中文/EN

新冠疫情下的全球粮食安全:影响路径与应对战略

| 作者: 张蛟龙 | 时间: 2021-05-19 | 责编:
字号:

  【内容提要】新冠疫情全球大流行对世界和平与发展进程产生了深刻影响,对维护世界粮食安全带来了严峻挑战。新冠疫情通过激化引起全球饥饿的驱动因素如经济衰退和下滑、冲突与不稳定等对全球粮食安全造成负面影响。具体而言,疫情干扰了全球粮食供应链的稳定和畅通,削弱了脆弱国家和人群获取粮食的能力,加剧了政治不稳定和冲突。新冠疫情消极影响也折射了治理体系不平等、粮食体系缺乏适应性和韧性、粮食贸易脆弱性和波动性频发等全球粮食安全治理困境。新冠疫情与粮食安全相互影响,需要以人类安全的整体视角来治理。短期来看,抗击疫情需要大国承担责任,共同提供推动世界经济复苏、畅通和稳定全球粮食供应链等全球公共产品,提升对弱势国家和群体援助的协同性和有效性。长期而言,国际社会需要建设更加公正、合理、以人为本的全球粮食安全治理体系,提升发展中国家粮食生产能力,利用数字转型提升治理效率。
  【关键词】粮食安全  新冠疫情  人类安全  全球粮食安全治理
    
  民为国基,谷为民命。粮食安全是世界和平与发展的重要保障,是构建人类命运共同体的重要基础。然而,全球粮食安全面临着严峻挑战。根据联合国粮食与农业组织(FAO)发布的报告,几十年来世界营养不良率下降的趋势已经结束,稳定在11%,全球饥饿人口数字连续三年增长,超过8.2亿,有20亿人经历中度或严重的粮食不安全状况。与此同时,世界饥饿人口分布不均,亚洲超过5亿,非洲达到近2.6亿人,其中90%以上生活在撒哈拉以南非洲。全球粮食安全的发展趋势,意味着到2030年实现“零饥饿”可持续发展目标面临巨大挑战。2019年末爆发的新冠疫情,不仅对全球卫生安全、世界经济和国际合作带来了艰巨挑战,也使全球粮食安全受到冲击。为了在疫情造成的全球动荡中保障自己的粮食安全,一些国家开始收紧粮食出口,一些国家抬高出口价格,再加上非洲与南亚地区正在遭受的蝗灾等其他因素,粮食正在成为国际战略物资。
  新冠疫情通过哪些路径影响全球粮食安全,这些影响又折射了全球粮食安全治理的哪些问题,国际社会如何应对以防止这场全球公共卫生危机引发全球粮食危机?已有研究大多从国际粮食贸易和粮食供给角度探讨新冠疫情对全球粮食安全的影响。这些影响体现在疫情引发全球经济衰退和农产品贸易萎缩,全球农产品供需将从供应相对充足转向供不应求,全球粮食供应链受到影响,粮食获取更加困难,全球粮食体系不稳定性、不平衡性、脆弱性加剧,呼吁增强其“韧性”,为防范全球粮食安全的系统性风险,需要加强全球合作。已有研究深化了疫情对全球粮食安全影响的认识,整体上强调了粮食的商品属性,对粮食的政治属性缺乏关注,也没有探讨疫情与其他影响粮食安全的非经济因素的叠加效应,更没有提出加强国际协调和合作的具体路径。本文关注疫情对全球粮食安全消极影响背后的政治动因和疫情通过其他非经济因素对粮食安全的影响,强调疫情所反映的全球粮食安全治理困境,突出人类安全和全球治理的综合性视角,从治理角度提出了应对疫情挑战的短期和长期建议。
  一、新冠疫情影响全球粮食安全的路径
  新冠疫情全球大流行对全球粮食安全造成负面影响的路径是通过激化产生全球饥饿的驱动因素。引发饥饿人数不断增加的主要原因包括:经济衰退和下滑、冲突与不稳定、气候变化等。具体而言,疫情干扰了全球粮食供应链的稳定和畅通,削弱了脆弱国家和人群获取粮食的能力,加剧政治不稳定和冲突。
  (一)干扰全球粮食供应链的稳定性
  全球粮食安全依赖全球粮农供应体系的正常运转,防控疫情所采取的封锁边境、限制人员和物资流通等措施严重影响全球粮食供应链的稳定性,可能造成粮食短缺和粮食价格飙升。粮食价值链的平稳运转和农产品流通对粮食安全和营养至关重要。但是,控制病毒传播所必需的措施诸如进口限制和流动限制等已经扰乱了从生产、加工,包装、运输、销售和消费的整个粮食链。这种状况缺乏国际制度约束,因为世界贸易组织(WTO)《农业协定》对粮食出口限制的内容模糊且缺乏强制性。
  首先,生产层面,疫情影响农业劳动力和相关生产要素的投入,导致生产受阻。为防控疫情,全球一度多达60多个国家宣布进入紧急状态,其中部分为“战时状态”或“战争状态”,启动应急机制,包括关闭边境口岸,限制国内人员流动。这些抗疫措施限制粮农产业工人流动,在一定程度上加剧农业劳动力短缺,粮食生产所需要农业投入品购买困难,耽误农耕时令,影响粮食产量。世界银行(WB)2020年4月期《大宗商品市场展望》分析认为疫情危及粮食安全,农业大宗商品可能面临贸易和投入品供应中断的风险。2020/2021年度,世界粮食供求安全系数(本年度期末库存量与下年度消费量的比率)达到30%,为2001/2002年度以来的新高水平,远高于17%—18%的安全警戒线水平。
  其次,疫情影响粮食的流通,尤其是国际粮农贸易的流通,打击市场主体参与国际贸易的积极性和一些国家依靠国际市场保障国内农产品供给的信心,导致贸易投资缩减。联合国贸易和发展会议(UNCTAD)在《2019冠状病毒疫情对全球贸易的影响》报告中指出,疫情可能对全球经济和全球供应链体系造成长期的破坏性影响,2020年商品贸易总额将会下降30%。新冠疫情将使粮食进口国面临系统性风险,例如国际市场的价格波动。全球疫情蔓延和感染人数尚未封顶,许多国家担忧疫情背景下它们的粮食储备能否足以熬过本国疫情爆发高峰期。自2020年3月以来,阿尔及利亚、土耳其等国通过暂停粮食进口关税和免征增值税,增加粮食储备。国际社会上随之产生对未来粮食供应的不确定性和悲观预期,引发各国纷纷采取应对措施。
  与此同时,一些粮食出口国如俄罗斯、白俄罗斯等14国宣布暂停、禁止粮食出口或对部分农产品实行配额等限制措施。其中一些国家在全球粮食出口占比较大,如俄罗斯是全球最大的小麦出口国。这些国家的粮食出口限制容易引发国际粮价剧烈波动,改变粮食供求市场预期,对全球粮食供应链产生干扰,进而可能造成粮食短缺。另外,全球粮食供应由于商业运输能力受限而进一步恶化。商业船只可能需要遵守不同国家的不同程序以限制新冠病毒的传播而受到广泛拖延。新冠病毒已经被证实能够在国际食品冷链运输中传播,将影响肉类等需要冷链运输的粮食贸易。
  第三,疫情可能影响粮食供应链的消费端。新冠肺炎疫情全球大流行,世界经济增速大幅下降并陷入衰退。WTO预测,2020年世界商品贸易将暴跌13%至32%,全球汇款下降20%。WB2021年1月发布的《全球经济展望》也指出2020年全球经济增长率预计为-4.3%。各国采取的人员流动限制措施使得经济停摆,无法快速复产复工,收入减少,影响弱势群体获得粮食的能力。全球非正式经济中有超过20亿人(占全球所有工作的62%)受雇,因疫情非正式工人的收入下降了82%。由于初级商品(石油,矿石,金属)价格暴跌和旅游业的急剧下降,贫穷国家出口收入下降使货币承压,将推高粮食价格,特别是进口粮食的价格。印度等21国对粮价开始采取不同程度的临时管制措施,实行食品配给,打击价格投机。
  (二)削弱脆弱人群获取粮食的能力
  新冠疫情导致的经济衰退将引发粮食不安全的根源:贫穷、不平等和边缘化。一般而言,经济放缓和衰退往往导致失业率上升,工资和收入下降,使穷人难以获得粮食和基本社会服务,延长和恶化粮食危机的严重性,特别是在面临严重粮食不安全而需要紧急人道主义援助的国家。根据FAO、国际农业发展基金(IFAD)、世界粮食计划署(WFP)等15个发展机构共同发布的《全球粮食危机报告》,如果不及时采取措施,受到疫情影响,2020年全球面临粮食危机的人数或将再增加1.3亿,达到2.65亿。
  首先,疫情导致全球经济放缓或陷入衰退,加剧赤贫和饥饿。国际货币基金组织(IMF)在2020年10月的《世界经济展望》中预测,受新冠肺炎疫情影响,2020年全球经济将萎缩4.4%。由于初级商品和旅游业的出口收入枯竭,导致发展中国家的货币贬值和债台高筑。例如,布隆迪、巴勒斯坦、南苏丹和津巴布韦等国拥有不到一个月的外汇储备,埃及、莫桑比克、巴基斯坦、苏丹和赞比亚的公共债务超过GDP的80%。这些发展中国家维持和扩大社会安全网络的能力将受到削弱,无法应对疫情带来的社会经济影响,尤其是保护最弱势群体免遭贫困和粮食不安全。另外,疫情也使得各国政府注意力和公共资金投入从饥饿、贫穷等发展议题转向公共卫生健康和经济恢复等领域。
  其次,全球粮援机构买粮成本和获取资金支持的难度加大。国际粮价市场波动和粮食供应链的局部中断或紧张都不利于国际人道主义和粮农机构在全球开展救援和实施项目。随着疫情的全球大流行,世界各国自顾不暇,发达国家和新兴经济体对弱势发展中国家的各类援助将不可避免的收缩。疫情很可能影响国际人道主义援助,因为资源可能会被转移到抗疫工作中,从而影响援助预算。这些情况叠加在一起,都将对弱势群体获取充足食物产生负面影响。例如,联合国难民署(UNHCR)报告说受疫情影响,在哥斯达黎加和尼加拉瓜超过四分之三的难民中正在挨饿。
  再次,加剧弱势群体的脆弱性。封城、锁国等抗疫措施对这些遭受饥饿的弱势群体来说是雪上加霜。以往的流行病经验显示,农业生产力水平低和粮食系统韧性较差可能导致营养不良的发生率更高,增加人口的发病率。新冠病毒对长期饥饿、急性饥饿或营养不良的人可能特别致命,因为饥饿或营养不良等因素降低了人体的免疫能力,加大感染和死亡风险。埃博拉(Ebola)、严重急性呼吸系统综合症(SARS)和中东呼吸综合征(MERS)等流行病都曾对粮食和营养安全产生了负面影响,特别是对包括儿童、妇女、老年人和穷人在内的弱势群体而言。[7]对于已经面临饥饿或其他危机(如非洲之角的沙漠蝗灾、也门或萨赫勒地区的不安全局势)的脆弱地区、严重依赖粮食进口的国家(如小岛屿发展中国家)以及依赖初级产品(如石油)出口的国家,疫情对其造成的影响尤其严峻。
  (三)疫情影响政治稳定与冲突动态
  国内治理失败、冲突和政治不稳定往往是全球粮食不安全的主要驱动因素之一。冲突会对粮食系统从生产、收获、加工、运输、供应、融资和销售的每个环节产生负面影响。受冲突影响的国家有着较严重的长期、急性粮食不安全和营养不足现象,8.15亿粮食不足人口中有4.89亿生活在这些国家。反过来粮食不安全也催生政治动荡和暴力。2007-2011年全球粮食危机期间,因为不断上涨和波动的粮食价格导致了城市骚乱、政府倒台,引发了从加勒比到中东的区域动乱。对土地、水等粮食相关资源的竞争是引发一些区域和国内冲突的潜在因素。自2000年起,约90%的非洲国内冲突是由土地引发的。
  首先,疫情会加剧现有的冲突驱动因素,并破坏社会和经济韧性。在全球化不平衡发展的背景下,疫情导致的经济下滑、失业率上升(尤其是在年轻人中间)、收入减少、贫困和不平等加剧,将进一步加剧社会分化和现有不满。随之而来的将是一些国家政治危机恶化,统治精英内部分裂加剧或产生新的分裂。这种情况在缺粮的发展中国家尤其明显,如委内瑞拉、南苏丹、也门等国。反过来这些冲突又加剧所在国家的粮食不安全状况。
  其次,疫情影响了国家或国际行为者的能力和行为,进而可能改变现有的冲突与和平动态,反过来影响粮食安全状况。国家政府专注应对国内疫情而降低了应对非国家武装团体的能力。与此同时,非国家武装团体则乘机利用疫情造成的社会不满、一些弱势群体的边缘化和对其宽松的安全环境,以加强行动并改变对地区的实际控制的策略。例如,阿富汗塔利班趁着疫情加强对阿富汗相关地区的控制,阿国内暴力冲突加剧,饥饿人数增加。再如,新冠疫情与冲突、气候等叠加导致东非四国(埃塞俄比亚、南苏丹、索马里、乌干达)增加了700万流离失所者。
  二、新冠疫情消极影响折射全球粮食安全治理困境
  新冠疫情对全球粮食安全产生的负面影响反映了当前全球粮食安全治理体系的困境。
  (一)全球粮食安全治理体系不平等
  全球粮食安全治理体系的发展与演变一直由发达国家主导。二战结束后,大量发展中国家获得独立,加入FAO,壮大了发展中国家在该组织中的话语权。1970年第一次全球粮食危机爆发,发达国家指责FAO无效,藉机把其大部分功能专长拆除,将其转交给国际农业研究磋商组织(CGIAR)、IFAD和WFP以及后来的WB、IMF等国际金融和发展机构。随着1980年代发展中国家的债务危机爆发,以新自由主义为基础的华盛顿共识占据了国际发展议程的主导性,发展中国家被要求进行结构性改革。在此理念的指导下,发展中国家原有的国有粮农体系进行实行自由化,削减政府对农业的支持和监管。同时发达国家通过《农业协定》和《实施卫生与植物卫生措施协议》,将农业和粮食议题纳入世贸组织的治理范围,国际粮农贸易自由化进程加快。
  从此,全球粮食安全治理体系在治理机构、治理理念方面都发了变化,逐步形成了目前这种不合理不公正的粮食安全治理体系:一方面,发达国家实行受限制的市场准入政策以及扭曲市场的贸易补贴政策,例如2018年经济合作与发展组织(OECD)成员国对其国内农业补贴额度高达2840亿美元;另一方面,发达国家通过双边、多边贸易协定等推行新自由主义,开辟发展中国家市场。这种治理后果就是极大地阻碍了发展中国家的粮食生产能力,增大了跨国粮农企业权力,导致粮食价格波动性频发,为全球粮食稳定供应带来了巨大风险。总体而言,全球粮食安全治理呈现“中心—外围”结构,发达国家处于治理的“中心”,是“治理者”,而发展中国家则位于“外围”,是“被治理者”,发达国家通过主导国际规则的制定和解释来维护自身利益。
  (二)跨国粮农企业权力过大,粮食体系缺乏适应性和韧性
  在“中心-外围”的全球粮食安全治理体系下,跨国粮农企业权力过大。自1970年代开始,粮农领域的工业化和全球化开始加快,形成了目前以企业为中心、相互依赖和复杂的全球粮食体系。在当前呈现的基本特征是:生产方式工业化、生产与供给全球化、治理模式公司化。在粮食贸易上,美国ADM、邦吉、嘉吉、法国路易达孚4大粮商,不仅牢牢控制着全世界80%的粮食交易量,并且业务延伸到了产业链的各个环节。这种结构下,全球粮食贸易极易受到投机资本的炒作。2008年全球粮食危机的根源之一就是投机资本炒作,推动全球农产品价格从结构性上涨转向全面上涨,酿成严重的全球粮食危机。以企业为中心的粮食体系被认为能发挥各国比较优势,以提供“较低”价格的粮食,但却对意外冲击缺乏足够的适应性,并易于形成投机。高度复杂和专业化的全球粮食体系虽然被认为提高了粮食分配效率,但目前对大型跨国粮农企业的治理和监管不足,过长的粮食供应链和以企业为中心的粮食体系往往缺乏韧性和可持续性。因为一旦受到意外冲击,很容易引发全球粮食供应链的波动、甚至中断。实际上,当前这种以大型跨国企业为中心的全球粮食体系与全球粮食安全治理体系中发达国家的主导性密不可分。
  (三)全球粮食贸易的脆弱性和波动性频发
  为此,各国政府通过施加贸易限制,试图最终将波动性出口到世界市场。当世界粮价低廉时,政策制定者可以利用农业补贴或边境税来保护其农民免受国际竞争。这些措施有助于稳定国内价格,但它们也鼓励生产过剩,导致粮食过剩,借助出口补贴不得不在国际市场上倾销,其后果进一步加剧了粮食价格螺旋式下行。相反,当粮食供应的不确定性上升和价格高企时,政府会采取干预措施降低国内价格,其中许多国家诉诸于出口限制,以保护国家粮食安全。但是,这样的政策加剧了世界市场的稀缺性,推高粮食价格,最终降低粮食进口国和需要粮食援助国家获取粮食的能力。如果其他国家和地区也采用类似政策,这些限制就会破坏对国际市场的信心,并且其竞争影响会部分相互抵消。此类措施只会加剧危机,尤其不利于低收入缺粮国和那些需要采购粮食物资以援助饥饿和脆弱群体的国际援助组织。而这些正是2008-2011年全球粮食危机期间的情况。目前新冠疫情全球大流行使一些国家对全球粮食供应不确定的担忧上升,又在重复上次粮食危机期间采取的措施。
  三、以综合和改革视角应对粮食安全的新冠疫情冲击
  新冠疫情与粮食安全相互影响,需要以人类安全的整体视角来治理。短期来看,抗击疫情需要大国承担责任,提供世界经济复苏、畅通和稳定全球粮食供应链等公共产品,加强对弱势国家和群体援助的协同性和有效性。长期而言,国际社会需要建设更加公正、合理的全球粮食安全治理体系,提升发展中国家粮食生产能力,利用数字转型提升治理机制效率。
  (一)以人类安全理论指引全球粮食安全治理
  新冠疫情全球大流行是二战以来的全球最大的卫生健康危机,对国际秩序和全球治理影响深远。世纪疫情与百年变局相互激荡,催生和加剧了包括粮食危机、卫生危机、经济危机、发展危机、治理危机等一系列,这些危机同时并发、相互叠加。这一动态充分体现了1994年联合国(UN)所提出的“人类安全”这一价值理念的重要性。“人类安全”的七个主要内容:经济安全、粮食安全、卫生安全、环境安全、个人安全、社会安全以及政治安全。人类安全这一价值理念强调人类安全关注的普遍性、人类安全各组成部分之间的相互依赖性、早期预防比后期的干预更易于确保人类安全以及以人为中心。人类安全打破了国家为主的唯一安全主体的安全观,恢复了人的安全与国家安全之间的目的和手段之间的关系。
  当前国际社会应对包括新冠疫情、粮食安全在内的许多全球挑战乏力,根本原因在于各国无法平衡好国家利益和人类利益之间的关系。维护和提高粮食安全,必须承认人是安全的终极关怀,承认影响粮食安全威胁的跨国性、复杂性、扩散性、多样性、嬗变性以及治理的综合性和长期性。2007年粮食危机以及历次流行病大爆发(Ebola、SARS、MERS和COVID-19)引发的后果都表明解决粮食安全需要用以“人类安全”为价值理念来引导。
  如果将人类安全作为一个整体来考虑,那么进一步需要树立的则是“一个健康”(one health)和“星球健康”(Planetary Health)的观点,以跨越传统领域来应对新冠疫情带来的挑战。新冠疫情表明全球因病相,日益受到环境限制,需要在联合国可持续发展目标(SDG)这一更广泛范围内采取基于经济发展、社会进步、环境保护平衡的观念,正确解决疫情对世界经济,国际贸易,政治和不平等的影响。实际上,这些理念正是中国近年来不断倡导的人类命运共同体的意义。
  (二)加强二十国集团(G20)在畅通和稳定全球粮食供应链中的作用
  G20是全球最大的经济体组合,其协调程度决定了大国在确保全球粮食安全方面的作用,也决定了全球合作应对疫情对粮食安全负面影响的效果。2011年6月,首次G20农业部长会议召开并制度化,在引领和制定全球粮食安全政策议程方面发挥着重要作用。G20应进一步发挥全球大国在粮食安全政策协调方面的应有作用,避免采取任何可能导致国际市场粮食价格过度波动的不合理限制性措施,维护粮食供应和价格稳定,减少贸易限制,保障全球粮食供应链的通畅。2020年4月、9月,G20农业部长举行两次会议,成员国承诺紧密合作,并采取具体行动,以维护全球粮食安全,并呼吁UN为2021年联合国粮食系统元首峰会做准备。
  第一,加强宏观政策协调,减缓世界经济下行对粮食安全的负面溢出效应。G20应将重点放在有助于避免全球经济衰退的措施上,并以这种方式尽量减少粮食不安全的进一步加剧。正如前文所述,经济衰退对全球粮食不安全带来的影响极为深远。为此,各国政府应该加强宏观经济政策协调,着眼“后疫情时代”,采取一切必要举措,维护全球产业链供应链稳定,共同推动世界经济复苏,实现更加平衡和可持续的增长。
  第二,承诺反对出口限制等措施,保障全球粮食供应链的稳定性和开放性。开放的全球粮食贸易对于全球粮食供应链的正常运转不可或缺。G20成员国拥有庞大的人口和市场能力,是全球粮食贸易的主要进口国和出口国,其粮食贸易政策在很大程度上决定了全球粮食市场的稳定性。因此,它们应确保全球粮食市场供应稳定、透明、可靠,防止“以邻为壑”政策的出现,加强对国际粮农企业的监管,防止市场投机。
  第三,发出正确信息,合力引导全球粮食市场预期。G20成员国应通过2011年建立的农业市场信息系统(AMIS),加强粮食市场的透明度和政策协调,公开承诺在全球粮食价格飙升时进行干预,安抚市场。具体而言,一是制定和传播明确的信息,积极加强舆论引导,增强公众信心,推广替代食品和健康的消费习惯,防止恐慌购买给个人、社区和部门带来不必要的压力。二是利用国内库存,防止价格投机和泡沫形成。
  (三)提升对弱势国家和群体援助的有效性和协同性
  疫情是一面镜子,真实地反映了全球粮食分配和获取的不平衡。面对疫情冲击,弱势国家和群体是最脆弱的,需要加强国际农业援助。根据《2020年全球粮食危机报告》显示,2019年全球处于粮食安全综合分类(Integrated Food Security Phase Classification)的“危机”及以上等级有55个国家和地区的1.35亿人。UNCTAD发布报告称,新冠肺炎疫情对发展中国家经济的整体影响可能比2008年金融危机更严重,呼吁国际社会向发展中国家提供2.5万亿美元的援助计划。如果没有国际社会的大力援助,极有可能造成人道主义灾难。联合国人道主义事务协调厅(OCHA)预测,到2020年将有1亿人需要人道主义援助,如果不采取紧急多边行动,人数还将激增。
  第一,全球粮食不安全的复杂根源需要系统和综合的解决方案。全球饥饿是多种因素造成的,最主要包括:国内和国际冲突、国内治理失败、气候变化、自然灾害、收入不平等、性别歧视等等。新冠疫情是全球饥饿驱动因素的催化剂,引发和加剧了引发饥饿的根源。为了如期完成2030可持续发展议程的各项目标,尤其是根除饥饿目标,国际社会必须努力解决引发饥饿的根源。解决饥饿问题,不仅仅是粮食和农业机构和部门的专责,而是需要综合和协调的人道主义、发展和和平建设战略,需要凝聚解决粮食不安全根源因素的政治承诺和行动。联合国准备将在2021年召开粮食系统元首峰会,将为推动全球粮食安全进程集聚各国政治承诺提供了机遇。
  第二,加强粮食援助的均衡性和协调性。当前全球粮食援助中存在着不均衡性。一是加强对受援国援助的平等性。具有相似粮食需求的受援国却面临严重的受援不平等现象,国际社会提供的发展援助比人道主义援助少。如,也门、南苏丹、叙利亚就比刚果、阿富汗、苏丹获得的人道主义援助多几倍。二是提升人道主义援助和发展援助之间的协调。2017年32个粮食危机严重国家中,约42亿美元是发展援助,而62亿美元是人道主义援助,其中32个粮食危机最严重的国家是受援主体。为统筹疫情防控和经济社会发展,解决产生粮食危机根源的长期原因,建立持久韧性的粮食安全,需要加强人道主义援助和发展援助之间的协调。疫情爆发后,联合国人道主义机构和布雷顿森林机构都采取了大规模的援助,但关键是如何使这些援助相互协调,发挥最大效果。例如,OCHA发起了资金需求为20.12亿美元的2019冠状病毒全球人道主义应对计划,WB批准140亿美元的短期支持,同时在未来15个月里向发展中国家提供高达1600亿美元的长期资金支持。
  第三,加强不同层级间(纵向)的协调,即加强国际涉农机构与地区和国家层面的协调。提升国际援助的有效性离不开与受援国主管部门、当地组织、社区团体和其他行为体进行紧密合作。这些行为体身处弱势群体的第一线。受援国政府是该国粮食安全的主要责任主体,而当地的各类行为体在维护供应线、提供援助和传递饥饿信息等方面发挥着关键作用。这些信息包括:有关疫情防控的专业知识,饥荒发生的程度,需要粮食的数量等。通过纵向协调关系的加强,可以实现从下而上的需求与从上而下的供给很高的结合起来,提高所在国家和社区的能力与技术建设,进而提升援助的有效性。
  第四,利用国际涉农机构的网络化能力,提升政府间组织、非政府组织、捐助国、受援助等多种行为体之间横向协调性。当前疫情下,主要国际机构都在发挥自己专业职能和优势,利用多种形式的公私合作伙伴关系,增强政策协同效应,增强全球粮食安全治理网络的灵活性、适应性和创新性,以防疫情引发全球粮食危机。疫情也促发全球粮食安全治理在某种程度上的创新,当前已有多种伙伴关系产生并发挥重要作用。例如,FAO正式启动了“应对2019冠状病毒病粮食联盟”(The COVID-19 Food Coalition)。该联盟联结各类粮食安全网络和利益相关方,以保障全球粮食获取,推动以可持续方式增强农业粮食体系抵御力。FAO与WFP、抵抗粮食危机全球网络(Global Network Against Food Crises,GNAFC)、全球粮食安全聚集小组(Global Food Security Cluster)共同建立了新冠疫情对全球粮食安全影响信息的全球数据和分析设施,防止重复性分析,加强基于证据的评估和协调,提高粮食援助等干预行动的有效性。FAO与世界卫生组织(WHO)、世界动物卫生组织(OIE)在“同一个健康(One Health)”理念框架下加强协调,提高各国人畜共患疾病的预防、防范和疫情应对能力。再如,早期行动伙伴关系的参与者正在协调有关预防和减轻新冠疫情对弱势人群的直接和间接影响的努力。先是FAO等机构根据发生的可能性、潜在影响、国家能力列出了2020全球粮食安全面临的风险,并提供了早期行动建议。然后由红十字国际委员会(ICRC)、FAO、WFP、OCHA以及Start Network组成的“早期行动重点工作组”(Early Action Focus Task Force)和“早期风险行动伙伴关系”(Risk-informed Early Action Partnership)等网络协调它们在高风险国家的援助,提高针对新冠疫情预期行动的有效性。
  (四)建设更加公正与合理的全球粮食安全治理体系
  历次粮食安全所受的冲击,发展中国家总是最大的受害者,这与当前全球粮食安全治理有很大关系。目前主要的粮食治理安排和规范是西方发达国家在二战后建立起来的,总体上反映了发达国家农业发展的特定轨迹与诉求,即积极推进新自由主义之下的全球粮食市场一体化,以为他们国内过剩的农业生产寻求市场,确保世界发达国家农民经济收入的稳定,解决世界饥饿充其量是这种核心政治关切的负产品。在这种治理体系下,发展中国家深受其害。根据FAO研究,在2011-2018年期间,33个粮食净进口国中有25国出现了饥饿加剧或粮食危机恶化的情况。2007年全球粮食危机和此次新冠疫情引发的粮食安全问题都体现出全球粮食安全治理体系不平等,为此需要推动全球粮食安全治理体系向更加有利于发展中国家的方向发展,构建更加公平、公正和有效的全球粮食安全治理体系。整体而言,要以“多元治理”替代“霸权治理”,以“整体治理”替代“利益治理”,以“有效治理”替代“低效治理”。
  首先,支持以联合国粮农机构在全球粮食安全治理中发挥更大作用。当前逆全球化思潮蔓延,单边主义、保护主义、民粹主义抬头,对以联合国体系为核心的全球治理体系构成威胁,无助于国际社会应对全球挑战。地缘政治回潮和退出外交盛行,削弱WHO等国际组织的领导地位,导致疫情风险加剧,严重影响粮食生产和供给,从而使全球粮食安全的不确定性增加。国际社会应强化而不是弱化多边主义,加大对联合国粮农机构的捐资捐助,积极推动FAO等机构与G20、APEC等多边机制合作,促进各项粮食安全计划、倡议落实落地。
  其次,推动全球贸易规则更加公平合理,加强对跨国粮农企业监管,构建更加合理和稳定的全球粮食供应链。由于农业用地和资源分布不均,粮食贸易在保障全球粮食安全方面发挥着不可或缺的作用。近期逆全球化回潮,贸易和投资保护主义甚嚣尘上,可能会阻碍改善粮食安全的进程。最关键的是世贸组织多哈回合谈判未能就国内农业支持改革达成一致意见,发达国家仍然将主要精力用于打开发展中国家市场,而对削减自身高额农业补贴止步不前。这种不平等、不公平的粮食贸易体系最终会降低发展中国家的生产积极性,对粮食安全造成不良后果。同时,也要尽快推动就监管跨国粮农企业等达成共识,降低全球粮食供应链中的投机空间和波动风险,警惕和防范来自国际投机资本对粮食市场的炒作。只有推动建立更加公平、透明和包容性的全球粮农投资和贸易体系,才能增加国际粮食贸易对粮食安全的积极作用。
  再次,加大对全球粮食安全治理的数字化转向投资,促进高质量全球粮食安全数据设施建设。随着全球数字时代的到来,全球粮食安全治理的数字化转型不可避免。粮食危机的复杂性及其影响的差异性要求对全球不同区域和国家进行协调的监测和评估,并分析疫情对粮食危机国家的风险,以确定向高风险国家提供支持的最合适方法。同时,关于全球粮食安全和营养的详实数据能够被政策制定者容易获取和利用。这包括全球粮食贸易流量变化、粮食价格波动、库存与产量、全球各地区和国家饥饿人数变化和分布、粮食和农业价值链是否通畅等。然而,当前这样的公共设施是是碎片化和重复建设的,在一定程度上反映了当前全球粮食安全治理的制度复合体特征。例如,FAO、WFP、GNAFC、国际食物政策研究所(IFPRI)等多个机构发布内容类似的多份粮食报告。G20的AMIS和FAO的全球粮食和农业信息及预警系统则扮演着类似的功能。加强全球粮农数据收集和分析公共设施建设,对提升全球粮食安全治理有效性具有重大意义。
  结语
  新冠疫情是人类与重大传染性疾病在全球范围内展开的一场严峻斗争,重创全球经济,迟滞国际发展进程。疫情激化了全球粮食不安全的驱动性因素,包括经济衰退、冲突与不稳定加剧等。疫情干扰了全球粮食供应链的畅通,降低了脆弱国家和人群获取粮食的能力。新冠疫情对全球粮食安全的消极影响也折射了治理体系不平等、粮食体系缺乏适应性和韧性、粮食贸易脆弱性和波动性频发等全球粮食安全治理困境。解决冲突、极端气候、自然灾害、经济衰退等这些催生饥饿的根本动因本质上还是要各国拿出政治承诺和行动,承认全球粮食不安全的政治属性,秉持人类命运共同体理念,以人类安全的整体性和综合性视角应对。减轻疫情对粮食安全影响,需要大国承担责任,需要国际治理机构加强协调,需要加大对弱势国家和群体的援助,需要统筹疫情防控与维持粮食供应链畅通,需要分享最佳实践和经验教训。如期完成2030年可持续发展议程的饥饿目标,就需要从根本上变革全球粮食和农业体系,使其更加以人为中心,更具韧性和可持续性。简言之,国际社会要克服集体行动困境,增强集体行动能力,才能应对包括疫情和饥饿在内的非传统安全挑战。
  (张蛟龙,中国国际问题研究院国际战略研究所助理研究员,原文载《世界农业》2021年第4期,注释略)
  

  

0