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上海合作组织安全合作的进程、动力与前景

| 作者: 邓浩 | 时间: 2021-09-24 | 责编:
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  今年是上海合作组织(以下简称“上合组织”)成立20周年。20年来,上合组织坚决摒弃冷战思维,提出并率先践行以合作安全、共同安全、普遍安全为原则的新型安全观,绝不人为树立假想敌,着力应对非传统安全威胁,有效维护了地区稳定大局,为成员国社会经济发展和人民安居乐业创造了必不可少的安全环境。20年来,上合组织成员国保持了基本稳定,经济总体向好,各国国内生产总值(GDP)和人均GDP增速均高于同期世界平均水平,上合组织有力的安全保障功不可没。上合组织坚持安全优先的做法和经验不仅为自身可持续发展注入源源不断的强大动力,也为地区和全球安全治理探索出一条新的希望之路。
  上合组织安全合作的三大转变
  安全合作是上合组织20年来的最大亮点,始终在上合组织发展过程中占据优先位置,是成员国利益的主要汇合点和合作成效最为显著的领域。上合组织安全合作取得的进展集中体现在三个重大转变上。
  第一,从边境地区安全合作转向着力应对非传统安全威胁。上合组织安全合作最早可以追溯到“上海五国”时期。作为上合组织的前身,“上海五国”于1996年和1997年先后签署《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》和《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》,成功实现了成员国之间的边境地区安全,开启了边境地区和平稳定安宁新时期,为五国建立团结互信、睦邻友好关系奠定了坚实基础。1997年之后,“上海五国”会晤内容逐渐从边境安全扩大到地区安全。2001年6月15日,哈萨克斯坦共和国、中华人民共和国、吉尔吉斯共和国、俄罗斯联邦、塔吉克斯坦共和国和乌兹别克斯坦共和国元首签署了《上海合作组织成立宣言》,标志着上合组织正式成立;同时签署了本组织第一个正式法律条约《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》(《上海公约》),标志着上合组织安全合作重心开始从“上海五国”时期的传统安全合作转向非传统安全合作。上合组织是最早鲜明提出打击“三股势力”的国际组织,也是第一个对“恐怖主义”作出明确界定的多边机构。《上海公约》对成员国反恐合作的原则、内容、方式以及成员国的权利和义务作出明确规定,并提出筹建地区反恐怖机构,为上合组织开展非传统安全合作提供了基本的法律依据。20年来,打击“三股势力”一直是上合组织安全合作的重中之重。2004年,上合组织在乌兹别克斯坦共和国首都塔什干建立了地区反恐怖机构,为上合组织打击“三股势力”提供了机制保障。2005年后,上合组织开始定期举行“和平使命”联合反恐军演,对“三股势力”形成强大震慑。2009年、2017年,上合组织元首相继签署《上海合作组织反恐怖主义公约》和《上海合作组织反极端主义公约》,进一步丰富完善了打击“三股势力”的法律体系,标志着上合组织反恐合作日益走向深入。
  第二,从反恐合作转向全方位应对各种非传统安全威胁。20年来,上合组织在聚焦反恐合作的基础上,根据形势发展和现实需要,不断拓展新的非传统安全领域合作,以预防、阻遏和打击形形色色的新型非传统安全威胁,确保对地区安全稳定的全覆盖。一是开启打击贩毒、非法贩运武器和非法移民等跨国犯罪活动。2004年,上合组织首次通过打击贩毒的合作文件,随后出台了禁毒战略,并开展了“捕鼠网”“蛛网”等联合禁毒行动,成效显著;2008年,上合组织成员国签署《上海合作组织成员国政府合作打击非法贩运武器、弹药和爆炸物品的协定》,积极应对跨国有组织犯罪。二是开创信息安全领域合作。2005年,上合组织首次提出要防范信息恐怖主义,将上合组织安全合作从传统领域扩展到网络空间。2006年6月15日,成员国元首签署了上合组织第一个关于信息安全合作的专门性文件——《上海合作组织成员国元首关于国际信息安全的声明》,随后出台了共同行动计划、政府间合作文件和共同措施,开展了网络联合反恐演习并逐渐使之机制化。三是积极开展应对流行病等方面的合作。2018年,《上海合作组织成员国元首关于在上海合作组织地区共同应对流行病威胁的声明》正式签署,开启了上合组织应对“软性”非传统安全挑战的序幕。2020年新冠肺炎疫情蔓延,上合组织积极应对,出台了包括联合声明、共同措施在内的多项举措,彰显成员国共同应对新冠肺炎疫情的信心和决心,显示了上合组织安全合作的巨大潜力。
  第三,从内部安全合作为主转向内外并重,不断拓展对外安全合作新空间。一是合作覆盖的地域不断扩大。随着2017年印度、巴基斯坦成为上合组织新的正式成员,上合组织安全合作区域从中亚延伸至南亚。二是积极推动阿富汗和解与重建。建立“上海合作组织—阿富汗联络组”,吸纳阿富汗为观察员国,并在2019年通过联络组行动路线图。2021年7月,上合组织举行了联络组外长会并发表联合声明,对阿富汗局势最新发展及时发出了“上合声音”,彰显负责任国际组织的作用。三是不断深入参与全球安全治理。20年来,上合组织在着力实施区域安全治理的同时,随着合作成员、合作领域、合作机制的不断扩大和完善,对全球安全治理的参与度逐渐加大,不断提出全球安全治理新主张,如呼吁国际社会尽快制定各方都能接受的《关于国际恐怖主义的全面公约》和《制止核恐怖主义行为国际公约》;在联合国和安理会的核心协调作用下建立应对新威胁和新挑战的全球体系;制定不在外空部署武器,不针对外空使用武力或以武力相威胁的全面协议;加强战略稳定和不扩散大规模杀伤性武器的国际体系;加强国际信息安全合作等。同时,针对国际重大突发安全事件发出“上合强音”,在诸如“9·11”事件、朝核问题、伊朗核问题、“阿拉伯之春”、叙利亚内战、“乌克兰危机”等重大热点问题上,上合组织成员国加强协调,伸张国际公平正义,反对强权政治,促进和平与安全,从而树立了国际和平维护者的正面形象,为世界局势增添了确定性和正能量。四是加强与国际安全组织和机制的横向联系与合作。2004年获得联合国观察员地位以来,上合组织先后与联合国秘书处、毒品和犯罪办公室、联合国中亚预防性外交地区中心、安理会反恐委员会等安全机构建立了合作关系,表示将合作应对国际社会面临的新挑战与新威胁。此外,上合组织也注重与地区性国际安全组织或机制建立联系和协作。从2005年开始至今,上合组织陆续与独联体、东盟、集体安全条约组织、亚信会议等签署了正式合作文件。与欧安组织、金砖国家合作机制也建立了联系。
  上合组织安全合作的基本经验
  上合组织诞生于冷战结束后新旧国际秩序转换的关键时刻。面对成员国在政治制度、经济发展和文化传统上的巨大差异,上合组织不畏艰难、加强协调,逐步摸索出一条维护地区安全与稳定的新路,不仅为维护地区和国际和平安全、减少和平赤字作出重要贡献,也为维护其他地区乃至整个国际社会和平与稳定提供了重要经验借鉴。
  第一,创造性地提出和践行“新型安全观”,始终秉持先进的安全合作理念。上合组织是一个安全先行的国际组织,发端于边境地区安全合作。正是秉持着一种完全不同于冷战时期的新理念,“上海五国”成功地解决了成员国之间的边境地区安全问题,为世界其他地区解决类似问题提供了典范,并孕育出具有示范意义的以相互信任、裁军与合作安全为内涵的新型安全观。2002年,上合组织积极倡导互信、互利、平等、协商的新型安全观,对新型安全观内涵作出新的提炼。2014年,上合组织提出要实现共同、综合、合作、可持续安全,从而进一步丰富了新型安全观的时代内涵,为上合组织安全合作乃至全球安全治理提供了先进理念和方向指引。上合组织倡导的新型安全观的核心要义就是要超越冷战思维、零和博弈、文明冲突的窠臼,实现合作安全、共同安全和普遍安全。一是绝不走军事结盟的老路,明确上合组织不具有军事集团性质,强调不结盟、不对抗、不针对第三方和对外合作,坚持尊重各国独立主权,不干涉内政,不以武力相威胁,反对以牺牲别国安全换取自身绝对安全的做法,追求普遍安全。二是以互信求安全、以对话促合作。强调成员国之间要互不使用或威胁使用武力,平等互利,不谋求在毗邻地区的单方面军事优势,和平解决成员国之间分歧,实现合作安全。三是通过协商解决安全难题。坚持大小国家一律平等,实行“协商一致”原则,充分调动成员国积极性、主动性,鼓励成员国平等参与地区安全治理,通过对话协商解决共同面临的安全难题,实现共同安全。
  第二,以非传统安全合作为中心,强化安全合作机制和制度建设。应对共同面临的非传统安全威胁是上合组织的“初心”所在,为上合组织安全合作提供了强劲的内在动力。20年来,上合组织始终把非传统安全合作作为安全合作的重心,高度注重相应的制度和机制建设,不仅确保了上合组织安全合作有序进行,也为破解全球安全治理难题、构建新型全球安全治理体系提供了有益借鉴和参考。从合作制度看,迄今成员国已经签署30余份涉及安全事务的合作文件,涵盖反恐、反极端主义、禁毒、打击非法武器贩运、保障国际信息安全、应对流行病传播等多个领域,建构了一套比较完整规范的安全合作法律体系,并形成了反恐演习、联合安保、联合执法、情报交流、人员培训等成熟的安全合作项目,不仅促进了地区安全治理,也为全球安全治理提供了可资借鉴的制度范本,具有示范性和普适性。从机制上看,20年来,上合组织已经建立起地区反恐怖机构(常设机构)、会议机制(安全会议秘书会议、国防部长会议、总参谋长会议、公安内务部长会议、边防部门领导人会议、禁毒部门领导人会议、司法部长会议、总检察长会议、最高法院院长会议)、高级别官员会议以及专业工作组等常设和非常设机构相结合的合作机制,从而为上合组织安全合作提供了必不可少的机制保障,不仅确保了上合组织安全合作正常有序运转,也为全球治理机制建设提供了可资借鉴的实践经验。
  第三,切实走在时代前列,长期保持对地区和全球安全合作的引领作用。从20年安全合作实践来看,上合组织一直是“先知先觉”的。上合组织在国际上首次对“恐怖主义”作出明确定义,并第一个推出了《上海公约》,2001年的“9·11”事件充分证明了上合组织的准确预见性。2018年,上合组织通过了《上合组织成员国元首关于在上合组织地区共同应对流行病威胁的声明》,2020年肆虐全球的新冠肺炎疫情应验了上合组织的预警。在信息安全问题上,上合组织在国际上也是引领者。早在2005年,上合组织就提出要防范信息恐怖主义,2006年通过了关于国际信息安全的联合声明。2015年1月,以上合组织成员国名义提交的“信息安全国际行为准则”修订稿作为联合国正式文件散发。在上合组织不懈推动下,2019年,联大通过了《在国际安全背景下的信息和电信领域发展》和《反对将信息通信技术用于犯罪》两项决议。在安全合作上的“先知先觉”使上合组织成为地区和全球安全合作的引领者,其经验做法对21世纪地区和全球治理体系的构建和运行具有重要借鉴价值。
  上合组织安全合作的动力源泉
  上合组织安全合作取得成功绝非偶然,是多种因素积极推动、综合作用的结果。
  第一,中俄携手合作提供强大动力。中俄是公认的促进上合组织发展的“双引擎”,是推动上合组织安全合作的主要力量和动力所在。一是为上合组织安全合作发挥引领和示范作用。不结盟、不对抗、不针对第三方原则最初是在总结中苏关系历史经验和教训的基础上得出的结论,不仅确保了中苏/中俄关系正常有序运行,也为上合组织安全合作提供了理念引领。“上海五国”签署的《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》和《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》也受到中苏处理相关问题的启发。早在1989年签署的《中苏联合公报》中就明文规定,要将中苏两国边境地区的军事力量裁减到与两国正常睦邻关系相适应的最低水平,并为在边境地区加强信任、保持安宁作出努力。2001年7月16日,《中俄睦邻友好合作条约》签署,成为中国与上合组织成员国签署的第一个类似条约,不仅确立了中俄两国关系基本准则,也为上合组织成员国建立世代友好、永不为敌的睦邻友好合作关系提供了先行示范。二是共推安全领域合作。中俄大力支持在上合组织框架下举行联合反恐军事演习,并把中俄两国双边演习扩展为上合组织“和平使命”多边反恐军事演习,为上合组织安全合作作出重要贡献。三是竞相贡献各自智慧和力量。20年来,中国积极倡导发展并践行新型安全观,推动订立《上海合作组织反极端主义公约》,建立中国—上合组织国际司法交流合作培训基地,成为上合组织安全合作的积极推动者。俄罗斯同样也是上合组织安全合作的重要贡献者。俄罗斯充分发挥在国际组织方面的经验优势,积极构筑上合组织安全合作制度框架,对签署《上海公约》、建立上合组织地区反恐怖机构、出台反恐怖主义公约、推出《上海合作组织至2025年发展战略》都作出了积极贡献。俄罗斯还发起关于解决阿富汗问题的国际会议,严防阿富汗战乱向上合地区外溢,积极维护上合地区的安全与稳定。
  第二,“上海五国”奠定坚实基础。一是为上合组织安全合作提供重要理念来源。新型安全观最初是在总结“上海五国”合作经验的基础上产生的,代表着“上海五国”机制的成功实践,不仅为上合组织安全合作提供了先进理念,也锻造了上合组织安全先行、安全优先的特点。二是为上合组织安全合作提供了机制和经验支持。“上海五国”时期除元首会晤机制外还建立了国防、内务、安全、边防等多个经常性安全磋商协作机制,这为上合组织成立后的安全合作机制建设提供了极大便利,上合组织的诸多安全机制即是在继承“上海五国”相应机制的基础上发展而来。同时,在“上海五国”时期,成员国的会晤内容逐渐从边境安全扩大到地区安全,这为上合组织将安全合作重心转向非传统安全合作奠定了良好基础。
  第三,应对地区安全局势变化和挑战是长期任务。上合组织成立以来,国际和地区安全局势波诡云谲,变幻莫测,不确定、不稳定因素层出不穷,对成员国稳定构成严峻考验,凸显加强上合组织安全合作的必要性、重要性和紧迫性。上合组织成立之际,受阿富汗战乱影响,“三股势力”活动猖獗,发动多起重大恐怖袭击,对中亚国家政局稳定构成严重威胁,地区安全面临严峻挑战。在此背景下,上合组织成员国在打击“三股势力”问题上迅速达成共识,并签署了相关条约。“三股势力”不断兴风作浪客观上加快了上合组织的安全合作,而“颜色革命”、持续不断的经济和金融危机、“阿拉伯之春”、叙利亚内战、乌克兰危机、独联体动荡等则对成员国安全合作产生了明显的倒逼作用。近年来,世界百年未有之大变局加速演变,新冠肺炎疫情肆虐蔓延,阿富汗局势因美军撤离再次生变,对地区安全和成员国国内安定构成新的严峻挑战,这为上合组织强化安全合作提供了新的契机、提出了新的任务。
  上合组织安全合作的方向和目标
  当前,大变局、大疫情、大博弈相互交织,国际形势进入动荡变革期,上合组织安全合作面临新的形势和任务。未来上合组织应增强忧患意识,继续把安全合作作为重中之重,着力推进地区安全治理,努力开创上合组织安全共同体建设新局面。
  一是贯彻新安全观,积极打造安全共同体。内外联动,加强信息、生物安全合作,加大去极端化合作,遏制极端思想蔓延,多措并举打击“三股势力”,筑牢隔绝国际极端势力防火墙;支持成员国维护自身政治安全和社会稳定,反对外部势力以任何借口干涉成员国内政,构筑防止“颜色革命”渗透隔离带;加强环保、应对气候变化、自然灾害和流行病传播等“软性”非传统安全领域合作,加大金融、粮食、能源、数字等领域安全合作;综合施策,提高保障在各自境内的其他成员国人员企业生命财产安全的能力。
  二是放眼地区和全球,确保在全球和地区安全治理中发挥更大作用。加强和深化与联合国等国际和地区安全组织或机制的联系,加大对地区性、全球性安全问题的关注。聚焦地区安全治理,积极参与解决阿富汗问题,努力将来自阿富汗的安全风险降至最低,塑造公正合理的地区安全新秩序。从全球治理高度推进上合组织制度和机制建设,使之更具推广、复制价值,发挥引领和示范作用。
  三是创新决策方式,提高安全合作效率。灵活运用“协商一致”和“不干涉内政”决策原则,积极考虑实施“建设性介入”政策,建立冲突调解机制。扩大地区反恐怖机构职权,建立工作落实机制。加大刚性安全合作制度建设,使之更具约束力和执行力。
  总之,上合组织20年的安全合作亮点纷呈、成就斐然。上合组织已成为欧亚地区名副其实的稳定器,并为地区和全球安全治理贡献了新智慧、新方案。经过20年发展,上合组织成员国命运共同体意识明显增强,共同安全利益不断扩大,安全合作需求持续升高,为下一个十年上合组织构建安全共同体奠定了坚实基础。历史和现实昭示,未来上合组织的安全合作之路必将越走越宽广,不仅为维护地区和全球安全作出更大贡献,也将为推动建设新型国际关系、构建人类命运共同体作出更具价值的有益探索。
(邓浩,中国国际问题研究院欧亚研究所研究员、中国上海合作组织研究中心秘书长,原文载《当代世界》2021年第9期)

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