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阿富汗和平和解进程艰难前行

唯实 | 作者: 李青燕 | 时间: 2021-03-17 | 责编:
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  “9·11”事件后,阿富汗问题成为全球关注热点。阿富汗是中国周边重要邻国,中国一直积极参与阿和平重建。当前阿国家转型迎来重要节点,和平和解进程取得突破性进展。美国与塔利班签署和平协议后,阿人内部谈判于 2020 年 9 月 12 日艰难启动,阿人民期盼已久的和平曙光乍现。但同时美国依据自身需求与节奏,布局“后撤军时代” 在阿政治安排,并阿内部族群矛盾叠加,地区各国博弈加剧等,复杂局势与利益交错使阿和平和解进程依然道阻且长。

  2001 年美国以反恐名义打响阿富汗战争,短期内颠覆塔利班政权。2003 年美国移兵伊拉克, 减少在阿驻军,本土武装塔利班卷土重来,依靠部落势力庇护,通过游击战术,逐渐收复阿半壁江山。而美国对阿战的耐力日渐流失,尤其 2011 年美军击毙“基地”组织头目本·拉登后,美国维持代价高昂的阿战失去了“原动力”。2016 年特朗普上台后,急于兑现自阿全部撤军竞选承诺。多年战果显示军事手段无法取胜,特朗普转道和平谈判, 力推美国与塔利班(美塔)谈判并最终签署和平协议,为美从阿体面撤军铺平道路。但这对阿来说, 仅是和平与和解进程迈出的第一步。内部和谈是阿实现持久和平的重点与难点,将涉及政体改革、永久停火、军队整合及妇女权利等关键领域政权重构。目前塔利班与阿政府就上述问题分歧较大,双方达成妥协将是漫长的过程,且需阿各派势力以国家和人民利益为重,找到包容性政治解决方案。特朗普为连任竞选加分,对阿和平进程急于求成,但预计阿国内和解短期内无法取得结果。美国推升地缘战略竞争,地区国家为在阿利益展开博弈,尚难形成合力。中国真心希望阿各方把握难得机遇,早日实现国家长治久安。中国坚定支持“阿人主导、阿人所有”原则,在阿和平重建与和解进程上继续发挥建设性作用。

一、和平和解进程迈出第一步

  阿富汗和平和解进程由来已久。“9·11”事件后,塔利班政权拒绝交出本·拉登,美国随即向阿宣战,并在“北方联盟”帮助下,很快取得战场上的压倒性胜利。美国开始着手在阿建立过渡政府,推动阿国内和解以稳定局势。2001 年 12 月,联合国主导的波恩会议召开,拉开阿和平重建序幕。但“北方联盟”内部出现裂痕,仅就政权重建路线图达成协议, 国内和解无从谈起,塔利班也被排除在和谈大门之外。随着塔利班东山再起,阿政府军疲于招架,美军在阿伤亡增加,各方忙于战场较量,和平和解进程一度搁置。奥巴马执政初期,力主从伊拉克撤军,将更多军事资源投入阿富汗。2011 年在阿美军达至顶峰10 余万,但仍未能剿灭塔利班,平息战火。奥巴马开始转变策略,制定从阿撤军“三步走”计划,并重新推进阿和平和解进程。时任阿总统卡尔扎伊提出“和解与再融合”计划,希望通过政治方式让塔利班放下武器重返社会。随后阿组建和平高级委员会,负责寻求与塔利班等武装组织和谈。但塔利班坚称阿政府是美国傀儡,要求先与美国直接谈判,并将外国撤军作为和谈前提条件。2012 年 1 月,塔利班在卡塔尔设立和谈办公室,用以同美国等接触。但随后发生驻阿美军焚烧《古兰经》和枪杀阿平民事件,塔利班宣布中止与美国接触。2013 年 6 月,塔利班又以“阿富汗伊斯兰酋长国”名义在卡塔尔首都多哈设立政治办事处。美国国内就与塔利班展开直接谈判存在分歧,奥巴马不得不放缓撤军步伐,上万亿美元军费与 2000 余士兵阵亡又让其承受巨大压力,在“走”与“留”之间徘徊。2015 年 7 月,塔利班与阿政府在巴基斯坦举行首轮公开和谈,但因塔利班领导人奥马尔死讯曝光,和谈中止。2016 年奥巴马任期结束时,美国在阿保留驻军 9800 人。奥巴马将阿问题作为“烫手山芋”递给了特朗普。

  特朗普上台后,调整对阿战略收效甚微,转而大力推动阿和平进程。2018 年 9 月,特朗普任命经验丰富的资深外交官扎勒米·哈利勒扎德为美国阿和解事务特别代表,正式启动美塔和谈。哈利勒扎德一方面与塔利班代表在多哈展开多轮谈判;另一方面,穿梭于巴基斯坦、伊朗、俄罗斯、中国、印度、乌兹别克斯坦等地区国家,为美塔和谈争取最大范围的支持。谈判逐渐聚焦于美国撤军时间表、塔利班反恐保证、全面停火及阿人内部对话等四个议题。由于塔利班坚持在和谈第一阶段不与阿政府对话,美塔谈判主要涉及美国撤军安排及塔利班与“基地” 组织、“伊斯兰国”等极端武装组织的切割等内容。[1] 为在谈判中扩大优势,美塔双方均加强了战场攻势, 阿安全局势持续紧张。由于国内保守派施压,特朗普曾中途叫停和谈,但很快双方又坐到谈判桌前。经过一年多拉锯,美塔于 2020 年 2 月 29 日签署和平协议。协议规定若塔利班确保与“基地”组织等威胁美国及其盟国安全的恐怖组织切断联系,美国承诺在协议宣布后 14 个月内从阿全部撤军。同时美国与阿政府发布联合声明,表示继续支持阿政府及促成阿人内部谈判尽快举行。

  两份协议为美国撤军背书,阿国内和解提上日程。由于阿人内部对话重要一方阿政府缺席,美塔协议仍不能给阿带来和平稳定。仅在美塔协议签署数天后,塔利班与阿政府因协议中的释囚问题又起冲突,原定于 3 月 10 日开启的阿人内部谈判一拖再拖。塔利班要求阿政府履行美塔协议规定,先行释放 5000 名塔在押人员。阿政府则坚持逐步分批释放塔囚犯,且塔应同时兑现减少暴力、启动内部对话的承诺。双方在释囚问题上互不相让,均意在为即将到来的内部谈判争取有利地位。与此同时,阿选举进程陷入僵局也给和谈开启增加难度。2019 年 9 月举行的总统大选,结果拖至 2020 年 2 月公布,总统阿什拉夫·加尼以微弱优势获取连任。但由于加尼与原首席执行官阿卜杜拉之间利益缠斗, 新政府迟迟无法成立。两人还同时于 3 月 9 日分别宣誓就职总统,形成平行政府之势。急于落实美塔协议的美国难做“甩手掌柜”,派出国务卿蓬佩奥紧急访阿,展开“救援外交”,以重新评估对阿援助为筹码,化解“双总统”危机。加尼连任总统,阿卜杜拉则作为二号人物,出任阿民族和解高级委员会主席。4 月,阿政府谈判小组成员名单出炉。在美国持续施压下,5000 名塔在押人员获释,为阿人内部谈判扫清障碍。

  延宕已久的阿和平和解进程在 2020 年打破僵局,主要得益于三个因素。一是特朗普急于为竞选加分。美国总统竞选日趋激烈,特朗普在抗击国内新冠肺炎疫情上的表现糟糕,经济复苏受挫无法成为亮点,特朗普需要在外交领域尤其是阿问题上“有所作为”,以提振选情助其连任。尽管阿局势发展仍充满不确定性,但特朗普看重的是撤军本身为其赢取更多选票。二是塔利班准备好走向政治前台。近年来,塔利班实力不断壮大,不仅控制过半国土,并在阿 34 个省均设立了“影子”政府。通过第一阶段美塔协议,外军撤离给塔利班发动“圣战”赋予合法性,而释放囚犯、取消制裁等条件有助于塔扩大财源、扩充力量,提升国内外影响力。三是巴基斯坦大力促和。巴基斯坦与塔利班有着千丝万缕的关系,巴在阿和解问题上可发挥特殊作用。特朗普曾多次指责巴为恐怖分子提供安全避风港,对美“只收好处不做事”,以暂停军事援助等手段对巴极限施压。但急于撤军的特朗普很快发现没有巴相助,阿和解问题难以取得突破,遂缓和对巴关系。2019 年7 月,巴总理伊姆兰·汗受邀访美,美巴关系升温。但美国并未恢复对巴援助,等待巴“真诚的”合作结果。同时,巴还面临印度方向战略挤压。莫迪政府强势连任后,在印巴敏感问题上发难,通过修改宪法单方面改变克什米尔现状。巴处境被动,迫切希望争取国际社会支持。另一方面,塔利班借由和谈进入阿政治主流,参与国家重建,也将扭转当前紧张的巴阿关系,削减印度在阿影响力,助巴摆脱腹背受敌威胁。

二、和平和解进程仍任重道远

  阿人内部谈判启动,为深陷战乱的阿人民带来和平曙光。阿国内厌倦战争、渴望和平的民意高涨, 地区国家和国际社会也对阿实现和平稳定寄予厚望。但目前的进展未能冲淡各方对和谈破裂导致内战再起的担忧。20 世纪 90 年代,苏联从阿撤军后,阿陷入各地军阀混战局面。历史可鉴,但非简单重复。阿当前局势复杂紧张,却远未失控。未来阿和平和解进程能否向前推进主要取决于三方面作用力。

  其一,美国参与阿政治安排意愿与能力。尽管特朗普着眼于连任,短期内急于从阿撤军,并不排除全部撤离的选项,但实际上,美国自阿撤军将是个长期过程。按照美塔协议,至 2020 年 6 月,美国已完成第一阶段撤军,在阿美军降至 8600 人。但美方也表示,撤军进程与其认可的和解进程“挂钩”,强调将依据塔利班兑现承诺情况而执行撤军时间表,并可随时按下“暂停键”。美国全球战略从反 恐转向大国竞争,特朗普提出“有原则的现实主义” 也使得美国对阿政策更加务实。但长期来看,鉴于阿在美国国家反恐中的重要作用,美国很可能在阿保留有限军事存在,尤其是空中打击及情报搜集能力。美塔协议签署后,阿境内恐怖袭击数量未显著 减少,塔利班与“基地”组织等切割还不明显。即便 塔利班与恐怖组织分道扬镳,这些盘踞在阿的恐怖组织也不会停止对美攻击,美国为自保难以放弃驻军。特朗普谋求连任,不能放任对阿政策成为政治“负资产”,维持驻军将利于避免阿局势失控。美国大选后,不论特朗普连任还是新总统上台,撤军压力 减轻,对阿政策面临调整,美国撤军步伐可能进一步放缓。

  美国同步谋划“后撤军时代”在阿政治安排。阿近年来经济增长低迷,GDP 增长率徘徊在 1%— 2%。新冠疫情又使阿经济雪上加霜,世界银行预测 2020 年阿 GDP 可能下降 5.5%。阿财政收入长期入不敷出,2018 年至 2019 年财政收入约 26.2 亿美元,而每年安全经费开支就超过 40 亿美元。阿政府尚无力独自承担,依赖美国继续提供支援。美国也希望在阿未来政治重建与和解进程中保持话语权,将利用更多经济杠杆和外交手段对阿局势发展施加影响。

  其二,阿内部各派势力之间斗争与妥协。阿政治生态复杂多变,族群认同历来大于国家身份认同。族群矛盾尖锐,宗教、部落势力强大,政治“碎片化” 趋势加重。自 2001 年 12 月成立过渡政府以来,阿已举行四次总统选举,近两次大选均无法直接产生新政府,需在“金主”美国施压下,阿各派势力才能达成妥协。阿内部分歧主要来自两方面:一是阿政府内部既得利益者各阵营之间,为国家权力和资源分配争夺激烈。阿总统一般来自主体族群普什图族(约占全国人口 40%),此次连任总统加尼便来自卢格尔省的普什图族。而脱胎于“北方联盟”的塔吉克族、哈扎拉族、乌兹别克族等少数族群的政治精英逐步走上政治前台,希望为本族群争取更多权益。另一方面,伴随和解进程既得利益者与塔利班之间的斗争将愈演愈烈。既得利益者并不乐见塔利班转换身份手握重权,担忧失去现有权益或权力被稀释,更惧怕塔利班借助和谈改革宪制,在阿施行伊斯兰教法(Sharia)统治。塔利班提出希望在阿建立体现人民价值观的伊斯兰政体,而阿政府表示共和体制及公民选举权、妇女权益等“民主成果”不能成为和平的牺牲品。双方找到可接受的政治重建方案之前,塔利班可能不会放下武器,停火协议难以推进。全面停火与政体改革将是阿政府与塔利班斗争焦点。

  其三,大国与地区国家在阿利益冲突与合作。美国逐步减少在阿驻军,其在阿影响力客观上有所降低,地区国家介入阿事务意愿与能力增强。但美国处处奉行霸权主义与单边主义,在阿地区搅动地缘政治竞争,偏离维护地区和平稳定的共同目标。美国拉印度加大介入阿事务力度,鼓动印度填补其撤军后地区“真空”。特朗普的阿富汗与南亚新战略明确提出,希望印度为阿提供更多援助,在阿问题上发挥更大作用。塔利班倒台后,印度与“北方联 盟”主导的阿政府保持亲密关系,为阿提供大量援助。阿位于巴基斯坦西侧,印度一直希望将阿打造成东西夹击巴的“战略伙伴”,乐于增加对阿经济和军事援助。印度对塔利班回归阿政治主流、巴借机扩大在阿影响力充满担忧,恐多年来在阿经营成果付诸东流。近期印巴因克什米尔争端对抗加深,双方对阿争夺加剧。巴力求将印度排除在阿政治和解之外,印度则保持与美国合作,借势继续参与阿国家重建。

  俄罗斯与伊朗一直视美国在阿驻军如芒在背, 但为避免阿恐怖外溢殃及自身,一度支持美军在阿行动。近年来,随着俄美关系低谷徘徊、伊美关系持续紧张,俄美伊三方维护地区安全的共同需求减弱, 地缘战略竞争走强。美国指责俄伊支持阿境内塔利班,向塔提供武器与后勤支援,给美国在阿行动和推进和解进程制造麻烦。美国媒体曾披露,俄罗斯通过秘密渠道提供赏金让塔利班袭击驻阿美军。俄罗斯否认相关指控,但表示密切关注阿局势动态,并愿积极推动阿和平进程。俄罗斯曾举办有塔利班及阿政治名人参加的“莫斯科进程”会议,成为影响阿和 平进程不可低估的一支力量。伊朗是伊斯兰世界强国,对接壤的阿西部地区影响力较大,与阿境内哈扎拉与塔吉克族群关系密切。伊朗以什叶派穆斯林为主,与逊尼派塔利班存在教派冲突,但在反美问题上两者目标一致。伊朗支持阿西部基础设施建设,向阿提供教育资源,并接纳大量阿难民,以期在阿和解进程中占有一席之地。

三、中国发挥重要建设性作用

  作为“亚洲之心”的阿富汗地缘战略位置特殊, 自古便是强国觊觎之地。域内外势力在阿利益博弈是阿和平和解进程的主要障碍之一。中国希望各利益攸关方跳出地缘战略竞争窠臼,聚同化异,尽快找到政治解决阿问题的有效方案。国务委员兼外长王毅曾在回答记者提问时指出:“阿富汗不存在需要填补的空白或者真空,因为这片土地属于阿富汗人民。”这充分体现了中国作为负责任大国对阿富汗摆脱战乱冲突、实现长久和平的坚定支持。此次阿人内部谈判是阿历史上重要里程碑,中国在充分尊重阿各方意愿基础上,继续做阿和平和解进程的支持者、斡旋者和便利提供者。

  中国一直在促进阿和平和解进程中发挥着建设性作用。中国多次在联合国涉阿大会上表明,政治对话是解决阿问题唯一出路,坚定支持阿冲突各方通过政治方式实现和平和解的立场。中国积极参与阿问题和平对话多边机制,如阿巴中美四方协调机制、中美俄巴阿问题磋商机制等。中国重视地区国家在阿和平和解进程中的作用,与周边国家就阿问题保持密切沟通与协商。中国多次参加由地区国家主导的伊斯坦布尔进程会议,并主办第四次部长级会议,达成“深化地区合作:促进阿富汗及地区持久安全与繁荣”的《北京宣言》。中国还积极推动落实伊斯坦布尔进程下信任措施合作,为阿举办反恐、禁毒和灾害应急管理等领域培训班,帮助阿加强国家治理能力建设。中国促成恢复上海合作组织阿富汗联络组工作,支持上合在阿未来和平重建中发挥更大作用。同时,中国利用自身优势为阿巴建立互信, 扩大地区共识等积极运作。自 2017 年中阿巴建立三方外长对话机制,在帮助阿巴改善和发展关系、支持阿和平和解进程及促进地区共同安全等方面发挥重要作用。中国坚定支持“阿人主导、阿人所有”的 原则,不干涉阿内政、不谋求势力范围的做法,赢得了阿社会各界高度信任和赞赏。

  阿富汗实现和平之路离不开标本兼治的解决路径。贫困、失业、毒品、难民等诸多挑战摆在饱受战乱之苦的阿人民面前。半数人口生活在贫困线以下, 失业率高达 40%。毒品泛滥严重危害经济社会发展,约 400 万阿难民等待回国。中国高度重视经贸合作对阿和平重建与和平和解进程作用。根据阿需要,在阿经济社会发展、地区互联互通等方面积极作为。中国扩大从阿进口,松子、藏红花等特色农产品成功输华,中国已成为阿第三大贸易伙伴。中国帮助阿加强基础设施、民生设施和医疗设施建设,改善营商环境和民生福祉,包括修建太阳能电站、低造价住房、大学和医院等。2020 年新冠疫情暴发以来, 中国各界大力支持阿抗疫,已向阿提供 3 批共 20 多吨抗疫物资,两次举办中阿医疗专家远程会议,分享中国抗疫经验,还为喀布尔平民送去粮食救济包。未来中国将通过“一带一路”框架下合作,助阿增强  经济造血能力,支持阿融入区域合作,让阿人民早日安享和平与发展果实。

 

    [1]李青燕 .“特朗普叫停美塔谈判:阿富汗和平之路漫漫”[N]. 北京周报,2019(39).

  (李青燕是中国国际问题研究院发展中国家研究所副研究员,原文载《唯实》2020年第12期)

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