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新冠肺炎疫情与上合组织命运共同体建设

上合组织蓝皮书 | 作者: 邓浩 | 时间: 2020-11-19 | 责编:
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  构建上合组织命运共同体是中国领导人在2018年青岛峰会上首次提出的一个具有里程碑意义的重大倡议,是中国为新时期上合组织贡献的重要“中国方案”,为上合组织发展指明了前进方向,对上合组织具有领航定向作用。2019年,中国领导人在上合组织比什凯克峰会上进一步提出,要把上合组织打造成团结互信、安危共担、互利共赢、包容互鉴的典范,构建更加紧密的上合组织命运共同体。这为上合组织命运共同体建设确立了清晰明确的任务和目标,集中体现了新时期上合组织应有的使命担当。2020年,新冠肺炎疫情肆虐全球,上合组织成员国无一幸免,彰显构建上合组织命运共同体的重要性和紧迫性。事实雄辩地证明,中国提出的构建上合组织命运共同体倡议极富远见,不仅十分必要,而且刻不容缓,应成为上合组织大家庭的共同愿景和行动指南。

  一、上合组织命运共同体倡议的基本要义

  构建上合组织命运共同体倡议的提出不是偶然的,而是有着重要的时代背景。从全球范围看,特朗普执政后,美国奉行“美国优先”,退群成瘾,大行单边主义和保守主义,力图另起炉灶,重构排斥中俄的国际秩序,导致全球治理出现严重赤字,联合国、亚太经合组织、G20等主要全球治理多边机制正常有序运转面临严峻挑战。严酷的现实凸显上合组织升级换代的重要性和紧迫性,要求上合组织必须确立更加崇高的目标,承担更加宏大的使命,为世界局势和全球治理增加更多正能量和确定性,构建上合组织命运共同体倡议就是对这一时代呼唤的积极回应。从地区层面看,上合组织地区是一个多种区域治理机制和方案并存的地区,近年来,地区秩序和制度之争愈演愈烈,一方面,美欧不断强化其竞争性甚至排他性的地区机制,导致地区治理很难步入良性轨道,另一方面,上合组织内部各行其是,各种治理机制和方案层出不穷,相互缺乏有效协调,难免出现不当猜忌。提出构建上合组织命运共同体即是要最大限度地凝聚各方共识,寻求最大合作公约数,摒弃冷战思维、零和游戏、文明冲突的窠臼, 促进构建公正合理的地区新秩序。从上合组织本身看,随着印巴加入,上合组织的凝聚力、吸引力和国际影响力达到一个峰值,但同时也要看到,扩员后上合组织的固有模式也面临新的考验。如何面对成员国增加、异质性加大,保持协调、高效合作是上合组织绕不开、躲不掉的现实难题。构建上合组织命运共同体倡议就是为此开出的“中国药方”。从中国自身看,人类命运共同体是新时代中国特色大国外交的一面旗帜,是中国外交新理念、新智慧、新方案的集大成者,代表着中国外交的前进方向和奋斗目标。而上合组织一直是中国外交的优先方向之一,是中国践行外交新理念、新主张的重要平台。上合组织命运共同体既是中国将人类命运共同体理念引入上合组织的结果,更是两者有机结合、深度融合的产物。

  构建上合组织命运共同体是中国根据人类命运共同体理念,着眼上合组织当前需要和长远发展提出的一个攸关上合组织前途命运的重大倡议, 主要包含以下重要元素:

  (一)新五观

  中国领导人在上合组织青岛峰会重要讲话中提出了“新五观”,即创新、协调、绿色、开放、共享的发展观,共同、综合、合作、可持续的安全观,开放、融通、互利、共赢的合作观,平等、互鉴、对话、包容的文明观,共商共建共享的全球治理观。这是对上合组织丰富实践经验的理论概括,揭示了“上海精神”新的时代内涵,反映了当代国际和地区形势变化的新特点、新要求,堪称“上海精神”的升级版,为构建上合组织命运共同体提供了理论指导和理念指引。“新五观”可以说是构建上合组织命运共同体的指导思想。

  “新五观”涵盖了政治、安全、经济、人文、对外合作等多个领域,是一个具有内在联系的全面系统的理论体系,为上合组织命运共同体框架下的各项合作提供了系统性的理念支撑。所谓新发展观,是指上合组织命运共同体建设应遵循的发展理念,旨在为上合组织成员国发展增添新的内在动力,实现各国绿色低碳发展,并通过开放、共享化解发展阻力和难题,推动建设一个共同繁荣、持续发展的新上合。所谓新安全观,是指构建上合组织安全共同体应秉持的基本理念,旨在树立上合组织成员国合作应对安全挑战的意识,调动成员国积极性、主动性,鼓励成员国平等参与地区安全治理,并通过对话协商更加充分有效地解决安全难题,推动建设一个普遍安全、持久和平的新上合。所谓新合作观是构建上合组织利益共同体的核心理念,旨在促进上合组织成员国共同发展,在尊重彼此利益的同时不断谋求利益契合点和合作最大公约数,把合作共赢的理念转化为上合组织成员国实实在在的自觉行动,推动建设一个和衷共济、合作共赢的新上合。所谓新文明观,是指构建上合组织人文共同体的根本遵循,旨在超越上合组织成员国意识形态、政治制度、文明形态差异,充分尊重各自选择的发展道路,促进交流互鉴、区域认同,推动建设一个开放包容、互学互鉴的新上合。所谓全球治理观,是指构建上合组织责任共同体的基本原则,旨在促进上合组织成员国共同面对困难和挑战,共同承担责任和义务,共同分享治理权利和成果,推动建设一个民主协商、公平正义的新上合。

  (二)“一带一路”

  “一带一路”是中国提出的一项重大的国际合作倡议,为构建上合组织命运共同体提供了必不可少的实践平台,是上合组织命运共同体建设的强大推进器。“一带一路”聚焦上合组织成员国普遍关注的发展问题,积极践行共商共建共享原则,倡导开放、绿色、廉洁理念,提出高标准、惠民、可持续目标,为上合组织命运共同体发展提供了重要动力,有助于激发上合组织潜力和活力,补足上合组织合作短板,为上合组织命运共同体奠定坚实的建设基础。“一带一路”突出经济合作,不带地缘政治目的,不是排他的,是真正的不结盟、不对抗、不针对第三方,并充分尊重各国的多样性、差异性,不搞强制,充分照顾各方舒适度,显示了最大灵活性, 具有最大的包容性,与上合组织的固有理念高度契合,相得益彰,既契合上合组织成员国的利益关切,易于为上合组织成员国所接受,又大大减轻了成员国“选边站队”的压力,为上合组织命运共同体发展提供了一条新型区域合作之路。“一带一路”大力倡导各国发展战略的对接合作,寻求合作最大公约数,为上合组织命运共同体求同存异、共同发展提供了重要机遇。“一带一路”大力推进各国互联互通和基础设施建设,符合上合组织成员国现实需求,与中亚成员国致力于突破交通困境的愿望不谋而合,有助于突破上合组织命运共同体发展瓶颈,使各国形成合力,加速上合组织命运共同体建设。“一带一路”是通向上合组织命运共同体的必由之路。

  (三)四个典范

  “四个典范”是中国领导人在2019年比什凯克峰会讲话中提出的构建上合组织命运共同体的目标和任务,回答了“建设一个什么样的上合组织命运共同体”的问题。根据“四个典范”,上合组织命运共同体建设主要包括四大目标和任务,第一,在政治合作上,要把上合组织打造成团结互信的典范;第二,在安全合作上,要把上合组织打造成安危共担的典范;第三,在经济合作上,要把上合组织打造成互利共赢的典范;第四,在人文合作上,要把上合组织打造成包容互鉴的典范。简言之,上合组织命运共同体应该由政治共同体、安全共同体、经济共同体和人文共同体组成,最终目标是要将上合组织打造成一个具有“上合意识”并形成“上合模式”的一个高质量发展的综合性国际地区组织,为全球和地区治理树立标杆。

  二、疫情形势下上合组织命运共同体建设面临的挑战

  2020年肆虐全球的新冠肺炎疫情是上合组织成立以来面临的前所未有的考验,对上合组织命运共同体建设构成严峻挑战。

  首先,新冠肺炎疫情严重冲击上合组织成员国的公共卫生安全体系, 危及地区稳定,加大了上合组织安全共同体建设的难度,一是新冠肺炎疫情严重危及成员国公共卫生和广大民众健康安全。此次疫情是继“三股势力”后上合组织成员国面临的又一共同重大威胁,给各国公共卫生安全带来巨大压力,使各国治理体系和能力面临一次大考。截至2000年8月底,上合组织地区疫情形势未见根本好转,整个地区疫情存在诸多盲点,有些国家疫情仍在发展或出现反复,前景扑朔迷离,防控疫情成为上合组织及其成员国面临的“燃眉之急”。二是新冠肺炎疫情严重危及上合地区社会稳定。此次疫情严重冲击上合组织成员国贸易、旅游、航空、酒店、交通等诸多行业,引起居民失业率大幅上升,通货膨胀加剧,物价急速上涨,对各国民生形成强烈冲击,严重威胁各国社会稳定。三是疫情危机下各种恐怖极端势力蠢蠢欲动,伺机作乱。疫情期间,上合组织地区蛰伏的“三股势力”开始上网招兵买马,重新抬头,并以社交媒体、宗教学校为平台,向地区各国民众尤其是青年群体散布极端思想。俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦等国破获了多个极端组织“网络基地”。同时,疫情期间,中印、印巴、吉塔之间均爆发不同程度的边界摩擦和冲突,使上合组织面临多种威胁叠加的复杂局面,地区安全风险处于历史新高。

  其次,新冠肺炎疫情对成员国经济造成沉重打击,暴露出上合组织成员国之间互信基础的脆弱性,凸显上合组织在应对突发事件和管控危机能力上的短板,给上合组织命运共同体建设蒙上阴影。一是此次疫情对成员国经济的负面影响远超2008年金融危机,使上合组织经济共同体建设雪上加霜。受疫情、石油等大宗商品价格下跌等多重不利因素影响,上合组织成员国经济普遍下滑,大部分国家GDP出现负增长,贸易急剧萎缩,金融不容乐观。经济恢复和重建成为上合组织及其成员国面对的与抗疫同等重要紧迫的当务之急。二是新冠肺炎疫情形势下上合组织成员国之间政治互信基础受损,使上合组织政治共同体建设面临更大阻力。此次新冠肺炎疫情暴发后,上合成员国总体上能相互声援和支持,但同时也要看到,疫情期间在上合组织成员国中也出现了不少各扫门前雪甚至以邻为壑的状况,凸显上合组织在团结互信方面的不足。如一些成员国对中国采取了贸易禁运,印度出台了限制中国投资法令,欧亚经济联盟禁止粮食类产品和部分蔬菜向盟外国家出口等。三是上合组织在应对此次新冠肺炎疫情危机上行动迟缓,效率不高,使上合组织命运共同体建设效能大打折扣。作为一个多边组织,上合组织在应对此次新冠肺炎疫情上虽做了一定的协调工作, 但力度和效率明显不及欧亚经济联盟和东盟等国际组织,说明上合组织在决策力和行动力上还有明显弱项亟须补足。

  第三,新冠肺炎疫情形势下大国在上合组织地区博弈愈演愈烈,尤其是美国加大对中俄战略围堵,严重恶化了上合组织命运共同体建设的外部环境,成为上合组织命运共同体建设面临的最大外部不利因素。一是美国全力围剿“一带一路”,千方百计阻挠“一带一路”在上合组织落地生根。一方面,通过舆论恶意炮制所谓“债务陷阱”“腐败输出”“不透明”等无稽之谈,抹黑“一带一路”;另一方面,抛出所谓替代性方案,如组建“美国国际发展金融公司”“蓝点网络”与“一带一路”一争高下,并拉拢印度共同组织“欧亚创业与创新论坛”,企图制衡“一带一路”;二是强化排除中俄的地区多边合作,离间中俄与上合组织其他成员国关系。疫情期间,美国破例与中亚国家举行了两次“C5+1”机制会议,并加速打造覆盖大里海地区的“C8+1”机制,分化上合组织图谋昭然若揭。三是出台新中亚战略,深度介入乌兹别克斯坦改革,加大拉印度入其“印太战略”轨道,力图在上合组织中打入楔子,削弱中俄在上合地区影响力,分化瓦解上合组织。美国肆意挑起上合地区大国竞争和对抗,成为构建上合组织命运共同体的最大外部阻力。

  三、疫情危机下上合组织命运共同体建设的新机遇

  新冠肺炎疫情对上合组织也是危中有机,蕴藏着构建上合组织命运共同体的新机遇。

  (一)疫情强化了上合组织成员国的命运共同体意识,加大了各方对构建上合组织命运共同体倡议的重视。此次新冠肺炎疫情肆虐清楚地表明,疫情无国界,各国同病相怜,休戚与共,谁都不能独善其身。只有守望相助,携手合作,才能战胜疫魔,共度难关。此次上合组织成员国合作抗疫的事实再次雄辩地证明,构建上合组织命运共同体绝不是一个空洞冰冷的概念,而是有着实实在在的现实需求。当前,上合组织成员国都面临抗击疫情和经济重建双重考验,亟须抱团取暖,共克时艰,从而使上合组织成员国找到了当前最大的利益汇合点和合作发力点,为上合组织凝聚共识,强化合作提供了重要契机,彰显构建人类命运共同体的重要性和紧迫性,为疫情危机下的上合组织命运共同体建设提供了新的重要动力。

  (二)疫情对上合组织自身改革产生了强大的倒逼效应,有望加速推动上合组织命运共同体倡议落地生根。疫情是一个放大镜,充分暴露出上合组织在应对疫情危机这样的重大突发事件上存在的明显短板和弱项,使上合组织增强了危机感和紧迫感,有助于促动上合组织加速自身改革,以切实提高决策效率和行动力。同时,上合组织成员国在应对此次疫情中虽然开展了积极合作和互动,但由于缺乏有效的具有法律约束力的制度安排和机制性保障,合作中仍有诸多不尽人意之处,与人们对上合组织的期望不相匹配。这也促使上合组织必须加速补足在刚性制度、机制建设上的明显短板,全面强化各领域法治建设,以带动上合组织命运共同体建设真正进入一个快速、有序、良性轨道。

  (三)疫情形势下涌现的新经验、新技术、新方法,为上合组织命运共同体建设提供了新的路径。中国在此次抗击疫情中积累了丰富经验,显示出应对突发事件的强大能力,为上合组织有效防控疫情提供了重要借鉴。同时,中国在此次抗疫和复工复产中广泛运用数字经济技术,积极开展电商服务、人工智能、在线教育、远程医疗等,为上合国家经济走出困境提供了新路径。其他上合组织成员国也在此次抗疫和重建中重视运用新技术,创建新业态,也为上合国家经济重建提供了新的增长点。从发展趋势上看,今后诸如流行病防治、气候变化、环境保护等所谓“软性”非传统安全问题对各国稳定和发展的威胁日显增大,上合成员国在上述领域具有很强的互补性,合作前景看好。此次新冠肺炎疫情有可能成为上合组织开展“软性”传统安全合作的新起点。

  四、借鉴东盟经验推进上合组织命运共同体建设

  东盟在构建命运共同体上先行一步,在应对新冠肺炎疫情上也可圈可点,其经验和做法对构建上合组织命运共同体具有多重启示意义。

  (一)“东盟方式”的启示。“东盟方式”是东盟创建的一种独特决策方式,是东盟破解地区内部多样化、异质性难题的基本经验结晶,其核心是在坚持不干涉内政、协商一致原则基础上,通过非正式、非强制性方式解决地区问题、促进相互合作。“东盟方式”在实际操作中往往根据形势变化和要求加以调整和变通,具有很强的灵活性。针对“不干涉内政”原则, 东盟提出“建设性干预”“灵活接触”“弹性介入”概念,并出台完善争端解决方案,提出采用“东盟三驾马车”(由东盟前任、现任、候任轮值主席国外长组成)机制,为解决地区性问题提供制度和机制保障。针对“全体一致通过”原则,东盟引入极富灵活性的“Y—X”模式,类似欧盟的特定多数原则,以促进非政治领域合作。灵活而不失原则的“东盟方式”大大提高了东盟的决策效率和行动力,其对上合组织的启示主要是:应与时俱进,创新性运用“不干涉内政”和“协商一致”原则,显示应有的灵活和变通,最大限度为决策松绑。

  (二)“东盟意识”的启示。“东盟意识”是东盟建构集体身份认同的基本经验,是东盟逐渐形成的区域合作共识,反映了东盟作为一个整体的自主意识和求同存异、团结一致的内在精神。“东盟意识”经历了从冷战时期的反共到苏联解体后东南亚地区国家身份的转变。目前东盟国家已逐渐培育出一种团结互助、同舟共济的合作意识和兼顾彼此利益的风尚,塑造了对共同身份的集体认知,开始朝着具有一个身份和一个声音的目标稳步前行。东盟培育“东盟意识”对上合组织的启示主要是:必须加速塑造“上合意识”,对组织定位作出清晰界定,并构建起具有高度辨识度的集体身份认同。

  (三)东盟共同体的启示。东盟共同体是东盟对自身发展方向的基本定位,是东盟设定的区域合作目标。它于2007年正式写入《东盟宪章》,并于2015 年建成,由经济共同体、政治安全共同体和社会文化共同体组成,目标是让东盟作为一个整体具有一个目标、一个身份和一个声音。东盟共同体为东盟指明了前进方向和奋斗目标,成功解决了东盟“向何处去”的问题,其对上合组织的启示主要是:必须加大战略沟通和协调,力求使上合组织成员国在组织发展方向上统一认识,达成共识,并着手修订《上合组织宪章》和《上合组织成员国长期睦邻友好合作条约》,将发展目标共识列入其中,使之具有法律效力。

  (四)主导东南亚事务的启示。基于自身实力有限的考虑,为确保地区稳定和发展,东盟奉行大国平衡战略,积极运用“制衡术”,使域外大国相互牵制,支持其在地区事务中发挥主导作用。东盟创立“东盟地区论坛”,将域外大国都纳入其中,使其在保障地区安全上发挥主角作用。同时,创立与中、日、韩(“10+1”“10+3”)合作机制,并主持“东亚峰会”,强化其在地区事务尤其是地区合作中的主角地位。东盟主导东南亚事务的做法对上合组织的启示主要是:必须从全球治理高度,超越冷战思维和零和游戏,以开放、自信姿态与上合地区内的域外大国建立起合作共赢关系,真正践行共商共建共享理念,使上合组织在区域治理中真正成为引领者和主导方。

  显而易见,东盟经验对上合组织命运共同体建设极具借鉴价值,为构建上合组织命运共同体提供了重要的参考路径。未来上合组织应该从合作抗疫和经济重建入手,紧紧抓住疫情提供的重要契机,积极借鉴东盟经验为己所用,努力开创构建上合组织命运共同体新局面。

  第一,创新决策方式,增强行动能力

  区别重大问题和一般问题,采取灵活决策方式。在坚持重大问题“协商一致”的同时,可在其他问题上借鉴东盟“Y—X”经验,采用“简单多数”决策原则。积极考虑实施“建设性介入”政策,在坚持“不干涉内政” 原则前提上,充分尊重成员国国家主权和领土完整,应成员国请求,采取必要介入措施。扩大秘书处权限,加强工作机制建设,强化监督落实。

  第二,明确组织定位,强化集体认同

  根据新形势,新要求,将上合组织区域定位为以中亚地区为中心、以中亚周边为外延的欧亚地区组织。同时,坚持“不结盟、不对抗、不针对第三方”原则,力避成为地缘对抗工具。在此基础上,构建组织集体身份认同,培育共同价值观,强化刚性制度、机制建设。

  第三,统一思想认识,确立方向目标

  加大与俄罗斯战略沟通和制度对接,积极做成员国工作,排除万难推进区域合作,将构建上合组织命运共同体转化为成员国共同奋斗的目标,并使之具有法律约束效力。

  第四,着眼区域治理,营造良好环境

  深化与欧亚经济联盟和集安条约组织合作,加大共同协作。倡导命运共同体意识,促使伊朗、土耳其成为上合组织塑造区域新秩序可靠的同盟军。与欧盟、欧安组织以及日本、韩国等国建立联系,积极寻找合作点,努力将其引入良性区域治理轨道,共同营造安全有序的地区环境。

  (邓浩是中国国际问题研究院欧亚研究所研究员、中国上合组织研究中心秘书长,原文载上海合作组织蓝皮书《上合组织命运共同体建设:机遇和挑战(2020)》 )

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