7月13日，普京签署总统令，颁布俄罗斯国家支持北极地区发展优惠制一揽子法案。系列法案是落实《2035年前俄罗斯联邦北极国家政策基础》的政策工具，明确了“北极大经济区”建设的内涵、思路、管理机制、优先发展项目以及税收、边境管理措施。这些措施将有助于加快推进俄罗斯北极地区发展，但能否顺利落实有待观察。
一、 政策工具的主要内容
此次颁布的法案包括《俄罗斯联邦支持北极地区企业活动优惠法》和税法修正案，此前还出台了《2035年前北方航道基础设施发展规划》。今后还将有联 邦主体、市政府和部门编制的战略规划文件跟进。这些政策共同描绘了未来15年俄罗斯北极地区发展的蓝图。
（一）界定特别经济区内涵
俄罗斯北极地区地理概念是指俄罗斯拥有主权和管辖权的北极地区的领土、岛屿、领海、专属经济区和大陆架。新政策在地域上扩大了北极地区范围，增加了卡累利阿共和国的科斯托穆克什市、塞格、卡勒瓦拉市；科米共和国的因塔、乌辛斯克市和乌斯季-齐列姆区；克拉斯诺亚尔斯克边疆区埃文基自治区的苏林达、图拉、纳德姆、乌恰米、图顿恰内、耶塞、奇林达、埃孔达、基斯洛坎、尤克塔等镇；阿尔汉格尔斯克州列舒康和皮涅日自治区。文件明确指出，北极地区是国家重点地区，并不是俄罗斯联邦行政区划，更多的是强调经济属性，即享有广泛的税收优惠和非税收商业优惠区域，面积近500万平方公里。按照普京的说法，北极地区将成为世界上最大的经济区。
（二）优化营商环境
主要措施：一是税费优惠。入驻企业10年内，联邦预算所得税实行零税率。大陆架石油开采项目的增值税15年内为5%；地区有权将利润税降低到0；在东部北极新油田开发项目12年的增值税为0%；对泰梅尔新油田基础设施的投资减免增值税。北极地区的入驻企业，可以从国家基础设施投资中扣除税款。对于需要破冰海运和转运的出口货物免除增值税。对于北极地区投资活动制定贷款利率补贴机制。关于基础设施项目的支持，实行“倍增器”，即私人投资10卢布，政府出资1卢布。在北极投资项目框架内发行的债券利息收入免税。二是简化行政程序。自由港内优先过境点将24小时开放，设立“一个窗口”，实行“一站式”服务。规定海关检查货物最长期限，快速通关。三是减少对企业的干扰。驻地例行年度审计须与国家权力部门协商，并有远东发展部和管理公司的代表参加。计划外的检查只有在与远东发展部协商后才能进行，且期限不超过5天。
（三）确定优先发展事项
鉴于北极地区地广人稀，基础设施差的状况，俄罗斯希望通过建设经济增长中心、大型项目，带动整个地区经济发展。北极地区第一个超发区“北极之都”超发区已经开始建设，几个港口处于筹划之中。一批大型项目各联邦主体正在申报。摩尔曼斯克发展主要涉及北极地区唯一的俄罗斯不冻港开发，该港口是北方海上运输走廊的两个枢纽之一，也是俄罗斯大陆架项目的服务中心。涅涅茨自治区除了传统的石油矿产和原材料中心外，将重点开发两个项目，即"伯朝拉液化天然气"和"因迪加港"。楚科奇的关键项目是巴伊姆斯克铜矿开发，该项目将带动道路、能源基础设施建设、佩维克港和普罗维达港的现代化改造。卡累利阿共和国北极地区重点将放在建筑业、矿产中心、水产养殖业和林业上。萨哈(雅库特)共和国的河流疏浚和航运发展是重点，并创建一个贸易和物流中心。克拉斯诺亚尔斯克实施北极最大的东方石油项目。阿尔汉格尔斯克州主要是发展海港、大型矿产和商品中心。这些项目投资额预计15万亿卢布。
二、俄北极地区发展新思路
北极地区的重要性与日俱增。俄罗斯希望加大力度，对北极地区实施综合、立体式全面开发，打造跨越式发展模式，加速北极地区发展，在北极的竞争中占得先机。
（一）打造远东开发超前发展模式升级版
近年来，俄罗斯推出远东发展战略，出台建设“超前发展区”、“自由港”、税收优惠、“一公顷土地法”等措施，加大远东开发力度，并取得了实质性进展。经济发展速度加快，增幅高于全俄平均发展水平。其工业生产增长率在过去五年中达到23％，是全国的三倍。超发区与自由港建设取得进展。已建20个超发区，符拉迪沃斯托克自由港投入运行。此次北极开发，许多措施复制了远东模式，负责管理的的联邦机构也主要是远东开发的相关部门。原远东发展部更名为远东和北极发展部，职能扩大到北极地区。远东吸引投资和出口支持署承担北极地区同类职责。远东发展公司更名为远东和北极发展公司，负责北极地区重大项目的运作。如果说北极与远东政策有区别，就是前者优惠幅度更大。
（二）建立垂直实施管理体系
旨在扩大联邦政府权限，弱化地方政府权力。总统对北极地区的国家政策提供全面指导。北极发展问题国家委员会成员由俄联邦政府确定，负责监督北极地区经济发展进程，采取措施推动北极地区联邦主体和地方区域发展、改善其投资和营商环境。联邦政府授权机构远东和北极发展部、远东发展集团履职北极地区开发。新成立一个负责北极大陆架开发的国有企业，作为国家利益代表。
（三）经济与社会发展并重
能源资源开发和北方航道建设是北极地区发展的抓手。俄罗斯北极地区油气资源丰富，已探明73亿吨石油和50万亿立方米以上的天然气储量。投资这一地区将为俄罗斯的未来发展提供动力，弥补传统油气产地产量逐年下降的问题。按照计划，北方航道的货运量2024年应达到8000万吨，2035年前将达到1.5亿吨。加大能源资源开发和北方航道建设将带动北极地区的基础设施、破冰船、导航、通信等建设，进而推动社会发展。新一轮北极新政首次提出了提高俄北极地区居民生活质量、保护北极环境以及少数民族传统生活方式，把北极地区生活水平提高到全俄平均水平。落实措施包括建立和发展本土少数民族传统经济活动的工业和技术基础设施， 扶持本土少数民族制造的商品推向外国市场。在本土少数民族商业活动地区发展旅游业。为本土少数民族进行经济活动培养干部。
三、新政推进落实任重道远
自《2020年前及更长期的俄罗斯联邦北极国家政策基础》出台后，俄罗斯北极地区发展取得了积极进展。未来15年的各项政策实施既有主客观基础，也面临着困难和挑战。
俄罗斯北极地区政策实施具有有力条件。一是北极地区能源资源和北方航路具有巨大经济价值，具有吸引投资、旅游客源的客观基础。二是远东开发的经验可以借鉴。远东开发的各项措施已经取得积极成果，并形成了跨跃式发展模式。结合北极地区的实际情况，将远东的管理方式、政策措施移植到北极地区，可以事半功倍。三是执行力度加大。与远东开发一样，北极地区开发已成为国家级发展战略，由总统倡导、顶层设计、全面领导。通过修宪，普京有望执政到2036年，与本轮北极战略规划时限基本吻合。普京的强势推动将有助于各项措施的落实。
北极地区发展也面临着许多困难和制约因素。首先，自然条件薄弱，基础设施缺乏，生活条件落后，对外来人口、劳动力的吸引力不够，更遑论高端专业、管理人才。尽管政府推出优惠政策、动用行政手段，但结果堪忧。气候变暖对北极地区是双刃剑，对北方航路通航有利，但对建设在冻土带上的基础设施具有威胁。其次，俄罗斯经济状况不佳，难以支撑庞大的投资。资金不到位，国家层面的基础项目不能按计划实施，政策执行效果将大打折扣。第三，世界经济增速放缓致使能源资源需求不足、油价持续低迷，以及欧美制裁，新冠疫情爆发带来的不确定性，对俄利用外资、引进技术以及北极旅游都有很大负面影响。
（杨莉是中国国际问题研究院欧亚研究所副研究员）
