾多次表示,将“采取强硬措施,不让中国主导未来的技术和产业发展”。 2020年10月,“新美国安全中心”发表由美、日、意专家共同撰写的报告《共同标准:民主技术同盟政策框架》,呼吁“世界主要自由民主国家确保技术领先地位”,并建议这些“技术民主国家”“重构供应链以实现安全与多元化、以精准的多边出口管制和打击不当技术转移确保技术竞争优势、建构新的投资机制以资助建立安全的数字基础设施、制定标准与规范以使技术进步带来有利前景。” 作为美国的重要盟友,日本对构建西方技术联盟有着无可替代的作用。日本信息技术发展起步早,通信基础设施体系发展较为完善,在量子加密通信、物联网、新一代半导体和海底光缆工程等领域居于世界前列,有能力为美国把控通讯科技前沿领域提供资金和技术支援。正因如此,迄今美国官方和智库提出的多个版本“多边技术联盟”,如“技术12国(T12)”、“下一代通讯技术联盟”、“人工智能联盟”、半导体“全球战略供应链联盟(GSSCA)”等,均将日本列为核心成员之一。

  随着网络空间与现实空间日益融为一体,网络已成为关系到美国经济政治社会正常运转、军事行动能力顺畅发挥的神经中枢。这意味着,网络不仅是美国的影响力“放大器”,也是其安全软肋。考虑到网络空间的连通性,美国必须依靠盟友提供共享信息与人力物力支援,共同实现网络“集体安全”。网络攻击事先难以预判、事后不易追踪,且进攻方寻找漏洞、发动攻击的成本远小于防御方进行全盘防御的成本,“进攻方占优”特征明显。 只有通过与盟友共享网络威胁信息、共同开展实时监测,美国“网军”才能及时有效地对网络攻击发起方进行追查归因,从而尽早启动防御工作,甚至发起预防性打击。2018年,美国《国防部网络战略》明确提出,要开展“前置防御”,准备“持续交手”,以预防性持续施压“维持美国在网络空间的优势”。同年起,美军开始在全球实施“前置狩猎”行动,在北约及“亚洲盟国”派遣力量以收集情报、开展联合防御。 日本的网络安全力量虽相对较为薄弱,但凭借毗邻中国、俄罗斯与朝鲜的地理优势及雄厚的资金优势,仍是美国在亚太构建网络集体安全的关键支持者。日本政府长期向美国情报机构在日设立的监控站出资,支持后者监控亚太地区的卫星电话、传真、网络数据等通讯手段,并发动网络攻击。

  同时,对日网络合作也关系到美国“印太”战略的推进。 “印太”地区是美国遏制中国的前沿,为确保在这一地区高效、顺畅开展军事行动,美军有意将“印太”盟友全部发展为监视地区动向的“耳目”,建立起充分共享实时数据、分析结论与知识积累的信息网络,而这必定需要高度安全的网络环境。日本在网络信息通讯领域长期耕耘东南亚、南亚市场,亦将印太国家看作“网络外交”的重点对象,其深厚的合作积累和地区影响力均可为美国所用。

  (三)日本谋求在新兴领域提升国际地位,推动“正常国家化”。一是巧用“共同价值观”杠杆提升国际话语权,谋求“网络大国”地位。使日本成为全球政治中“举足轻重的国家”,是自民党数十年以来的夙愿。日本将自身定位为网络领域的“技术中心”之一和“国际社会负责任的一员”。 数字时代的到来,为日本提供了在网络空间这一新兴领域抢占先机、影响议题设置与国际规则制定的良好机遇。 安倍第二次上台后,将“价值观外交”作为日本提升国际话语权的杠杆。在美国支持下,日本加强与英、澳、印等“价值观相通”国家的网络对话与合作,为东盟、非洲、南美等发展中国家网络安全能力建设提供战略性支持, 并积极利用七国集团、二十国集团等多边场合,不断参与乃至引领塑造网络空间国际规则,提升存在感和话语权。

  同时,在部分日本人士看来,美国在信息通讯领域同中国“脱钩”乃至“对抗”,正是日本扩大影响力的良好机遇:与美合作抢占“规则制高点”,将助力日本在数字经济领域建立制度竞争优势; 与美联手以“安全”为由排挤打压中国通讯产品及技术,则使日本的相关行业企业扩大了市场。美国在5G领域发动对华为、中兴的打压后,数家日本电讯企业迅速组建5G研发合作机制,日本政府也积极同英、印等国合作,推广日本同类产品。在海底光缆领域,中国企业被迫离场,也为日本承包商带来了更大利益空间。 东南亚地区数字转型带来的巨大市场潜力与经济机遇,对苦寻经济重振的日本而言有着很大吸引力, 而借美之手打压排挤中国“数字丝绸之路”,显然有利于日本在市场竞争中抢占上风。

  二是借网络空间“灰色地带”突破“专守防卫”限制。2012年安倍第二次上台后,日本加速推进安保改革,寻求绕过战后《和平宪法》与“专守防卫”原则的限制,实现军事领域的“正常国家化”。日本研究者认为,网络领域军用与民用、战时与平时之间的界限较为模糊,具有天然的“灰色地带”属性; 考虑到网络空间“进攻方占优”特征,防御往往必须以进攻的方式进行。这些都使网络空间成为日本加强进攻性军事能力建设的理想突破口。自民党政府以美国方面要求日本“在网络安全方面投入更多资源”为借口, 顶住国内和平主义舆论压力,加紧建设进攻性网络能力,并修改法规以放宽相关限制。2018版的《防卫计划大纲》以“有事之际,确保有能力阻止对日本实施攻击者使用网络空间”的委婉方式,实质上将“网络攻击能力”列入了日本自主军事能力的范围。 部分自民党政客积极寻求加入“五眼联盟”,目的亦在于推动日本就情报收集实施立法、设立专门机构,进一步推动日本成为“正常国家”。

  三是借美国防实力提升自身网络安全水平。日本的互联网技术发展起步较早,但近年来其经济社会数字化转型明显落后于中、美,其自身的网络安全“人才赤字”“能力赤字”都较为严重。 同时,日本的国防政策与美国深度绑定,决策群体对网络空间秩序与安全目标的认知与美高度趋同,日舆论界跟风炒作中国、俄罗斯、朝鲜的“网络威胁”,臆测中国将通过网络攻击弥补中美间军事实力差距,损害美国维护日本安全的能力,日本社会长期弥漫“日本的网络安全危机四伏”的紧张气氛。 随着新冠疫情爆发与东京奥运会的召开,规模、数量和范围都远超以往的网络活动,更不断暴露出日本网络资源的短板,推升日本的网络安全焦虑。

  美日安全同盟对于维护日本的网络安全、化解相关焦虑起到了难以替代的作用。2019年美日“2+2”会议明确“网络攻击可视同武装攻击、适用于《美日安保条约》第五条”,将美国以延伸威慑形式提供的对日安保承诺拓展到了网络领域。另一方面,美国强大的“网军”及民间网络安全力量,也是日本提升自身网络安全能力的重要资源。

  三、美日网络合作的发展前景

  美日政府对网络空间的重视均刷新以往。2021年4月美日首脑会晤宣布,美日同盟进入“新时代”,将以“遵循开放与民主原则,共同引领全球经济增长”为目标,围绕数字经济、新兴技术、网络安全等领域建立“竞争力与韧性伙伴关系”,把美日网络合作提升到新的高度。总体上看,美日在网络空间对彼此的利益需求仍在增加,两国的网络合作将在前期“全面铺开”基础上,更趋综合化、制度化,以“印太”地区为重点加强遏制中国网络影响力。

  一是强化顶层设计,从“多领域合作”向“跨领域合作”发展。2021年以来,两国均以国内网络政策统筹为重点,调整相关管理机构,试图扭转以往网络领域“政出多门”局面。加强内部整合也将使两国网络合作更具有整体性、连贯性。美国方面,拜登政府首次设立直接向总统汇报的“国家网络总监办公室”,负责推动国家安全委员会、美国国务院、白宫科技政策办公室等机构之间的跨部门协同。日本方面,今年新设首相直接领导的“数字厅”,充当推进数字化改革、实施日本网络安全战略的主导机构,还将于年内推出新版《国家网络安全战略》,明确要求构建“打破条块分割、开展省厅之间的横向合作”的网络安全体制。 在以往外交、国防、经济等多领域分别展开的合作基础上,美日有望进一步实现各领域之间的综合性网络合作。

  二是注重网络相关法制对接,打造覆盖全社会的制度化合作体系。美日网络合作由“全政府合作”拓展到“全社会合作”,意味着协调多元参与者共同行动的需求上升,加之拜登政府更加重视依托规制力量开展竞争,两国未来网络合作将更多通过对接政策法规、协调制度执行的方式展开。美日两国国会未来可能在网络合作方面体现更多“存在感”。为呼应美国国会审议中的《2021年创新与竞争法案》,日本拟于明年再度修改《外汇与外国贸易法》,收紧对“尖端技术”相关国际交流的管制;为呼应美日首脑就在半导体领域开展合作的共识,自民党已于5月下旬组建“推进半导体战略议员联盟”以推动相关立法。美日还计划联合英、德、荷等少数欧洲国家,就半导体等领域的尖端技术建立“小多边”出口管制机制,以提高出口管制措施的“效率”。 随着日本的政府更迭,日本加入“五眼联盟”的进程可能加速,这意味着美日将进一步对接情报收集与管理体制机制。同时,日本仿效美国起诉“中国黑客”、美日对腾讯注资后的日本电商巨头乐天实施“联合监控”等案例表明,美日未来亦将寻求合作开展网络管理,构建起覆盖范围更广的制度化网络合作体系。

  三是加大对“印太”地区投入力度,打造 “数字发展新秩序”。在“印太”地区庞大的数字化转型需求面前,美日当前以“价值观引领”为主、辅以零散援助的合作方式,尚难以与中国立足“低成本、高质量”的“数字丝绸之路”抗衡。为在网络空间实现“自由开放印太”,美日将进一步加强与澳大利亚、印度等“志同道合国家”合作, 以价值观原则引领多国间政企合作,打造覆盖地区信息通信市场准入、融资途径、技术标准、网络安全操作实践、网络空间治理规则的“数字发展新秩序”,为“印太”地区在数字化转型方面“去中国化”提供替代方案。

  与此同时也可看到,美日网络战略目标、利益权衡与能力结构仍有差异,使合作快速深入推进受到一定限制。

  其一,美日承担网络空间大国竞争代价的战略意愿不同。美国将大国网络互动视为“零和博弈”,为维护自身网络优势与政治影响不惜主动恶化同中、俄之间的关系,对于“脱钩断链”带来经济损失的容忍度较大。日本虽将网络空间视作“大国博弈场所”,但自身加入大国博弈的意愿尚未明晰, 主要关注点在于借力美国提升网络影响,在战略上与中、俄直接对立的意愿明显低于美国。 日本的科技产业与中国联系更加密切,中国信息通讯产业发展也为日本的上游产业带来巨大红利, 中日科技“脱钩”将使众多日本企业面临市场缩水压力,一旦中美激烈竞争导致中国经济增长“失速”,本已疲软的日本经济也将雪上加霜。日俄关系恶化,将使日本“战后外交总决算”难以顺利推进。因此,日本尚难全心全意在网络空间大国竞争中追随美国。

  其二,美日围绕信息通信产业优势竞争难消,同盟互信有限。美日均将发展信息通讯产业视为疫后经济复苏的重要支柱,希望借此增加本国就业岗位,也均有动力抢占技术优势。《日本时报》社论认为,两国政府各自斥资扶持半导体行业,可能片面关注“狭隘的本国利益”,造成恶性竞争或产能过剩。 考虑到美国上世纪末打压日本半导体产业、长期监控日本国内通讯的历史,加之美国重返孤立主义、“抛弃盟友”的可能性不能排除,日本难以毫无顾虑地支持美国垄断信息通讯产业制高点。 正因如此,日本经济界主张,日本的最优选择是在中美间采取“多元平衡”策略,在新兴技术领域强化美日合作同时,维持已有中日经贸联系稳定,同时尽可能提升日本在技术前沿领域的影响力,确保日本成为技术上不可或缺的国家。

  其三,美日“网军”力量差距与国防体制差异,决定两国短期内难以真正在网络空间并肩作战。根据日本法律,只有在能够明确将网络攻击归因于另一国家军队的情况下,自卫队才有权介入;考虑到国际上就“网络攻击”定义迄未达成共识、网络攻击的精确归因在技术上仍未成熟,日本“网军”在应对“网络攻击事态”时的迟缓反应,将使其难以与美国“网军”紧密合作。此外,现行《自卫队法》不允许日本“网军”与其他军兵种设立常设联合司令部,使“跨域联合作战”实践上难以成型, 美日联合开展“跨域联合作战”更遥遥无期。另一方面,日本网络部队在规模上与美国不可同日而语:2021年,日本防卫省网络防卫预算不足美国国防部网络空间预算的是二十五分之一;即便在2023年如期扩展编制之后,日本“网军”人数仍不足美国网络司令部人数的五分之一。在现有条件下,美日真正兑现网络空间集体防卫承诺障碍重重。

  结 语

  网络空间日益激烈的大国竞争,标志着网络秩序进入了由单极转向多极的动荡变革期。以此为背景,美日网络合作在外交、经济与安全领域全面铺开,体现出美国运用同盟关系纽带,充分发掘现实空间资源、开展网络空间“融合国力”较量的强大动员与组织能力。同时,日本得以发挥其科技、资本与外交能力,成为美国护持网络霸权不可或缺的伙伴,提升了其在同盟内部的地位与国际影响力,也为其突破“和平宪法”约束、自主建设网络军力作了一定铺垫。

  美日网络合作的走向将深刻影响网络空间国际格局与安全形势。两国坚持的所谓“自由主义网络秩序”,与美国及其主导的同盟集团网络能力一家独大的霸权格局实属一体两面,难以兼容当前世界多元政治经济制度并行的客观事实,如以其为核心建成一整套覆盖网络空间治理规则、网络安全实践、信息通信供应链乃至技术路线的排他性合作体系,并不断牵引其他“志同道合国家”参与其中,意味着网络空间国际格局将由“巴尔干化”走向“阵营化”,而阵营之间的对抗将割裂深度融合的亚洲信息通讯产业体系,阻碍正在形成的全球一体化数字经济,为亚洲乃至全球发展的未来带来阴影。另一方面,安全仍是美日同盟的首要属性,两国融合网络外交与经济资源为军事合作背书,可能使各自的战略诉求在相互捆绑、彼此激荡之下更趋进攻性,也将为其“假想敌”带来强烈的不安全感,从而加剧网络空间的安全困境,甚至可能使之由网络空间外溢到传统安全领域,动摇现有的战略平衡与稳定。

  (孙文竹,中国国际问题研究院亚太研究所助理研究员,原文载《现代国际关系》2021年第9期) 

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