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“修复”与“重塑”之间的欧美关系走向

| 作者: 崔洪建 | 时间: 2021-04-19 | 责编:
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  民主党候选人拜登在2020年美国总统大选中击败特朗普获胜,这一结果将对欧美关系产生重要且复杂的影响。在特朗普执政期间,欧美“跨大西洋同盟”关系受到严重冲击,因此拜登上台在政治上符合欧洲对于“去特朗普化”的期待。但从美国政策环境、欧洲自身变化以及欧美关系的现状来看,尽管拜登团队在对外政策主张中提出要“修复同盟体系”,因此“重塑”欧美关系更符合双方的政治现实和国际格局的变化方向。

  一、欧美关系将出现“回暖”迹象

  拜登当选符合欧洲多数国家、欧盟机构对美国政治政策变化的期待,短期内双方会出现政治上“相向而行”、政策上加强协调的动向,除加快政治合流与外交协调外,欧美也将在经贸领域寻求缓解摩擦、共商规则,并在抗疫、气候变化等多边事务上重启合作。

  (一)欧美将加强政治合流与外交协调。拜登当选被多数欧洲国家视为美国政治回归建制派传统,有利于欧洲抑制内部民粹势力向特朗普借力,缓解在政治上被“特朗普化”的忧虑,因此会加强在“捍卫西方民主”旗号下的政治合流,并在国际关系中提高意识形态声调。欧洲舆论对拜登所谓召集“世界民主峰会”的倡议给予关注和炒作,并将其视为西方进行“政治集合”、展现“政治团结”、打造“价值观同盟”的机会。在美欧政治合流背景下,双方在外交领域将出现联动态势,在“反对集权统治”、“捍卫国际规则”以及“维护人权”等名义下进行协作,国际政治中的意识形态对抗色彩将更加浓重。此外,欧美将开启抗疫合作,在美重返世卫组织、逐步解除人员往来限制、疫苗研发合作等方面进行协调。

  (二)欧美经贸摩擦将部分缓解。特朗普执政期间欧美经贸领域矛盾集中爆发,欧方无法通过美两党矛盾施加影响,也无力与美国持续开打关税战,在钢铝税、航空补贴报复征税以及世贸组织争端裁决机制问题上全面被动。尽管美国民主党也以经济民族主义为纲反对自由贸易,但拜登团队“从经贸规则入手协调盟友”的主张与欧方形成呼应,欧方将以航空补贴对等征税为筹码,积极谋求对美国施加影响。预计拜登政府上台后,欧美会先借撤销航空补贴征税营造氛围,进而在钢铝税和世贸组织改革问题上寻求共识,数字税分歧也将尽量寻求在OECD框架内以谈判方式解决。在能源领域,欧盟绿色产业布局与拜登“绿色新政”有契合点,欧美页岩油气与新能源转型之争将出现缓解,短期内美国或暂缓但难以完全撤除对北溪-2管道项目的制裁。

  (三)欧美在多边及地区事务中合作空间增大。拜登政府宣誓要重返气候变化巴黎协定,被欧方视为美国重回多边体系的“重大象征”,也符合欧方借拉拢美国在该领域发挥“引领作用”的目标,2021年英国格拉斯哥气变大会将成为欧美“联手塑造气变格局”的重头戏。在欧洲安全问题上,拜登政府仍将维持盟国军费开支GDP占比2%的北约政策,但会以应对俄罗斯威胁为由重申对欧洲的安全承诺,并在催缴军费问题上采取与特朗普不同的策略。美欧将试图在北约框架内缓解土耳其及东地中海问题,伊核问题也将出现缓和迹象,拜登政府可以暂停对伊朗制裁换取欧方信任,但美国很难重回“伊核协议”,而将试图提出“替代方案”并拉拢欧方对伊朗施压。

  二、欧美关系难以“修复”

  尽管短期内欧美关系将有改善迹象,但双方合作的政治基础脆弱,欧美在战略目标、经贸竞争以及安全关切上的矛盾,已成为相互关系中的结构性因素。双方借拜登上台进行政策调整或可治标但难治本,欧美关系难以“修复如初”。欧美在维持关系基本面的基础上对双边利益格局、互动方式进行“重塑”将是更为现实的出路。

  (一)“修复”欧美关系的政治基础脆弱。美国对欧政策实现全面“去特朗普化”及部分“再奥巴马化”,是拜登上台后美欧关系能“修复如初”的政治基础。但从美国国内政治形势分析,特朗普对欧政策目标如改善贸易平衡、缩减对外军事投入等具有较强的民意基础,并在民主共和两党之间有基本共识。拜登上台后将面临抗疫、经济和社会分裂等国内优先议题,又受困于两党分据参众两院的格局,如不能将选前承诺落实为跨党派的对欧政策共识,就难以进行有效的政策调整,难以取信于欧洲,欧洲对美国的疑虑将重新抬头,双方合作的政治基础将更加脆弱。

  (二)欧美战略目标难以协同。近年来欧美关系生变的背景之一是自奥巴马时期以来美国推行全球战略转向和调整,导致欧洲被迫面对其在美国战略中地位下降、资源投入减少和安全保障削弱的困境。拜登有关“重视盟友关系”的表态让欧洲感到受重视程度提高,但难以改变美国将亚太地区作为其长期战略重心的现实,难以改变美国继续从欧洲及其周边的中东地区收缩战略资源、减少安全投入的长期趋势。同时,在美国继续专注于与中国竞争的前提下,拜登“团结”欧洲的目的是进一步将其作为战略工具加以利用。在当前欧洲内部问题缠身、周边环境恶化的形势下,欧洲不会甘心被美国白白利用,将以欧美关系中的利益置换作为条件。

  (三)欧美安全关切难以同步。特朗普时期美安全战略调整在欧内部及周边引发地区安全结构变化、安全挑战增大及北约内讧等问题,欧方对拜登政府有协助解决叙利亚、利比亚冲突、在北约框架内解决土耳其问题以及重返伊核协议等期待。但确保北约军费开支水平、让欧洲承担其周边安全责任仍将是拜登政府对欧安全政策主轴,这将对欧洲坚持“战略自主”、加强防务能力形成持续刺激,美欧安全关切难以同步。同时,法、德等欧洲国家开始出台各自的“印太战略”,体现出在亚太地区对美国的战略附和,但其基本考虑仍是出于维护经济利益,难以在安全关切上与美国协同。

  (四)欧美经济的结构性竞争难解。在贸易问题上,拜登以抗疫和提振美国经济为首要执政目标,将增大对制造业投入和支持,客观上将使美欧制造业竞争持续并扩大欧(德)美贸易顺差。在经济理念上,拜登将延续特朗普的反自由贸易政策,其主张包括政府扩大购买本国产品,加大技术研发投入并实行“供应链审查”,其本质仍是强化“购买国货”政策,凸显偏离全球化的立场。因此尽管美欧可能加强对第三方的经贸规则协调,但美欧之间的理念与规则竞争难以避免。欧洲已建立起较为坚实的贸易防御+投资审查+竞争监管三重规则防护体系,并与“绿色新政”和“数字经济”战略以及“最低工资保障”政策等相互配合,以确保欧洲“经济主权”。因此尽管美欧可能转入谈判轨道,但在数字领域的对抗将持续激化。

  (五)欧洲将建立“平等伙伴”作为“重塑”目标。对于在拜登执政后,是以“修复”还是“重塑”来作为欧美关系的目标,在欧洲内部的亲美派和“战略自主”派之间有较大分歧。为避免内部分歧扩大并在对美关系中赢得主动,欧盟在其新近出台的“新大西洋议程”中,根据拜登团队提出的美国政策优先目标,开列出欧美进行战略对接和政策合作的菜单,从抗疫、政治、地区事务、经济、技术和气候变化再到如何“应对中国”,提出了多项机制、政策和行动建议。欧洲在“重塑”欧美关系中主动出击,主要目的是“以合作方式向美国要价”、“以主动姿态争平等关系”。欧洲对美国的政治期待和合作要价能否得到积极回应,还要看拜登团队何时、以何种方式作出何种回应。在欧美第一轮互动后,未来“跨大西洋关系”的重塑方向和路径将更加清晰。

  (崔洪建,中国国际问题研究院欧洲研究所所长、研究员,原文载《现代国际关系》2020年12月20日)

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