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全球化与一体化视角下的欧洲不平等问题

| 作者: 崔洪建 | 时间: 2021-04-19 | 责编:
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  认识欧洲的不平等问题主要有两个视角,一是不平等问题在欧洲的观念及其政治和社会实践。二是将不平等问题作为一个观察欧洲变化的视角,包括政治和政策变化。

  欧洲的不平等问题有以下基本特征:

  第一,有关不平等问题的理论和主要实践都起源于欧洲,欧洲也试图在有关思考和讨论上持续发挥引领作用。“自由、平等、博爱”三原则具有浓重的欧洲烙印,因此在有关不平等问题的观念和实践中,欧洲一直想走在前面。联合国可持续发展目标里涉及到的所有不平等问题,包括收入、性别、年龄、残障、性取向、人种、族群、阶层、宗教、机会等十个方面,欧洲都照单全收,作为其政治话语和政策目标。同时欧洲有关不平等的概念又比较开放灵活和与时俱进,比如欧洲最近热议的就是“新冠疫情下的健康不平等问题”。“不平等问题”在欧洲已经成为一个范式,所有涉及资源和利益分配的问题都可以放到其中来进行讨论。因此在观察欧洲的不平等问题时需要一个更宽泛的视角,不能局限在经济收入和财富分配等问题上,而且现在欧洲对不平等问题的视角很大程度上已经从经济不平等转向社会和政治层面。这是一个显著的特性。

  第二,欧洲是战后福利国家理论和实践最充分的地区,讨论欧洲的不平等问题具有尤其重要的意义。到目前为止,大多数地区国家采取混合经济即所谓社会市场经济模式,实行国家福利和高标准的社会保障则是其分配体系中的基本特征。虽然同为市场经济,为支撑其福利体系,欧洲国家拥有相较于美国更强的政府干预手段和社会调节功能,并通过税收和分配制度体现出来,尤其是追求“社会公正”的再分配体系有利于消除基本的经济不平等。

  第三,讨论欧洲的不平等尤其要关注一体化与不平等问题的复杂关系。欧洲也是区域一体化发展水平最高的地区,一体化的理念和实践与不平等问题关联度很大,对于欧洲解决不平等问题产生了两种相互矛盾的作用。一方面作为对共同体的“想象”,减少或消除国家间的不平等是部分国家加入一体化的动力和目标之一。欧盟对于候选国家设定的入盟标准就体现出消除不平等的预设条件,比如一定的经济发展水平、政治制度、司法制度和社会政策的趋同等。但在加入后,一体化进程本身又会使得一些不平等问题出现固化甚至强化,比如社会政策的趋同会固化甚至拉大各国在经济竞争力上的差异,平等的人口社会流动也会加剧现实中“人往高处走”的不平等状况。在欧盟内部的不平衡问题暴露出来后,观念上平等、政策上趋同和实践中不平等的矛盾现象引起更多关注,并引发欧洲学界对一体化与不平等问题复杂关系的更深入讨论。

  第四,在观察欧洲如何思考和解决不平等问题的时候,要了解其多层治理之间相互博弈的特性。一体化是大势所趋,但民族主义、地方主义盛行在欧洲也表现得很明显,甚至向民粹主义、分离主义发展。地方、国家和超国家三层治理之间既相互对冲又相互促进的博弈关系,是认识欧洲不平等问题的重要背景。

  在了解上述特性后,对欧洲的不平等问题可以有一些基本观察:

  从政治和社会变迁角度看,欧洲的不平等状况在加剧。在过去三十年中主要有三个原因加剧了欧洲的不平等状况,一是全球化与一体化的交互作用,二是体现“公正”的社会和财政税收制度逐渐失灵,三是技术变革对就业和特定人群的不利影响,并且同时作用在国家和社会层面。技术变革的影响在全球具有普遍性,所以重点考察更具欧洲特性的前两个方面。

  首先是全球化和一体化的作用。欧洲自我描述为“全球化的失败者”,失落心理很重,因此欧洲把“管理全球化”和“有序全球化”等口号也喊得最响亮。欧洲在看待全球化加剧不平等状况上出现三种归因:一是在国内层面将帐算在主流政治头上,出现民粹主义的政治诉求和势力,表现为极右翼和地方分离主义政治兴起;二是在地区层面将帐算在了一体化头上,要清算一体化对不平等状况的固化和加剧作用,主要表现为要求在维护单一市场的基础上解决各国发展不平衡问题。三是在国际层面把账算在世界上其他国家、尤其是中国这样的新兴经济体搞“不公平竞争”上,主要表现为要明确并维护“欧洲主权”来实现自我保护,重新制定和强化国际规则来保持自身竞争优势。后两种归因体现的就是不平等问题视角下全球化与一体化在欧洲的复杂关系。

  在区域一体化层面,不平等问题集中直观地表现在2009年欧元区爆发债务危机后,欧洲竞争力最强的德国和“吃劳保”较多的希腊之间的激烈争吵,尽管德国也承认自己是欧洲搞经货联盟和单一市场的最大受益者,但坚持认为一体化提供了“机会平等”却不能确保“利益均等”。希腊方面的辩护更能揭示出不平等问题的内涵:尽管看上去两国“机会平等”,但发展起点、社会环境和资源禀赋难以平等。德国有超强的制造业传统、相对稳定的政治环境、较为和谐的劳资关系,作为创始成员在欧洲单一市场内的先发优势,因此德国成了欧洲主要的生产者和获利者,通过单一货币和统一市场赚取了大量“外汇”。而希腊恰恰成为与德国对应的消费者和失意者,只能靠借债度日。

  德国和希腊之间的矛盾是全球化与一体化相互作用加剧欧洲内部不平等状况的缩影。“富国”与“穷国”之间的南北矛盾是当前欧洲内部的两大矛盾之一,它的出现、固化甚至强化,深刻反映出追求平等的目标和制度设计与不平等现状之间的巨大反差。由于一体化的作用,在区域和国别之间,欧洲的不平等问题有减弱趋势,最早的一体化以西欧为主体,逐渐向北欧和南欧扩展。在此过程中区域间的收入差距在缩小,一体化给解决收入和财富不平等带来一定好处,但同时国家之间的差距却有扩大趋势。不平等问题在区域比较上有拉平趋势但国别比较则有所加大这两种现象同时存在,而且实际情况更加复杂,例如一些中东欧国家在加入欧盟后,收入不平等程度在下降,但在有些入盟时间更早的南欧国家,不平等程度却在加大。

  体现为“民主”与“非民主”对立的东西欧矛盾是欧洲内部的另一大矛盾,除了表面上的政治观念、经验和实践差异外,其后也有不平等问题的根源:中东欧国家是欧洲一体化的后进者,加入后的最大好处之一是由于经济欠发达,每年可以从欧盟拿到大量的资金来搞建设,逻辑是要“实现平等”。但在加入欧盟一段时期后,只要经济保持持续发展,在GDP规模达到一定指标后,又必须拿出财政收入来给欧盟财政做贡献。从欧洲一体化的净受益者成为贡献者,从不平等的“受益者”变为不平等的“受害者”,背后逻辑都是要在不平等的现实中追求平等目标。但对于一些即将达标的中东欧国家波兰、匈牙利、捷克来说,对欧盟的经济贡献很快就要与西欧国家“平等”了,但在政治权力、谈判权能上还“不平等”,因此要提前通过与欧盟机构和西欧国家的博弈来实现权力扩张和权利维护。

  在国内层面,一体化带来的竞争力失衡问题与社会和财政税收制度失灵相互纠缠,进一步放大了不平等问题。欧盟实行统一市场但各国在社会、财政和税收政策上保持独立,各国可以利用税收制度来弥补竞争力的不足。例如上世纪九十年代后期爱尔兰经济崛起,很大程度上就是利用了优惠的税收政策吸引欧洲内外的大企业尤其是美国高科技企业的投资拉动;又比如德国经济的持续繁荣很大程度上也得益于施罗德政府推行的劳动力市场改革。这种利用禀赋和政策差异来提升竞争力的做法在不平等问题并不突出的情况下受到容忍,但2009年开始的债务危机成为分水岭,欧洲各国和欧盟都试图改变这种状况,这成为欧洲应对全球化和一体化带来的不平等问题的转折点。

  2008年前欧洲经济中速增长,内外环境都是比较好的时期,欧洲的收入和经济不平等,但2008年开始受美国次贷危机拖累并陷入欧元区债务危机,一病十年,一些欧洲国家的经济总量到现在还没有恢复到2008年以前的水平,这就加剧了国内阶层之间的不平等状况,一定程度上代表改革诉求、要求调整利益分配格局的民粹主义政治应运而生。现在欧洲的民粹政治主张实际上是认为原有的福利政策、税收制度的调节手段以及失灵,解决不了不平等问题,因此需要找到一种政治解决方案,也就是进行政治和经济改革。但欧洲改革的路径是在不破坏原有政治体制的前提下,政治生态和政党结构发生变化,比如传统左右翼共治正在瓦解,政治碎片化和极化现象加剧。法国传统的左右翼政党同时衰落,马克龙以中间改革派自居,表面上非左非右,但在政策上是又左又右、时左时右。民粹政治要求在各个层面解决不平等问题,尤其是民众的普遍“获得感”问题,不仅包括经济、收入和其他基本权益方面,也涉及到身份和政治上的不平等。在国内改革的驱动下,欧盟层面也以解决公平竞争为名开始削弱各国在社会、财政和税收政策上的差异,尤其是在债务危机背景下,欧盟通过厉行反垄断法和尝试协调各国财税政策,比如通过对大企业的巨额罚款来削弱爱尔兰等国的优惠政策、通过要求德国设定最低收入标准来迫使其转向国内消费并削弱其出口产品竞争力等。同时开始推进“社会欧洲”理念和政策,尝试将一体化深入到养老金等社会保障领域。

  应对和解决代际不平等是观察全球化和一体化对欧洲不平等问题影响的另一个视角。近两年欧洲政治的一个很大变化是绿色政治的兴起,一定程度上是在传统的中间政治解决方案失效以后,寻求解决“资源环境不平等”的新型左翼政治形式。绿色政治崛起的主力是欧洲年轻人,尤其在德国、法国、英国等西欧发达国家很有市场,已经成为一种时尚和潮流。欧洲在现有政治体制和政策范围内解决不了不平等问题,所以实现了一种中间政治共识分裂、重新走向两翼的转移。这种转移也是欧洲政治极化现象的反映,传统的中间政治很可能会被新的左右翼政治替代。一些现在被贴上民粹标签的极右翼政党,今后会慢慢修正然后取代传统右翼;而以绿色政治为代表、以年轻人为主力、想要解决代际不平等问题的政治势力比如绿党等,会以新的左翼形态成为欧洲政治主流。因此欧洲的不平等问题和想要解决它的努力,一定程度上正在重新塑造欧洲的政治形态和逻辑。

  同时,欧洲应对不平等问题的方式和路径正在产生溢出效应,这对于世界政治的研究来说尤其具有重要意义。欧洲认为自己遭遇到了不公正的国际竞争,因此一方面提出应对气候变化、发展绿色经济的“再平衡”的应对方案,并把这些方案提升到国际规则层面;另一方面从“平等”概念出发,在可持续发展、经贸合作等领域提出了“对等”概念和相应的规则设计,并将其付诸对外政策和国际谈判中。比如在处理和中国关系时,“对等和公平”成为欧洲的原则:一方面要设法摘掉中国“发展中国家”的帽子,在身份上和欧洲“平等”,进而在利益格局中寻求“对等”,要求中国提高社会保障和劳工权益,以此来削弱欧洲不具备的竞争优势。

  在对欧洲的观察和研究基础上,最后可以做一些理论上的思考。

  首先,不平等作为现状容易察觉并被定义,但平等作为观念难以界定并实现。在欧洲强调不平等问题的以非政府组织和知识分子群体居多,但到了政治和政府层面,则是以公平为主要话语。但平等和公平之间到底是什么关系?究竟哪一方才是上帝视角?

  其次,平等和包容之间的关系问题。欧洲这两年面临很大的问题是族群不平等。欧洲没有出现类似美国“黑命贵”那样的极端的社会撕裂和族群对立现象,但面临的族群问题更加复杂。欧洲国家和一体化的主要政治目标是在多样性上寻求一体化,多样性本身蕴含着不平等或不公平,但一体化并不必然导致平等和公平。因此反映在族群问题上则经历了从“文化多元主义”的失败到当前民粹兴起的变化,目前在两者之间还很难找到平衡。这或许可以说明平等和包容之间存在着某种悖论。

  最后,理论向左、实践向右的问题。目前欧洲的政治现状是在解决平等和社会公正的迫切需要下,历来主张社会公正、提倡机会平等的左翼政治却正处于急剧衰落的时期,而发展最快的是被贴上民粹标签的极右翼势力。理论上都在要求解决不平等问题、实现各种平等,要反对欧洲的政治右倾,但在实际中却是另一番景象。如何认识这种看似矛盾的现象并找到其后的逻辑,是今后需要重点关注的理论和现实问题。

  (崔洪建,中国国际问题研究院欧洲研究所所长、研究员,原文载《世界政治研究》2021年第1辑)

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