7月8日，第58届南方共同市场（以下简称“南共市”）国家领导人峰会以线上形式举行，会议就长期以来存在的降低对外共同关税及自贸谈判灵活化问题再度进行商讨。今年上半年，各成员国在沟通时出现较大分歧，迟迟未达成一致。与此同时，南共市与欧盟的贸易协定亦陷入停滞，未取得实质性进展。
“内忧外患”接连不断
南共市各成员国在共同关税和灵活化两大问题上产生的分歧由来已久。21世纪以来，面对美洲自由贸易区可能带来的挑战和中国在拉美地区日益增长的投资，南共市于2000年初通过32/00号决议，重新强调各成员国必须共同进行对外贸易谈判。但2008年金融危机后，南共市制度设计落后的一面开始凸显，各成员国经济停滞，在全球价值链、产业链中处于孤立，加之新自由主义思想回潮，开放性需求在集团内部逐渐产生。年初以来，各成员国在共同关税和灵活化两大问题上的分歧更有加剧之势，有媒体甚至称南共市面临的内部分裂是“史无前例的重大危机”。
在对外共同关税调整问题上，巴西和乌拉圭坚持认为应将所有产品关税统一下调20%，并于当下和年底前分两阶段各减少10%，以防止某一特定产品的关税下降给潜在的得利者和失利者之间造成争执。这一提议得到了乌拉圭和巴拉圭的支持，但阿根廷政府则主张对不同产品分类别、分级减税，阿政府的反对在集团中较为重要，给关税改革造成了不小阻碍。
在自贸谈判灵活化问题上，巴西和乌拉圭支持开放成员国同域外经济体的自贸谈判，即各国可自行与域外国家或组织签署贸易条约而无需经所有成员国达成共识，与阿根廷和巴拉圭的意见相左。在今年3月和4月举行的南共市30周年庆祝会和理事会特别会议上，阿根廷与乌拉圭、巴西在会上矛盾凸显，引发多位与会总统和部长间的争执，两次会议均不欢而散。
此外，南共市与欧盟的贸易协定同样进展缓慢、举步维艰。欧盟认为当下仍缺乏推进与南共市签订贸易协定的条件。2019年6月，南共市与欧盟在历经20年艰难谈判后最终达成自贸协定，但协定此后一直处于法律审查状态，许多细节并未得以明确。审查原计划在去年上半年结束，但巴西环境问题使法国、奥地利、荷兰等国持疑，从而导致协定被“雪藏”。部分欧盟国家如爱尔兰、荷兰、比利时、法国等对协定可能会造成的南美农产品与本国农产品的竞争而产生担忧，亦在一定程度上造成了审查的停滞。
矛盾产生各有其因
阿根廷2020年GDP下跌10.5%，经济严重滑坡，负债累累，因此阿对于南共市的集团力量还有较大依赖性，必然不赞成自贸谈判灵活化；在关税问题上，阿认为应主要对中间产品或不在本国生产的成品进行关税下调，对其他较为“敏感”产品，如钢铁、汽车等，则不进行调整，以此保护本国工业。而作为四个成员国中政治影响力和经济实力最薄弱的一员，巴拉圭如若失去南共市这一平台的支持，则难以凭借自身力量在与域外国家的谈判桌上获得一席之地，因此在灵活化议题上选择与阿保持同一阵线。
作为南共市中占据主导地位的国家，巴西并未承担起相应责任，反而过分关注本国利益，一定程度上不利于集团发展。巴在南共市各成员国中经济实力相对较雄厚，在集团多年发展中始终处于引领地位，为提升集团国际影响力做出不小贡献。但巴经济部在两大问题上态度坚决，更多考虑的是其自身利益，并没有多少意愿肩负起作为区域大国的更多责任。部长盖德斯今年曾多次公开指出，南共市拖累了巴西的经济发展和国际化速度。乌拉圭因希望与中美两国单独达成贸易协议，多年来始终主张市场灵活化。
总体而言，在疫情冲击和经济下行的背景之下，各成员国都想保证本国利益最大化，设计最符合自身发展道路的方案，从而弱化甚至忽略集体利益，但各国发展目标、经济水平、政策导向不同，加速了分歧的产生。
十字路口何去何从？
据巴西媒体报道，阿根廷驻巴西大使乔利近期从巴西前政要处争取到了对阿有利的支持。巴前总统卡多佐、卢拉等均赞同阿政府观点，认为南共市的团结性非常重要，且降低对外关税不利于出口。乔利为维护南共市而向巴西前政要寻求支持这一“舆论战”可谓打得巧妙，但此举对于博索纳罗政府而言无疑具有冒犯性，这种做法将经贸问题与政治问题相捆绑，使两国政府关系变得更加微妙。面对阿政府对卢拉明显且公开的友谊，博必然不会轻易向阿政府让步。
作为基于关税同盟而成立的区域经济一体化组织，设定统一对外关税是南共市建立之初的主要目标。部分拉美学者认为，放宽谈判规则意味着结束目前存在的关税联盟。
使情况更复杂的是，巴西内部也同样出现了分歧。盖德斯认为南共市共同对外进行自贸谈判的规定阻碍了巴西融入全球产业链的进度。尽管博索纳罗有赞成乌拉圭的意向，但外交部和全国总工会均不支持盖德斯的主张。
巴西外交部认为，南共市的灵活化需要用更多规则加以限制，否则将会打破集团内部的平衡。如果一个成员国独立与域外国家或组织缔结贸易协定，其他三国将面临不公平竞争。由于南方共同市场的大部分产品都在税率较低的四个成员国间流通，单独签订的贸易协定将造成三角贸易的局面，使南共市以外的商品流入本地区，造成贸易风险。6月底，巴西全国总工会联合各行业企业家及工人公开反对降低对外关税和自贸谈判灵活化，称将会损害国内钢铁、机械、汽车、制药等“敏感行业”的利益。一方面，单方面降低关税会增强不平等竞争；另一方面，各国如单独进行对外贸易谈判，会削弱集团自身力量并给“图谋不轨”的外部合作伙伴带来可乘之机，贸易协定是南方共同市场的战略核心，由四个成员国共同谈判才是更为稳妥的做法。
困境重重出路何在？
部分拉美学者认为，由于目前缺乏关于降低关税影响的研究，直接降低关税是不审慎的行为，南共市不应盲目落入自由主义经济的陷阱。至于自贸谈判灵活化问题，最佳解决方法是在个案基础上授权谈判，针对不同国家和不同情况决定是否达成豁免或例外，而不是实行“一刀切”。
南共市与欧盟间的贸易协定近日总算有了一些好消息。上月底，欧盟13个行业协会签署联合声明请求批准协定，称有助于双边贸易、投资的增长和疫情后的经济复苏。此外，月初巴西外长弗朗萨访问欧盟轮值主席国葡萄牙，此次访问是其4月初上任以来的首次出访，由此可见南共市-欧盟贸易协定在巴西外交议程上的重要性，弗表示已准备好签署贸易协定的环境附件，承诺改善环境。
然而集团内部情况仍不乐观。7月8日峰会上，巴西接过阿根廷轮值主席国的接力棒，在任期内很有可能会继续推动地区经济开放，甚至不排除利用此机会单方面降低对外关税。降低对外关税和自贸谈判灵活化两大议题涉及到1991年集团成立之初各成员国一致通过的《亚松森条约》，既牵扯政治问题又牵涉司法问题，且各国利益冲突较大，近期内难达成共识，南共市的“拉锯战”未来恐怕仍将持续。
（严若玮，中国国际问题研究院拉美和加勒比研究所研究实习员，原文载北京日报客户端2021年7月13日）
