中文/EN

美巴同盟再次站在十字路口

CIIS | 作者: 李青燕 | 时间: 2013-09-29 | 责编:
字号:

  【内容提要】由于缺乏共同目标与战略互信,半个多世纪以来,美国与巴基斯坦的关系经历了“三亲三疏”跌宕起伏的发展历程。在巴基斯坦谢里夫政府上台,及美国即将结束阿富汗战争之际,美巴同盟何去何从又一次面临重大抉择。双方可能在未来一段时期内维持“低水平同盟”关系,但发展空间仍有限,且具有相当的不稳定性。

【关键词】美国 巴基斯坦 同盟关系 发展趋势

一、美巴三次结盟巴基斯坦

建国伊始,美国就在巴的对外政策中扮演重要角色。然而,两国关系发展远非一帆风顺,而是如过山车般起起伏伏,至今已历经三次高潮与低谷,充分表现出利益与分歧交织的特殊关系。

(一)美巴第一次结盟

美苏拉开冷战序幕后,美国开始重视与巴基斯坦的关系。深受遏苏反共的全球战略影响,考虑到巴基斯坦地缘位置的重要性,在拉拢印度失败后,美国与巴基斯坦签订了《共同防御协定》。另一方面,巴基斯坦也希望从美国获取军事和经济援助,以增强其抵御印度、保卫国家安全的防务能力。此后,美国又促使巴加入了其主导下的“东南亚条约组织”和“巴格达条约组织”。1959年,美巴签订《双边合作协定》,正式结成同盟。巴基斯坦成为美国在亚洲“最亲近的盟友”,美国累计向巴提供35亿美元经济援助及超过6.7亿美元的低价武器和房屋援助,[1]美巴关系迎来了历史上的“蜜月”期。

美巴结盟对双方战略产生了一定的积极作用。然而,由于目标和利益不同,双方均未达成结盟之初所期待的效果。巴基斯坦关注的是抗衡来自印度的威胁,美国则为了对抗苏联与遏制共产主义,因此,尽管双方已结盟,但是在南亚地区问题上,美国仍追求中立政策即“平衡战略”。在印巴爆发战争期间,巴基斯坦处境困难,而与其签订双边军事合作协定的美国,却未采取有力措施支持巴。相反,中印发生边界冲突后,美国认为印度可以作为抗衡中国的重要国家,转而大幅增加对印度的援助,数额甚至超过巴基斯坦。在发展核技术问题上,美巴之间矛盾尖锐,美国以取消经济援助,对巴进行经济和军事制裁等惩罚性措施,逼迫巴放弃研制核武器。巴基斯坦逐渐远离西方阵营,先后退出了两个条约组织。为抗议美国对巴的“歧视政策”,巴基斯坦和阿拉伯大学生放火烧毁了美国驻巴大使馆等机构,致使巴美关系几近破裂。

(二)美巴再次联盟

伊朗爆发伊斯兰革命及苏联入侵阿富汗,巴基斯坦战略地位凸显重要,美国快速调整对巴政策,双边关系得到改善。美国大力支持阿富汗游击队抵抗苏联,经由巴境内向阿援助大量武器和物资,巴基斯坦成为美国的“前线盟国”。巴基斯坦则从本国安全和南亚地区稳定出发,同美国恢复友好关系,以获得其支持。双方签订协议,美国向巴基斯坦提供为期6年、总额达32亿美元的经济与军事援助,并开始对巴出售当时最先进的F-16战斗机。双方建立了包括总统在内的高级官员定期会晤机制。整个80年代,美巴关系得到加强,美国利用巴基斯坦抵抗苏联,巴基斯坦借助美国的援助壮大自身实力,其核武研制也取得了突破性进展。

然而,双方的分歧并未消弭。随着苏联解体和冷战结束,巴基斯坦在美国对外战略中的地位下降,美巴关系也日渐冷淡。1990年,美国根据《普莱斯勒修正案》终止了对巴基斯坦的援助,预示着美国要同印巴发展平衡关系。在核武计划上,美国单方面向巴施加压力,禁止对巴一切军售。巴基斯坦进行核试验后,美国对巴实施严厉经济制裁。同时,美国还以巴基斯坦支持印控克什米尔的反叛运动为由,威胁要把巴列为支持恐怖主义的国家。在印巴之间的卡吉尔事件中,美国明显偏袒印度,并强烈谴责巴基斯坦的所谓恐怖活动。美国的种种做法,使巴对其渐失信心,而向穆斯林世界进一步靠拢。1999年,穆沙拉夫发动军事政变上台,美国一直抨击其领导的军政府,并加强了对巴制裁,进一步与巴疏远。

(三)美巴为反恐重修旧好

“9•11”事件后,鉴于巴基斯坦在阿富汗反恐战争中的特殊地位与作用,美国调整“重印轻巴”政策,迅速提升美巴关系。穆沙拉夫经再三考虑,决定加入美国的反恐联盟。巴基斯坦成为美国在阿富汗反恐的重要支点与补给要道,恢复了“前线盟国”的地位。布什政府将巴定位为“非北约主要盟国”,进一步加强了两国在军事领域的合作。奥巴马上台后,在每年向巴提供大约20亿美元军事援助的同时,还增加了对巴的民事援助,以显示美国对维护美巴同盟的长期承诺。通过《2009年巴基斯坦持久援助与合作加强法案》(即克里-卢格法案),美国对巴的非军事援助资金增加三倍,5年内向巴提供总额75亿美元,用于民主、经济与社会发展的援助[2]。奥巴马政府还积极开展对巴救灾捐助,并出台了一系列加强双方在能源、水电合作等方面的援助计划。阿战期间,作为支持美国反恐的回报,巴基斯坦共获得约200亿美元的援助,成为仅次于以色列和埃及的最大美援受惠国。美国还支持国际货币基金组织等给予巴合计110亿美元的紧急财政援助,以缓解巴经济困境。

但是,美巴为反恐而再次结盟实为权宜之策,随着双方矛盾逐渐激化,美巴关系在2011年出现逆转。从戴维斯枪杀巴基斯坦人案件,到本•拉丹被美军越境击毙,再到北约空袭巴检查站,双方关系一波未平一波又起,逐渐降至冰点。美国一度暂停对巴部分军事援助,而巴基斯坦关闭了长达7个月的北约通往阿富汗的后勤补给线。之后,巴基斯坦外长希娜•哈尔访美,接受美方道歉、重启补给线,两国关系才有所缓和,但仍处于低谷。

二、美巴同盟的实质

从冷战时期对抗苏共的“亲密盟友”,到冷战结束后美巴关系渐行渐远;从并肩抵抗苏联入侵阿富汗的“前线盟国”,到巴基斯坦沦为美国的制裁对象;从“9•11”后两国关系急速升温缔结“反恐同盟”,到美巴之间龃龉不断,关系陷入僵局。美巴为各自利益不断调整双方关系,以求达成既定的阶段性目标或服务于地缘战略需求。美巴同盟的跌宕发展彰显了“国家利益决定外交政策”[3], 也反映出其同盟关系中的实质性特征。

(一)实用主义

美国提升或者降低与巴基斯坦的关系,主要是出于不同时期国家利益的需要,其奉行的实用主义在对巴政策中表现得淋漓尽致。当美国需要巴联手对抗苏联,遏制共产主义扩张的时候;当美国失去伊朗,希望巴阻止苏联进一步入侵南亚的时候;当美国发动阿战,急需巴配合反恐的时候,巴在美国的全球战略地位上升、地缘重要性凸显,美国就会通过签订协定、增加援助等手段,设法将巴拉拢成为“盟友”。反之,当巴对美国来说失去作用,地位不再重要时,美国会毫不留情地“抛弃”巴。[4]

美国的实用主义主要是以军事和经济援助作为“胡萝卜”,以禁售和制裁为“大棒”,来达成其左右巴基斯坦内政外交的目的。巴从建国之初,其军事上就面临强大邻国印度的威胁,并已与印度发生过三次战争,至今印巴边境时有冲突事件发生。因而,巴重视军力建设,希望得到美国提供的军事援助,特别是先进武器装备,以增加对抗印度的能力。另一方面,巴的经济社会发展状况一直不理想,基础设施落后,电力能源短缺严重制约工商业发展,需要外部大量资金投入。美国针对巴基斯坦的这些“软肋”加以利用,使实用主义在美巴关系中屡屡奏效。

(二)独占主导权

由于美巴两国实力差距悬殊,美巴间的结盟属于不对称的互相依存[5],双方关系中的主导权往往握在美国手中。不同时期,美国的利益需求发生变化,其对巴政策随之改变,而巴往往是被动应对。例如,冷战结束后,巴基斯坦就不再是美国战略棋局上的重要棋子,美国从全力支持巴基斯坦转向与印度改善关系,拉开与巴的距离,不再默许巴发展核武器计划。“9•11”恐怖袭击对美国的对外政策产生了极大冲击,巴基斯坦在美国全球战略中的价值再次陡增,美国立即转身拥抱巴。穆沙拉夫虽顶住国内亲塔利班和反美势力的压力,答应助美反恐,但这显然是对巴国内政治的重大挑战,巴被推向反恐前线完全是一种被动的选择,是特殊历史事件下弱者无奈的反应[6]。由此可见,美巴关系的亲近与疏远,主导权始终掌握在美国一方,但是鉴于巴重要的地缘作用,其在双边关系中尚有回旋空间。

(三)信任赤字

美巴同盟脆弱且不稳定,极易随着形势的发展而变化。美巴的盟友关系与美欧或者美日不同,前者更多地表现出“利益交换”的特性。美巴同盟的深层障碍在于互信缺失。双方并非是基于平等互信与共同利益之上结成盟友,而往往是迫于客观形势需要,这就为双方发展长期关系埋下隐患。一旦联盟面临外部的压力和内部的分歧时,容易导致联盟内部成员之间的政策与措施不协调,直至爆发冲突,从而使联盟走向破裂。

巴基斯坦在冷战期间曾两度与美国结盟,但是其安全并未因结盟而得到保障。美国多次置巴利益于不顾的前车之鉴,使巴难以将国家安全的赌注压在美巴同盟上,尤其是冷战后长期被美“冷落”的痛苦经历,无疑加重了巴对美的不信任。当前,美国在阿富汗长达12年之久的反恐战争,并未取得预期结果,却付出了高昂代价。美国将这一责任归咎于巴基斯坦的“两面派”做法,指责巴接受美国的援助却不尽心尽力反恐,甚至与塔利班、“哈卡尼网络”等勾结,破坏美国的反恐战果。2012年5月,美国特种部队在巴基斯坦境内击毙本•拉登的单边行动,巴政府与军方此前毫不知情,凸显了美国对巴基斯坦的不信任。同年11月,北约军队突袭巴基斯坦西北部的两座边境检查站,造成24名巴基斯坦军人死亡,巴对美彻底愤怒。奥巴马迟迟不愿为此向巴道歉,可见,美国对这个反恐盟友并非真正的信任与尊重。尽管美巴两国为建立互信、重塑关系做出过努力,但是至今信任赤字一直困扰着双方关系的进一步发展。

三、美巴同盟的发展趋势

美国加紧推进“亚太再平衡”,收缩反恐阵线,巴基斯坦在美国的全球战略地位下降,但巴的地缘政治作用上升,美巴同盟再次面临调整。美巴将重新评估推动与制约双方关系发展的重要因素,以决定美巴同盟未来走向。

(一)共同利益推动美巴维持盟友关系

首先,目前来看,维持美巴同盟符合双方战略利益。奥巴马在第二任期内加紧推进“亚太再平衡”战略,虽然战略重点在东亚与东南亚,但是其南亚政策也将是重要组成部分。在南亚,美国可能更加重视印度,但是巴基斯坦的重要地缘优势让美国难以轻易放弃巴。巴基斯坦历来是南亚通往中亚、西亚的必经之地,邻近海区亦是从印度洋经阿曼进入波斯湾的必由之路。美国对中东地区、伊朗、伊拉克、阿富汗以及俄罗斯和中国的政策与行动,都不能忽视巴基斯坦的战略作用。历史上美国对巴“用完即弃”所付出的代价,也令其将“三思而后行”。美国许多智库与学者已为此做出反思,美国政府在处理与巴基斯坦关系时也表现得更加慎重。另一方面,巴基斯坦也不愿与美国搞僵,新总理谢里夫上台后,即表示将加强与美国的关系。巴目前的经济发展困境及严峻的外部环境,使其希望与美国保持合作关系,以借助美国的力量缓解内外压力。

其次,美巴在安全领域仍互有需求。美巴最现实的共同利益体现在反恐与军事合作等安全领域。由于国内财政紧缩与反战压力增大,美军从阿富汗撤离的步伐不断加快,但是美国能否顺利实现“退出战略”,并使2014年后的阿富汗保持稳定,将在很大程度上依赖于巴基斯坦的支持与合作。当前,阿富汗的安全局势远非乐观,阿安全部队是否具备阻止塔利班卷土重来及维护国家稳定的能力尚未可知,但对于阿将爆发内战并殃及周边国家的担忧却日益加深。美国寄希望于阿政府与塔利班实现和谈,以便将塔利班纳入阿政治轨道,保护美国多年来在阿的反恐成果。以巴基斯坦对塔利班的影响力,这一目标的实现离不开巴的配合。美军在阿富汗大量的物资装备转移也需要取道巴基斯坦。巴的地缘重要性上升,在阿富汗问题上发挥越来越难以替代的作用,成为美国考量对巴政策的重要因素。

对巴基斯坦来说,由于其国防科研、生产水平较低,装备的现代化建设主要依赖进口。冷战期间,通过与美国的特殊关系,巴从美获得了大量先进武器装备。冷战结束后很长一段时间,美巴关系发展停滞,美国冻结了对巴基斯坦武器出口,致使巴武器装备水平与印度的差距拉大。巴亟需通过与美国加强军事技术合作,以获取先进的武器装备,并希望由联合军事演习等交流活动,学习先进的作战技能。“9•11”事件后,巴陆续从美获得了F-16战斗机、“阿帕奇”直升机、“鱼叉”反舰导弹等一大批先进武器装备[7]。这极大提升了巴的技术力量和作战能力,美国也趁机恢复与密切了同巴军队的联系,对巴影响力加大。

其三,美巴在推动巴基斯坦经济社会发展上也存在共同利益。受反恐战争影响及全球金融危机拖累,巴基斯坦的经济发展遭受重创,呈现高通胀、低增长、高赤字态势,外资大幅抽逃,税收持续下降,失业率不断上升,加之连年自然灾害严重,民生改善步履维艰。电力短缺、能源危机不仅严重阻碍巴新兴制造业的发展,甚至连民众的基本生活需求也能以保证。谢里夫新政府将推行经济改革,解决能源短缺难题及开展大型项目建设等,以尽快实现经济增长、改善民生与稳定国内局势。这些都需要外部大量资金支持,而美国为巴提供巨额援助,可在一定程度上缓解巴的财政压力。同时,对美国而言,经援巴并非没有“好处”。美对巴的援助往往附加严苛的条件,以此来左右巴的政策走向。美国还注重推动巴的“民主建设”,期望在伊斯兰世界找到一个盟友和打造一个“民主样板”。反之,如果美国任由巴经济不断恶化下去,社会陷入混乱,安全局势难以掌控,极端组织会趁势壮大,将不利于美国实现本地区的战略目标。

(二)分歧难消制约同盟关系进一步发展

巴尚存的共同利益无法掩盖双方在诸多领域的分歧与矛盾,这些制约因素将长期存在,影响同盟关系的稳定性,并阻碍其深化发展。

一是美印联盟使巴基斯坦如哏在喉。美国在南亚很长时期奉行“重印轻巴”、“扬印抑巴”的政策,这令一直视印度为威胁的巴基斯坦心存芥蒂。伴随印度的经济与军事实力不断提升,其在南亚的绝对优势日益突出。与巴基斯坦的地缘价值相比,印度对美国的全球战略更具意义,既可成为美国在亚太地区平衡中国的伙伴,其广阔的市场前景,又可使美国在未来的经济合作中有利可图。同时,印度也希望借助美国的影响力助其实现“世界大国”的目标。因此,2000年以来,美印“战略伙伴关系”发展迅速,即使在爆发“9•11”事件后,美巴关系升温,美国仍不忘积极发展同印度关系。两国的军事合作空前密切,在美国准备结束阿战之际,有意让印度在本地区发挥更大作用。巴基斯坦认为美国惯用的平衡手腕,只能使巴在与印度的对抗中处于更加不利的局面。虽然谢里夫表示将缓和与印度的关系,重启两国和平进程,但是推行起来将面临诸多挑战,困难重重。印度因素成为影响美巴关系深化发展的最大障碍。

二是反恐政策在美巴同盟中的负面作用。虽然“共同反恐”让美巴实现第三次结盟,却也因为双方对反恐的目标和手段存在分歧,而使同盟关系难以维系。在反恐目标上,巴基斯坦希望通过打击国内极端势力,保持境内和平与稳定。而美国却是以在阿富汗清剿“基地”组织与塔利班等为首要任务,并根据阿局势的好坏来评判巴基斯坦的反恐努力。“目标不一致是造成美巴紧张关系加剧的根本原因”[8]。在反恐手段的运用上,美国依赖无人机打击阿巴边境武装分子的做法,造成了巴基斯坦大量平民伤亡,引起民众强烈反弹,也令巴政府和军方十分头疼。奥巴马上台后,更是加强了无人机的打击力度,并试图扩大在巴境内的空袭范围。上届以人民党为首的执政联盟为配合美国在阿反恐,坚持以武力清剿为主的反恐政策,但恐怖主义势头并未被打退,反而在全国范围内蔓延。而谢里夫在反恐问题上态度相对保守,曾主张与塔利班等武装组织进行谈判以换取国内和平。谢里夫还表示将重新考虑巴是否还要继续支持美国的反恐战争,并强烈呼吁美国停止在巴的无人机行动。

三是核问题上的分歧。冷战结束后,防扩散逐渐成为美国国家安全政策的核心问题,而巴基斯坦则视发展核武器攸关其最高国家安全利益。两者在核问题上的矛盾具有对抗性。美国认为巴发展核武器有损其地区安全利益,“9•11”事件后,美国的这一担忧加深。在美国人眼中,巴虽然是温和的伊斯兰国家,但也是一个政局不稳、军人频繁干政的国家,其国内极端主义盛行,民众反美情绪高涨。美国更担心核技术、核设施等落入恐怖主义分子手中,使美国的海外目标甚至本土面临核武器攻击的危险。然而,巴基斯坦当初顶住美国制裁的压力研制出了核武器,如今为了维护国家安全、提升战略威慑能力还将不断加强核武器及运载工具的研发,并以印度尚未签署相同协议为由,至今拒绝签署《核不扩散条约》和《全面禁止核试验条约》。美国在核问题上对印巴采取“双重标准”的做法,也使美巴矛盾将长期存在,且具有不可调和性。

四是文化宗教上的隔阂。巴基斯坦是一个伊斯兰国家,与美国在政治文明、宗教信仰上截然不同。美国认为要彻底铲除巴国内的宗教极端势力,就必须用美式“民主”、“自由”对巴进行改造。这在伊斯兰教信徒来看,就意味着“要建立一个实质上不敬神的社会”[9],是绝对不能接受的。美国曾将巴列入“大中东民主”计划,并确立了对巴的民主化改造目标,但是收效甚微。巴基斯坦虽然希望与美国发展合作,但绝不会以损害和牺牲本国主权与民族尊严为代价。由于文化、宗教的隔阂,美国社会一直以来对巴基斯坦无深入了解,并担忧巴逐渐走向伊斯兰化,巴国内民众的反美情绪也加深了这一疑虑,造成美国政坛缺乏为巴方利益考虑的顾问集团,从而影响美巴关系的良性发展。

四、总结与展望

由于美巴同盟不存在以一贯之的共同目标与战略互信,也未建立前后一致的对外政策与协调机制,决定了这一同盟关系很难持续、深入发展。两国实力差距较大,使美国一直占据主导地位,根据其战略需要拉近或疏远巴基斯坦,而巴凭借地缘优势与独特作用,在与美国周旋中寻求最佳利益。

在巴基斯坦首次实现民选政权交接、美国将于2014年从阿富汗撤军之际,美巴同盟又一次站在十字路口。第三次出任总理的谢里夫在施政演说上就表示,将重新定位巴美关系,呼吁美国尊重巴基斯坦的主权和独立。鉴于双方尚存的共同利益仍在发挥作用,特别是美国在反恐、撤军、和谈及地区稳定等安全领域仍需巴的支持与配合。同时,巴基斯坦也需要美国的援助与支持,以防止南亚力量对比继续向有利于印度的方向倾斜。因而,虽然美巴的“蜜月”期不再重现,但是美国不太可能如以往一样急于同巴“切割”,而将更加慎重与务实地处理对巴关系,并在一定程度上维持与巴的同盟关系。但是,由于印度因素、反恐政策、核问题等分歧横亘在美巴之间,双方未来关系发展的空间仍有限,同盟状态依然不稳定。

注释:

1. “巴基斯坦到底是不是美国盟友”,网易新闻专题,http://news.163.com/special/reviews/uspakistanrelationship.html

2. 李青燕:“美国调整对巴基斯坦的援助政策及其影响”,《后危机时期国际格局演变与中国的和平发展环境》,时事出版社,2011年版,第440页。

3. Hans Morgenthau, In Defense of the National Interests, Alfred A. Knopf, 1951. cited inRozeta E. Shembilku, The National Interest Tradition and the Foreign Policy of ALBANIA,Master of Artsin Law and Diplomacy Thesis, Apn123,2004,p. 34. available at http: //fletcher. tufts. edu/research/2004/Shembilku-Rozeta. pdf, visited July 21,2007.

4. US Created Taliban and abandoned Pakistan: Clinton, Pakistan Defence, http://www.defence.pk/forums/pakistans-war/25650-us-created-taliban-abandoned-pakistan-clinton.html

5. 罗伯特•基欧汉,约瑟夫•奈:权力与互相依赖,门洪华译,北京大学出版社,2002年版。

6. “Pakistan and US allies without trust”, 巴基斯坦的《黎明报》, http://dawn.com/2012/06/04/pakistan-and-us-allies-without-trust/

7. “美插手南亚事务 近向巴基斯坦输入先进武器系统”, http://news.sohu.com/20050905/n226866757.shtml

8. “U.S. and Pakistan: different wars on terror”,The Christian Science Monitor, http://www.csmonitor.com/World/Asia-South-Central/2008/0924/p01s03-wosc.html

9. 兹比格纽•布热津斯基:《大抉择:美国站在十字路口》,新华出版社,2005年版,第62页。

(来源:《亚非纵横》,2013年第5期)

 

0