6月6日至10日，第九届美洲峰会在美国洛杉矶举行。这是继1994年美国在迈阿密主办第一届峰会之后，峰会头一次回归美国本土。虽然是坐镇主场，但美国显然未能将峰会办成“主场外交”该有的样子：先是在参会问题上遭到不少拉美国家抵制，在全世界面前丢了脸，不期而至的拉美难民移民大军又打了美国人一个措手不及。最后，作为东道主提出来的多种新倡议又被质疑诚意不足，空表雄心。应该看到的是，此次“风波”既体现了美国和拉美国家间长期存在的控制与反控制矛盾，也反映出“泛美体系”在新时期出现的一些新的特点。问题的实质在于，美式霸权的相对衰落对于包括拉美国家在内的广大发展中国家正日益成为一个不争的事实。
峰会遭遇“三大尴尬”
6月10日，在拜登总统和拉美20国领导人共同宣布了所谓的《洛杉矶移民和保护宣言》之后，第九届美洲峰会落下了帷幕。与历届峰会相比，此次峰会的“话题属性”似乎更强。这并非因为峰会取得了什么成绩，反倒是源于其遭遇的“三大尴尬”。
其一，峰会“签到率低”令人尴尬。美国以“不民主”为由拒绝邀请古巴、委内瑞拉、尼加拉瓜三国与会，最终酿成一场出乎其意料的参会危机。墨西哥、玻利维亚、洪都拉斯的领导人明确表示因反对美排斥古、委、尼三国的霸道作法而不出席峰会。其中墨总统洛佩斯说到做到的行事风格令其在国内外“加分”不少。不仅如此，哪怕是到了会上，阿根廷总统、墨西哥外长甚至是中美洲小国伯利兹的总理也仍然“不依不饶”，继续“炮轰”美政府对他国的孤立政策。此外，危地马拉、萨尔瓦多、乌拉圭的领导人也因双边关系、身体健康等种种原因未到会。
其二，突如其来的难民移民大军令人尴尬。就在峰会召开的当口，一支由多达1.5万名移民组成的“大篷车”队伍从墨西哥南部出发，向着美墨边境的方向行进。仿佛是要对拜登的霸道行径表达不满似的，这些移民中的相当一部分恰恰是来自美国拒绝邀请的古、委、尼三国。面对这支专程前来为峰会“造势”、可能是有史以来最大规模的拉美移民队伍，已经被“低签到率”搞得脸上无光的会议组织者明确表示“吃不消”。美国务卿布林肯甚至称，挑战“前所未有”。
其三，会议成果有名无实令人尴尬。峰会上，美国再次施展出巧舌如簧的忽悠能力，高调推出了以下几个姑且能算作是主要成果的文件：一是“美洲经济繁荣伙伴关系”计划。白宫官员称，该计划目前还只是一个框架，其能否达成还有赖于未来几个月内美国同拉美伙伴的谈判情况。在内容上，该框架与近期刚达成的“印太经济框架”几乎神似，都不包含关税豁免、市场准入等实质性条款。二是“美洲健康和复原力行动计划”。该计划只是表示将成立一个旨在培训拉美国家卫生人员的名为“美洲卫生队”的组织，但对拉美国家当前最关心最急需的疫苗等抗疫需求只字未提。三是“美国-加勒比应对2030年气候危机伙伴关系”计划。该计划具体能拿出多少投资来给加勒比国家，白宫自己目前也没有数。四是“洛杉矶移民和保护宣言”。作为峰会最终声明性质的文件，宣言算是给了从一开始就希望峰会聚焦移民问题的拜登政府一个交代。但该宣言的重心更多还是放在了协调地区国家帮美国分担移民压力上，对真正导致移民产生的地区欠发展问题基本无甚着墨。此外，墨西哥和中美洲“北三角”国家领导人的缺席无疑也令峰会上达成的任何关于移民的承诺都大打折扣。
“泛美体系”遭空前质疑
谈论美洲峰会及美拉关系，自然绕不过其背后的“泛美体系”架构。基于“门罗主义”这一思想内核，近代以来在地区霸权国美国的“领导”下，美洲国家逐渐建立起一整套涵盖全方位议题的泛区域治理架构——“泛美体系”。二战后成立的区域性组织美洲国家组织是这一体系在当代的最主要代表。大家耳熟能详的泛美卫生组织、美洲开发银行等均属于该组织的专门机构。而美洲峰会则是该组织为了推动美洲自贸区建设而专门建立的制度。近年来，虽然自贸区议程早已无果而终，但美洲峰会却勉强延续了下来，而且竟慢慢发展成为“泛美体系”中最引人关注的招牌性制度。
很长时间以来，美国和拉美国家围绕“泛美体系”所展现出的控制与反控制的矛盾关系早已常态化。多的不说，单就是在美洲峰会这一建立不到30年的机制下，美拉间展开的斗争就可以用“精彩”两个字来形容。首先，作为峰会机制设计“初心”的美国所力推的美洲自贸区建设议题，在当时拉美左翼国家的一片反对声中，连前四届峰会都没有熬过，早早“胎死腹中”。其次，参会权问题始终存在。事实上，除了第七届峰会勉强凑足了美洲所有35国之外，其余的历次会议均谈不上团结。古巴从最开始就被美国排斥在外，迄今只参加过第七和第八两届峰会。委内瑞拉、厄瓜多尔、尼加拉瓜、危地马拉、萨尔瓦多、安提瓜和巴布达、巴拉圭等多国的领导人也都曾缺席过峰会。在上一届峰会上，甚至连美国总统特朗普也选择临时“翘会”，引发一片哗然。
出人意料的是，4年后的今天，虽然美国早已不在特朗普治下，但本届峰会上美拉矛盾的激烈程度却反而触及了更高点。“泛美体系”遭遇前所未有的反对与质疑，其不确定不稳定性上升。多国对峰会的上级组织——美洲国家组织发起了迄今为止最为猛烈的“炮轰”。阿根廷总统费尔南德斯当着拜登的面要求重组该组织并撤销其领导层。墨西哥外长再次重申了墨对于改革甚至是废除该组织的一贯要求。未到会的萨尔瓦多总统布克尔则在社交媒体上称，该组织“已失去存在的理由”。但指责归指责，对于未来“泛美体系”应向何处发展的问题，拉美国家并未形成什么成熟的看法，只有墨西哥提出了以欧盟的一体化组织为蓝本打造新型美洲关系的提议。针对上述指责与建议，拜登政府虽然并没有给予直接回应，但这并不代表美国对改革“泛美体系”就丝毫没有上心。在8日的峰会致辞中，拜登就明确表态称，要对美洲开发银行实施根本性改革。但具体怎么改，拜登并没有细说。
移民危机反噬美国霸权
“泛美体系”出现了“症状”，往往要到其背后“门罗主义”的“病灶”里去找原因。诞生200年以来的大部分时间里，鼓吹“美洲是美国人的美洲”霸权逻辑的“门罗主义”始终都是影响美拉关系的决定性变量。但近几年以来，尤其是世界进入动荡变革期之后，“门罗主义”的合法性基础开始不断遭到侵蚀，美式霸权在拉美的相对式微正越来越成为一个不争的事实。
去年持续发酵至今的这一波拉美难民移民危机，在某种程度上可以看作是美式霸权在其美洲“势力范围”内遭遇的第一次具有地缘政治意义的系统性反噬。这完全出乎美国预料之外。长期以来，作为“世界霸主”，加之又拥有独一无二的地理环境，鲜有地缘政治挑战能真正威胁到美国。即便美国在全世界坏事做绝，系统的反作用往往也难以触及其本土的核心利益。但正义虽会迟到却永远不会缺席。持续的新冠肺炎疫情令形势悄然起了变化。在疫情冲击下，拉美国家的治理困境进一步加剧。出于对“后院”惯常的冷漠，再加上自身难保，美国最终放任拉美沦为了世界上抗疫较为失败的地区之一。在此背景下，拉美的底层民众已无路可退，只能是带着对美好生活的向往汇聚成一股洪流涌向美国。
移民危机升级、美洲峰会遇冷等现象无疑都折射出拜登治下的美国对拉美的领导力已处于历史相对低谷这一客观现实。造成这一局面的原因是全方位的。从客观环境来看，百年变局、世纪疫情、俄乌冲突等重大外部变量交织叠加，世界多极化、多元化、多孔化趋势加剧，全球治理难度上升，问题挑战层出不穷。美式单极霸权体系越来越难以适应这个世界。在拉美情况也同样如此。从主观认知来看，美国“傲慢”心态冥顽不化，已陷于“修昔底德陷阱”式叙事不可自拔，眼里看到的只有竞争对手，对拉美乃至广大发展中国家的真正需求根本就不感兴趣。人家需要的是平等与发展，而美国则永远在大谈民主、价值观，十足的“鸡同鸭讲”，以至于有墨西哥学者尖锐地指出，“（美国提出的）峰会议题看似野心勃勃，但谁也不知道具体是什么内容。实际上都是些鸡毛蒜皮的杂事”。
当然，美式霸权的衰落并非一朝一夕的事情。在其美洲“大本营”更是如此。未来中短期内，“门罗主义”仍将盘桓于拉美大陆，“泛美体系”也大概率将在经历一番改革调整之后继续存活一段时间。至于未来的美洲峰会将朝着什么样的方向变化发展，我们将拭目以待。
（步少华，中国国际问题研究院拉美和加勒比研究所副所长，原文载《光明日报》6月16日）
