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西方对上海合作组织研究20年综述

| 作者: 李莹莹 | 时间: 2021-09-18 | 责编:
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  【内容提要】自上合组织成立以来,西方国家对上合组织的研究经历了从乏善可陈到不断丰富完善的阶段,对上合组织的认识也从最初的猜疑与敌视走向多元成熟。本文通过全面梳理西方政界、智库和学界发表的有关上合组织的研究文献,对西方国家关于上合组织成立20年以来的成就与问题以及上合组织发展前景的看法进行了剖析。
  【关键词】西方;上合组织; 20年; 综述
  作为中亚地缘政治板块中的主要区域组织,上合组织自成立以来从未远离西方战略界的视野。尽管在最初几年,西方国家对上合组织没有予以足够多的重视。但随着本组织的发展壮大,西方对上合组织的研究也不断增多。尤其是“一带一路”倡议提出以来,西方国家对中国通过上合组织推进在中亚地区的战略利益等议题的关注度明显上升。对西方国家关于上合组织的研究进行系统性梳理,有助于更加全面深刻地理解和认识上合组织,对促进国内关于上合组织本身的研究也大有裨益。
一、西方对上合组织研究的发展历程
  通过梳理西方政界、智库和学界发表的有关上合组织的研究文献,可以将西方国家对上合组织的研究划分为四个阶段。
  (一)2001—2004年:关心有限阶段。这一时期西方国家对上合组织的研究基本上乏善可陈。美国仅对上合组织进行了零星关注,且多是论述其对中亚战略时附带提及。欧盟则完全忽视了上合组织,9·11事件后,美国以反恐之名进入中亚地区,成为塑造地区形势的主导性力量。一方面,美国认为其在中亚的地位主要是通过双边关系得到的,对上合组织并不重视。美国国会研究部(CRS)在关于中亚形势的历次报告中 ,对上合组织只是一笔带过,学术界也鲜有文章系统论及该组织。 另一方面,美国认为上合组织不足以对美国在中亚的利益构成威胁。2002年,美知名学者伊丽莎白·威什尼克(Elizabeth Wishnick)出版关于美国在中亚安全利益的著作,其中提到上合组织是一个虚弱的地区组织,除发布共同声明外在反恐问题上没有发挥任何实质作用。2004年,美国外交政策分析研究所发布关于美国中亚战略的长篇报告,指出美国应避免以“冷战”或大博弈的视角看待中俄两国在中亚的活动和上合组织作为地区安全组织的崛起。应通过更直接地与上合组织接触,就中国在中亚地区作用进行建设性对话。塔夫茨大学弗莱彻学院线上期刊Al Nakhlah同期也发表文章称,担心上合组织成为反西方联盟是没有必要的。从中长期来看,上合组织成员国既没有兴趣也没有能力联合起来反对美国和北约。
  (二)2005—2008年:对上合组织猜疑与敌视阶段。2005年是西方国家对上合组织改变看法的转折点。2005年7月,上合组织阿斯塔纳元首峰会发表联合声明,要求美国制定从中亚撤军的时间表。与此同时会上接收伊朗为上合组织的观察员国。11月,在乌兹别克斯坦要求下,美国被迫关闭驻乌哈纳巴德空军基地。西方国家对此反应强烈,随之而来的是对上合组织的猜疑与指责。
  美国主要官员学者对上合组织的性质和定位产生了质疑,并为其贴上了“反西方集团”和“威权国家俱乐部”的标签。2006年7月,美军战争学院斯蒂芬·布兰克(Stephen Blank)教授在美国众议院国际关系委员会中东和中亚分委会举行的政策听证会上表示,中俄两国自上合组织成立起就意图将其打造成反美的地区安全组织。中国更是公开宣称要将上合组织作为其推广的亚洲安全模式的典范,以取代美国所领导的联盟体系。8月,美国传统基金会高级研究员阿伦·科恩(Ariel Cohen)出席美国国会下属的“美中经济与安全评估委员会”举行的听证会。他表示上合组织是中国构建欧亚新秩序的工具,旨在减少美国在中亚的军事存在,阻碍美国推广民主价值观的努力。美国学者托马斯·安布罗休(Thomas Ambrosio)对“上海精神”进行了剖析,认为上合组织致力于建立一个规范框架,以维护本地区的独裁政权。
  这一时期,欧盟也开始认真对待上合组织。欧盟学者同样认为,2005年是西方对上合组织认识转变的分水岭。越来越多的官员学者表示,上合组织对西方在中亚的利益构成了威胁,主要基于三个论据:一是上合组织是“反西方的”,试图把美国和欧盟赶出中亚;二是上合组织正成为中俄主导的新军事集团,旨在遏制西方在中亚的军事存在;三是上合组织已成为独裁者俱乐部,做法包括对安集延事件中乌兹别克斯坦政府以武力维护政权予以声援等。2007年欧盟出台中亚战略,关于上合组织的研究也随之增多。其中对上合组织给欧盟带来的利弊、欧盟与上合组织的关系等进行了较为全面的分析。
  在此类压倒性负面观点之外,还有部分学者认为上合组织并没有对西方利益构成威胁,双方在有共同利益的领域存在合作的可能。2006年9月,卡内基国际和平研究院玛莎·奥尔考特(Martha Olcott)教授在美国赫尔辛基委员会的听证会上表示,上合组织的存在不符合美国的利益,但也不一定会妨碍它。批评上合组织是一个非民主国家联盟很容易。但这些国家并不是为了阻止成员国成为民主国家而捆绑在一起的,而是出于共同的安全利益和威胁考虑。美国海军研究生院杰弗逊·特纳(Jefferson E.Turner)于2005年发表题为《上合组织:“纸老虎”还是地区强力组织?》的硕士论文。他指出,上合组织不应被看做是中俄两国针对美国结成的“防御联盟”,而更像是一个功能失调的国际组织。美国应在反恐、反核扩散以及促进地区稳定等方面寻求与上合组织的合作。欧盟也有学者提出上合组织与欧盟在反恐、打击毒贩、能源合作等领域有有共同利益,主张加强与上合组织的合作。
  (三)2009—2013年:对上合组织认识趋于理性和成熟阶段。这一时期,西方智库与学界对上合组织的研究开始逐渐铺开,对上合组织的机制架构,成员国在安全、经济和人文等领域的合作成果以及上合组织的发展前景与面临的挑战等均有述及。官方层面,美国奥巴马政府对上合组织采取接触政策,将其作为稳定阿富汗局势大战略中的一环。在此背景下,美国学者开始更多关注与上合组织开展各类合作的可能性。美国高级防务研究中心中国研究部主任杰弗瑞·里弗斯(Jeffrey Reeves)指出,美国与上合组织开展合作可以在三个层面受益:一是有助于稳定阿富汗局势;二是削弱中俄遏制美国在中亚影响力的势头;三是进一步牵制伊朗。然而,到2010年,奥巴马政府意识到上合组织发挥的作用有限,又重新回归了与中亚国家的一系列双边合作。
  2011年,美国布鲁金斯学会出版关于上合组织成立十周年的研究报告。报告指出,以往将上合组织描述为“纸老虎”,或将其视为与北约相抗衡的军事组织这两种观点都是不准确的。在过去的十年中,为应对全球格局的变化,上合组织已发展成为处于这两者之间的组织。除组织结构不断完善,实质性议题范围不断扩大外,上合组织还建立了与其他国家和多边组织的正式与非正式联系。与此同时,上合组织在安全合作、经济合作、紧急救援和监督选举等具体领域取得了不少进展。但同时也应看到上合组织面临着中俄目标存在分歧,中亚国家关系紧张、不干涉政策与维护地区安全之间的张力等挑战。
  2013年,亚洲观察(Asia Survey)第3期专门刊发了五篇知名学者撰写的关于上合组织的重磅文章。文章分别对中俄美日四国对上合组织的看法进行了系统梳理,并从中亚大博弈的角度对其进行了总结性分析。结论是上合组织虽然并未成为具有战略性意义的地区参与者,但也远非空壳。上合组织成员国在一系列问题上开展了合作,尤其是在协调中俄关系、提高中亚成员国互信水平及其对西方的议价能力等方面。同时也应看到,由于中亚国家分裂、脆弱的政治现实,上合组织在促进地区安全、经济一体化上效果不彰。因此,上合组织远不能反映中亚地区的整体情况。
  这一时期,欧盟相关学者主要从区域主义的角度对上合组织进行了分析。赫尔辛基大学教授提姆·娜拉加威(Teemu Naarajärvi)指出,中俄两国是上合组织的引领者,但双方的矛盾分歧也限制了上合组织发展成为更全面的地区组织,并由此阻碍了中亚地区的深度一体化。伯明翰大学教授斯特芬·艾瑞斯(Stephen Aris)对“上合组织是反西方集团”、“上合组织的架构限制了成员国的合作”这两个观点进行了批驳。他指出,上合组织成员国的主要关切在于维护国内稳定和应对本地区范围内的安全挑战。尽管上合组织的机制并不完善,但较为适合中亚的地区格局及成员国的政权形式。迄今为止被证明是相对成功的。他还对上合组织和东盟进行了对比分析,认为上合组织在成员国构成和制度化水平方面与东盟不同。但这两个组织都有类似的议程和合作模式,包括强调共同的精神,灵活性和对政权安全的重视等。
  (四)2014年—2020年:重点对新形势下的上合组织进行研判阶段。这一时期,西方国家对上合组织的关注点主要聚焦在后撤军时代上合组织在阿富汗问题上的作用、“一带一路”背景下中国对上合组织的引领与塑造以及上合组织扩员等方面。
  2015,美国对外关系委员会网站发表关于上合组织最新情况的文章。文中指出,上合组织成员国倾向于在双边层面解决安全问题,成员国之间的矛盾与不信任使得各方无法在阿富汗安全问题上形成统一政策。由于缺乏政治意愿,且经济能力有限,上合组织并不能对解决阿富汗问题做出有效贡献。印度学者拉吉·沙尔玛(Raj Kuamr Sharma)对上合组织在阿富汗的前景与挑战进行了较为深入的分析。他认为,2014年后上合组织在阿富汗问题上的作用不大可能提升。一方面,俄罗斯将阿富汗视为其传统影响范围的一部分,倾向于通过集体安全条约组织(CSTO)处理中亚安全问题。另一方面,上合组织缺乏财政资源,无法向阿富汗提供财政或其他援助以解决贩毒等跨区域问题。此前,俄罗斯专家德米特里·特林宁(Dmitri Trenin)和阿列克谢·马拉申科(Alexei Malashenko)曾强调指出,上合组织的财政障碍是阻碍其在阿富汗发挥重要作用的主要原因之一。
  自 “一带一路”倡议提出以来,西方政界和学界对中国在中亚地区的活动及其对上合组织的引领与塑造等议题的关注度明显提升。其中比较有代表性的是美中经济与安全审查委员会(U.S.—China Economic and Security Review Commission)和欧洲议会研究局(European Parliamentary Research Service, EPRS)发布的三份政策分析文件。
  2015年3月,美中经济与安全审查委员会举行关于中国与中亚问题的听证会。霍普金斯大学中亚与高加索研究所所长弗雷德里克·斯塔尔(Frederick Starr)在会上表示,中国的“新丝绸之路”倡议是在中欧之间开辟陆上通道的计划,具有地缘政治博弈的性质。该倡议有助于降低中亚对俄罗斯的依赖,也为中国控制中亚国家的经济命脉提供了便利。目前,西方对中亚的政策停留在宣言层面,既缺乏深思熟虑的战略,也没有相应的策略。如果西方政府不积极出台新的计划,推动私营部门在中欧走廊的“软”基础设施,如货运代理、物流、保险、酒店、燃料供应等方面发挥积极作用,对中亚的“平衡”战略将是痴人说梦。中亚地区也将牢牢地掌握在中俄两国手中。
  2015年6月,欧盟学者吉斯拉·格雷戈(Gisela Grieger)发表题为《中国在上合组织中的引领作用》政策简报。她指出,上合组织代表的是新型合作模式,反映了中国对世界多极化秩序的愿景,而不是基于美国霸权和单边主义的合作模式。自上合组织成立以来,中国一直在推进自身议程,并成功谋取了安全、地缘政治和经济等方面的利益。中国利用上合组织作为多边平台应对非国家行为体对其西部边境的威胁;在不危及中俄关系的前提下,在中亚地区建立了稳固的经济和政治基础;并通过与中亚国家开展大规模基础设施投资和贸易往来保障了能源安全。
  2020年,美国学者发表题为《上海合作组织:中国投射力量的试验地》的长篇报告。报告指出,近年来,中国开始利用上合组织加强向境外投射力量的能力。一方面,上合组织军事演习为中国军队在国外进行空对地作战演习提供了独特机会。另一方面,中国利用上合组织建立了进行对外力量投射的外交关系和相关安排。当前,中国正积极利用外交关系推进在中亚地区的军事存在,如通过塔吉克斯坦的军事前哨在中塔阿边境地区开展反恐巡逻。未来,中国很可能会复制这些做法,并将其推广到全球其他地区。 
  针对上合组织扩员问题,西方学者从多个角度就上合为何能扩员以及扩员后的利弊等进行了分析。在扩员的动机问题上,不少学者提到俄罗斯积极推动扩员的主要目的是为了稀释中国在上合组织的影响力。其中,卡内基莫斯科中心发表评论文章,着重分析了中国改变立场,接受扩员的原因。一是中国可以主要通过双边渠道与中亚国家进行接触;二是相比上合组织,“一带一路”倡议更有利于推进中国在中亚的地缘经济利益。三是以中国为中心的多边机构(如亚投行等)的建立使其对上合组织的需求有所降低。 在扩员的利弊问题上,西方学者褒贬不一。亚历山大·库利(Alexander Cooley)表示,扩员将使上合组织成为“一个象征性的组织,而不是促进实质性区域一体化或合作解决问题的组织”。保罗·斯特伦斯基和理查德·索科尔斯基(Paul Stronski and Richard Sokolsky)指出,扩员有利于上合组织拓宽市场辐射范围,影响南亚地区形势,更好地应对包括阿富汗问题在内的地区安全威胁。但印巴之间的敌对关系将使上合组织的反恐合作和情报共享复杂化,成员国之间也更难达成决策上的共识。美国对外关系委员会专家威廉姆·皮亚科斯(William Piekos)和伊丽莎白·埃克诺米(Elizabeth C. Economy)认为,尽管扩员可能会阻碍上合组织的决策力与行动力,但也给上合组织将自身打造成连接和整合亚洲广大地区的更全面的机构提供了机遇。
二、对上合组织20年成就与问题的评价
  在上合组织成立之初,西方国家对上合组织的认识和定位尚不清晰,倾向于从地缘政治对抗的视角对其进行解读。经过20年的分析研究,西方国家对上合组织的组织架构、各领域合作进展及其面临的一系列挑战等有了较为全面的认知。总体来看,大部分西方学者认为20年来上合组织取得的成果寥寥,在推动成员国互信方面发挥了一定作用,但在安全、经济等领域的一体化层面成效不彰,对外影响力也相对有限。
  (一)建立了一种适合地区形势的区域合作模式,通过共识构建推动成员国互信与合作。考虑到成员国在政治体制、经济实力、外交取向、宗教文化等方面的多样性,上合组织采取的多边合作框架接近东盟模式,强调不干涉内政和基于共识的决策原则。“上海精神”倡导谨慎、低程度的合作方式,适合处于不同发展阶段和面临不同战略形势的成员国。上合组织成立20年以来,在管控中俄两国在中亚的利益以及中亚国家平衡大国力量方面发挥了重要的平台作用。但也正是由于成员国重视独立、主权与政策的灵活性,决定了上合组织在各领域的合作很难达到预期水平。
  (二)安全合作领域不断拓宽,但整体合作水平不高。自上合组织成立以来,打击“三股势力”一直是成员国安全合作的主要内容。2004年成立的地区反恐怖机构(RATS)通过搭建“三股势力”数据库、分享情报和协调成员国之间的反恐立法等措施,对打击跨国恐怖主义发挥了有利作用。但西方学者也质疑其在发展区域联合打击能力、推动成员国反恐能力建设上作用甚微。西方人权倡导者批评它对“三股势力”的界定含糊不清,名单中不乏反对现政权人士。而且,在编制恐怖分子黑名单和数据库的标准方面不够透明。这为成员国执政精英镇压反对派、巩固国内控制提供了工具。
  自2000年代中期以来,上合组织意识到,要实现地区稳定,需要采取全面措施,关注解决对地区安全有潜在和长期威胁的领域。为此,上合组织将应对有组织犯罪、非法毒品贸易、经济和社会贫困、选举监督、救灾以及网络恐怖主义等逐步纳入议程范围。除应对非传统安全威胁外,上合组织还定期举行联合军事演习。成员国通过演习不仅获得了实践战术和运用武器的机会,也从其他国家学到了军事技术和行动方面的有益经验。但也有学者指出,这些演习的目的并不是要在战略或战术层面推动成员国的军事一体化。而且,上合组织奉行的“不干涉原则”使其在应对地区危机时作用有限。2010年吉尔吉斯斯坦奥什发生骚乱后,上合组织的不作为招致西方国家广泛批评。
  (三)经济合作成果低于预期,一体化遭受巨大阻力。上合组织成员国在经济领域的合作起步稍晚。2003年,上合组织公布了多边经贸合作纲要,确定了100多个合作项目,涉及金融、贸易、基础设施、电信、农业、能源等领域。为落实该计划,上合组织专门成立了实业家委员会和银联体。截至目前,除一些大型基础设施项目外,纲要中提到的众多项目都未得到实施。普京在2006年的上合元首峰会上曾提议成立“上合能源俱乐部”,希望在成员国之间达成关于能源市场安排、共同开发能源资源和管道项目等共识。然而,由于成员国利益分歧难以协调,这一想法也逐渐淡出各方视野。
  由于成员国发展水平和开放程度不同,上合组织框架内的经济一体化遭受了巨大阻力。中方推动上合经济合作的主要考量之一是推动其他成员国逐步取消关税壁垒,为国内产业打开新市场。为此,中方定期向中亚国家提供大量贷款,用于发展国家基础设施项目。同时很早就提出了成立上合组织自贸区和上合开发银行的倡议。考虑到与中国在经济实力上的差距,俄罗斯一直不愿支持中方的经济倡议。中亚国家一方面担心接收中国的大量贷款会削弱其对主权的控制,另一方面害怕放开经济管制后,中国商品会冲击其国内市场,引发社会经济问题。因此对降低关税壁垒、推动经济一体化进程也不甚积极。
  (四)对外交往层次化,但影响力相对有限。一直以来,西方学者对上合组织诟病较多的是中俄两国将其作为对西方进行“软平衡”的工具。在国际关系准则和许多国际与地区问题上,上合组织与西方国家存在持续的紧张关系。但在过去这些年,上合组织逐渐摸索出了一套应对西方国家、扩大自身影响力的策略。欧洲学者斯蒂芬·艾瑞斯(Stephen Aries)指出,上合组织一方面继续限制西方国家对中亚地区在经济、意识形态等方面的渗透。同时不排除与西方就反恐、阿富汗问题开展合作。另一方面,寻求在欧亚大陆以外建立地区和全球伙伴关系的广泛联盟。主要体现在与联合国建立工作关系,并与东盟、独联体、集安条约组织、亚太经合会、经济合作组织等签署了谅解备忘录。但目前来看,上合组织的影响力主要还是在欧亚地区,且发挥的作用相当有限。
三、对上合组织发展前景的看法
  当前,西方国家对上合组织未来发展前景存在三种不同的看法。部分学者认为,近年来,上合组织已成为影响欧亚地区形势的几个重要区域组织之一。上合组织代表成员国就阿富汗、叙利亚等问题积极发声,也使其在国际社会存在感日益增强。作为一个不断发展壮大的区域安全机构,上合组织将继续在各领域寻求伙伴并扩大合作范围,以求在全球层面发挥更大作用。
  西方政策界也在加强对上合组织的关注与研究。其中尤为关注中国继续借力上合组织推进自身议程,将上合组织作为参与和塑造国际事务,锻炼其全球领导力的工具,对当前国际规范及西方国家的战略利益构成威胁。
  第二种观点对上合组织的前景不大看好,认为上合组织并没有成为占主导地位的区域组织,也没有引发“地缘政治革命”。在经济合作方面承诺过高,兑现不足。很难想象上合组织能够实现最初的目标,即通过多边合作打击“三股势力”,更不用说推进区域经济一体化了。未来上合组织很可能将继续扮演无关紧要的角色,在反毒、反恐以及遏制阿富汗不稳定局势外溢等方面发挥象征性的作用。
  还有一部分学者处于这两种观点之间,认为不应夸大上合组织发挥的作用,但也不能将其看做一个“清谈馆”。如能有效应对以下几点挑战,上合组织有望成为重要的地区和全球事务参与者。
  (一)能否有效落实合作议程。上合组织面临的主要挑战之一是无法确保出台的各项协议及合作项目能够得到有效实施。由于缺乏超国家权威,上合组织缺乏必要手段推动成员国落实协议。各成员国审议、批准和签署上合组织协议的时间一般很长,更加剧了这一问题。此外,成立上合组织发展基金的倡议提出多年迟迟无法推出,限制了上合组织利用自身资源推动项目落实的能力。
  (二)能否处理好中俄在上合组织发展方向上的分歧。中俄两国在维护地区安全稳定上有共同利益。但双方对上合组织的看法存在较大差异。俄罗斯对上合组织投入的意愿、精力和资源远比不上中国。对俄罗斯来说,弱化上合组织的作用有助于限制中国在中亚的影响力。这在中国近年来加强在中亚的经济存在和寻求加大安全投入的背景下更具紧迫性。中国出于能源、经济和国内安全的考虑,倾向于通过上合框架推动经济合作,但相关倡议遭到了俄罗斯频频抵制。尽管双方对上合组织的政策差异早就存在,但乌克兰危机以来这种差异在不断扩大。可以说,中俄之间的内部竞争限制了上合组织的合作范围。
  (三)能否协调好与其他区域组织和倡议的关系。上合组织成员国同时也是集安组织和欧亚经济联盟的成员国。这两大组织限制了上合组织在安全与经济领域发挥作用的空间。“一带一路”倡议提出后,中国正更多地将发展经济的职能转到这一框架下,并强化了与中亚国家的双边合作,对上合组织的重视程度也有所下降。当前,成员国之间的一些双边或三边协议也被贴上了上合组织项目的标签,但上合组织在项目的推进中基本没有发挥什么作用。如何处理好与其他区域组织的关系,更好地发挥自身优势是摆在上合组织面前的重要任务。
  (四)能否平衡好不干涉政策与促进地区稳定之间的张力。针对以往发生的地区危机,上合组织除了发表声明外,基本上无所作为。这符合上合组织一直奉行的不干涉政策。但接下来上合组织需考虑是否要提升安全方面的角色,在危机发生时进行实际干预。这关系到成员国的维稳需求,也关乎上合组织能否进一步提升自身在地区事务上的作用和影响力。如果上合组织能够为阿富汗问题和应对地区危机做出有效贡献,西方国家可能会考虑予以其足够多的重视。
 
  (李莹莹,中国国际问题研究院欧亚研究所助理研究员。原文载于《上海合作组织20年:成就和经验》,世界知识出版社,2021年6月出版。)
  
  

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