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俄罗斯北极战略迎来新机遇

本网原创 | 作者: 杨莉 | 时间: 2021-05-31 | 责编:
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  5月20日,第12届北极理事会部长级会议在冰岛首都雷克雅未克举行。会议签署了《雷克雅未克宣言》,发布了北极理事会历史上首份长达10年期的战略发展计划。会议重申维持北极和平、稳定与建设性合作;肯定北极理事会成立25年来,在北极地区可持续发展和保护环境方面取得的进展;强调北极理事会的作用,并致力于进一步加强对北极理事会工作的战略指导。俄罗斯从冰岛接过 “权杖”,开启为期两年的北极理事会轮值主席国任期。俄罗斯表示,将专注于北极地区环境、社会和经济问题以及避免地区成为地缘政治冲突热点。俄罗斯希望凭借主席国的影响力,加强在北极事务中的领先地位,为实施国内北极战略创造有利环境,推进北极地区开发进程。

一、北极开发  如火如荼

  俄罗斯是最大的北极国家。俄属北极地区几乎占整个北极的三分之一。在北极八国中,俄罗斯不仅拥有最辽阔的陆上领土,还占据北冰洋最漫长的海岸线,人口超过250万。俄属北极地区资源禀赋突出,蕴藏着丰富的石油、天然气、煤炭、矿产等资源,是俄罗斯矿物原料发展的战略储备基地。能源开发潜力巨大,天然气开采量占全俄开采量的80%,石油开采量占全俄的60%。北极地区为俄罗斯贡献了超过20%的GDP和22%的出口比重。

  北极地区开发在俄罗斯的国家战略中占据重要地位。普京指出,“未来几十年俄罗斯的发展将与北极和北方领土紧密相关”。为此,近两年俄罗斯绵密出台了《2035年前国家北极基本政策》、《俄罗斯联邦支持北极地区企业活动优惠法》和税法修正案、《2035年前北方航道基础设施发展规划》以及联邦主体、市政府和部门编制的战略规划等文件。这些政策旨在巩固北极地区作为俄罗斯国家战略资源基地的地位,保障俄主权和领土完整,保护北极环境等利益,描绘了未来俄罗斯北极地区发展的蓝图。 今年4月,俄罗斯政府批准了实施北极发展战略的行动计划。该计划总共包含268项措施,主要部分将在2021年至2022年完成。

二、准备充分  志在必得

  在全力推动北极开发战略的背景下,俄罗斯视当值北极理事会主席为重要机遇,成立专门组委会,做了精心准备,制定了有效的工作路线图。组委会为两年任期筹划了文化节、研讨会、代表大会、探险活动、专业技能锦标赛、学生峰会、圆桌会议和论坛等88项活动,其中50项活动将由主席国官方组织,其余38项活动将在北极理事会的组织下以非官方的形式举行。仅官方50项活动将有12500名参与者。共有17个政府机构、11个联邦主体、12个非政府组织和学术机构以及包括俄罗斯国家原子能公司、俄罗斯现代商船公司和诺里尔斯克镍业公司在内的三家公司参与组织这些活动。

  俄罗斯的工作思路是将国内北极战略的实施与北极理事会10年期的战略发展计划相结合,确定担任轮值主席国期间的工作安排。其优先事项:一是环境保护,包括气候变化问题。在北极地区气候发生迅速变化的情况下,加强生命活动的适应和可持续性,保护和恢复环境,管理自然资源,维护北极生态系统的健康,包括海洋环境,保护生物多样性。俄罗斯计划未来两到三年与其他北极国家联合建设第一个北极国际科考站,研究气候变化问题;2022年启用“北极”号科考平台,该平台是一个完整的浮动科研中心;在北极地区建立全球科教和技术中心,培养极地人才,研究北极地区发展事宜。二是社会和经济发展。制定北极地区居民适应气候变化的措施,提高人民的福利、健康、教育和生活质量,确保整个地区社会经济的持续发展。利用北极日益增长的积极潜力,为北方全体人民带来繁荣和进步,促进科学进步,文化交流、旅游发展。保护土著民族的语言和文化遗产,促进跨境青年交流。进一步促进该地区的经济合作,发展可靠的能源基础设施,可持续的运输方式,包括海运、电信系统、食品部门,改善投资流入条件,促进创新,企业融资。俄罗斯准备成立国际北极发展基金会,支持各国联合建设基础设施。北方海路上首个紧急救援基地将在2-3年后于摩尔曼斯克建成。三是维护地区和平与稳定。目前,北极域内各国强化军事部署、频繁举行军演,地区军事化意味渐浓。俄罗斯希望域内各国成为“和平、稳定以及互利的伙伴”,在北极理事会框架内通过包括军事专家在内的勾通协商,缓和与西方关系,减弱政治对抗,避免军事冲突。四是加强北极理事会作用。俄罗斯将继续推动北极理事会成为国际北极合作的关键形式,改进其工作,提高工作组和专家组、秘书处的效率,发展理事会活动的筹资机制,包括其项目和方案、决定和建议的执行以及与观察员的对话和接触。俄罗斯有意择机举行北极峰会。

三、前景可期  困难颇多

  全球气候变暖加速了北极地区冰盖的融化,人类开发和利用北极变为现实,北极的地缘环境也因此发生了深刻的变化,北极地区的地缘政治价值,军事价值,交通价值,资源价值和科研价值骤然上升,备受国际社会关注。北极理事会尚属政府间论坛,不具有国际或区域组织的法律地位,缺乏政策约束力和执行力,但它是目前北极地区最具影响力的区域治理机制。俄罗斯执掌北极理事会既是彰显其主导北极事务的一次良机,也为推动国内北极战略带来重要利好。首先,强化在北极事务中的领先地位。俄罗斯不仅具有天然的地缘优势,而且在城市建设、航道利用、破冰船建造和使用、极地科考经验、技术设备配置和科研团队实力等方面也是其他国家无法比拟的。在北极的科考开发利用方面发挥优势,确立俄罗斯的主导地位。其次,吸引资金、人才、技术。俄罗斯北极开发战略的两大支柱是资源开采与航道开发利用。俄罗斯有意推出、宣传、展示相关项目,吸引国际、社会资本流入北极地区建设项目。第三,创造有利的外部环境。北极理事会作为非正式组织在区域治理方面具有一定的灵活性,在北极理事会框架内的许多互动没有受到西方因乌克兰事件对俄制裁的影响。北极是俄美能够进行有效对话的、为数不多的议题之一。任职北极理事会主席后的俄罗斯可以通过主导工作议程,缓和与西方国家关系,为实施北极战略创造条件。 

  与此同时,俄罗斯开展主席国工作,实现北极战略目标也存在着诸多困难和挑战:一是北极理事会自身的组织缺陷。主席国提出的议题必须得到所有会员国一致同意才能付诸实施。二是自然条件与新冠疫情叠加,为组织活动、实施项目造成困难。三是地区的军事化趋势掣肘北极的开发利用。

  (杨莉,中国国际问题研究院欧亚所副研究员)

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