自2023年年初开幕以来，美国第118届国会的两年会期已经过半。过去一年里，本届国会频频制造热点、“创造历史”，出现了“议长难产”“罢免议长”“驱逐议员”等历史性事件，并几度差点导致政府关门，凸显出美国政治极化下两党的强烈内耗。而回顾去年国会立法的成绩，我们还将看到一项令美国人尴尬的历史记录，恐怕它将成为史上最低效的一届国会。
作为美国三权分立体系中的最高立法机关，国会在履行主责主业方面正陷入前所未有的失能境地。根据国会网站数据统计，本届国会立法出现断崖式下降，2023年仅通过34项法案，不及上届国会总数的1/10。考虑到2024年两党将把主要精力放在大选而非推动立法上，到2025年1月会期结束时，本届国会的成法数量很可能创下有历史记录以来的最低值。
本届国会为何正在出现历史级的“立法失能”？美国主流媒体对此多有报道，但多未触及深层次的分析。在作者看来，主要存在以下三点原因：
第一，这是新时期美国极化政治的必然结果，也是两党恶斗升级脱轨的突出表现。以2016年大选为标志，左右翼民粹主义登上美国主流政治舞台，对两党政治生态产生了深远影响。而2020年大选争议及选后冲击国会山等事件的发生，令两党矛盾越发难以调和，某种程度上已经陷入“你死我活”的零和博弈。2022年中期选举后，共和党夺回众议院控制权，以阻击拜登政府和民主党议程为首要政治任务，不遗余力推行“否决政治”。与此同时，由于两党在参众两院的席位分配处于大体势均力敌的状态，极少量党内逃票就可能为对方大开方便之门，因此双方均十分强调意识形态站队，不愿作出妥协让步。
第二，这是特朗普主义影响下共和党进一步保守化、极端化的外溢结果。特朗普执政四年深刻塑造了共和党的身份认同和价值取向，导致党内极右翼势力快速崛起，并在2022年中期选举后加紧抢班夺权。本届国会从一开始就伴随着共和党内斗的闹剧。2023年年初，由于共和党极右翼拒绝投票，麦卡锡经历15轮投票才最终当选众议长，并且作出妥协，给予任何议员提出罢免众议长的动议权，这间接导致麦卡锡在2023年10月被罢免下台，成为美国历史上首个被罢免的众议长。这几场选举风波和罢免风波，致使国会在近一个月时间里处于瘫痪状态。而共和党极右翼充分利用其可左右立法结果的关键少数权力，在债务上限、政府开支、移民政策等问题上持续不断推进自身议程，令国会日常运作高度政治化、碎片化，两党及共和党内各派别陷入漫长的拉锯战和消耗战之中。在这种环境下，国会的立法活动自然难以有效开展。
第三，这是国会政治失智、治理失能、运转失灵的最新产物。一直以来，国会是美国宪政体系的基石，宪法开篇第一条即论及国会的立法权。作为最高立法机关，国会在推动美国法治化、现代化的进程中扮演了至关重要的角色。然而，随着美国政治进入混乱失序、相互倾轧的新时期，国会逐渐偏离了立法初心，沦为两党议员争权夺利的工具。本届国会上台以来，这种情况尤其突出。不少议员以偏激言行博出位，热衷打击对手，疏于回应选民和社会关切。从立法上看，目前生效的法案主要涉及勉强通过以避免政府关门、年度国防开支以及退伍军人福利保障等内容，它们或是保障政府基本运转的基础性法案，或是基本不存在争议的法案，对社会经济发展的推动作用十分有限。面对这样的国会，美国民众也愈发失望。调查显示，美国民众对国会工作的支持率降至13%，达到2017年以来的最低值。
史所罕有的低效立法和频频上演的闹剧，正成为本届国会的“尴尬”注脚，也将载入美国国会的发展历史。随着2024年大选缓缓拉开序幕，两党将聚焦选举开展激烈竞争，国会立法可能被进一步政治化、武器化，从而进一步放大美国政治的乱象和弊端。
（张腾军，中国国际问题研究院美国研究所副所长、副研究员；王玙璠，美国研究所助理研究员。原文载于《环球时报》2024年1月12日第15版）
