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特朗普政府对华制裁措施探析

和平与发展 | 作者: 龚婷 | 时间: 2020-09-28 | 责编:
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  【内容提要】制裁是国家间关系中一个或多个主体对于非本国的主体通过非武力、强制性、限制性的方式以达到自身政治、外交等战略目的的重要手段。作为全世界开展单边制裁的次数最多、手段最多样、影响最大的国家,美国对他国实施制裁的目的在于应对国家威胁、推进符合美国国家利益的外交行为。中美关系中,美国实施对华实施和加强制裁、放松和解除制裁,服务于特定时期美国对华战略和政策目标。特朗普政府对华实行“全面竞争”战略、采取“全政府”策略,对华实施更为频繁、更为剧烈、更为综合的各类制裁手段,其新动向包含综合采用执法和情报手段启动“中国专案”,以二级制裁、人权议题和新冠疫情等议题为由显著加强对华政治制裁,对华高技术出口管制力度空前加强,更频繁地威胁使用金融制裁和加强资本脱钩。美国对华制裁态势加剧与当前双边关系从“合作与竞争并存”走向“战略竞争加剧”的巨大变局相辅相成。前瞻来看,美国对华制裁将更加常态化、更具破坏性的特征,其实际效果也取决于制裁方式和力度与相关制约因素之间的合力作用,后者包括美国行政部门内部分歧、相关产业界担心损害商业利益、盟国在具体议题上态度与美国不一、各国规避美国制裁体系举措逐渐增加等。

  【关键词】美国 特朗普政府 制裁 中国

  

一、背景讨论

  (一)作为强制性外交手段的制裁:内涵与外延简析

  制裁被广泛视作国际关系中一个或多个主体(政府间国际组织或主权国家)对于非本国的一个或多个主体(他国政府、企业、其他实体、自然人等)使用非武力、强制性、限制性的方式以达到自身政治、外交等战略目的的手段。正如国家开展外交依赖于多种手段,国家实施制裁也涵括在政治、经济、贸易、金融、社会等多领域采取强制性、限制性的手段 。

  《联合国宪章》第41条规定,“安全理事会得决定所应采武力以外之办法,以实施其决议……办法得包括经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止,以及外交关系之断绝”,授权安理会采取不涉及武力的制裁措施,其目的包含支持和平过渡、阻止非宪法变革、遏制恐怖主义、保护人权和促进不扩散等,具体方式可包括经济制裁、贸易制裁、有针对性的措施(武器禁运、旅行禁令、金融或商品限制等) 。

  除以联合国安理会授权实施的多边制裁以外,美国作为当前全世界开展单边制裁的次数最多、手段最多样、影响最大的国家,其实施制裁的目的在于应对特定活动和其他国家对美国国家安全构成的威胁、推进符合美国国家利益的外交行为 ,逐渐形成了包括国务院、商务部、财政部、国防部、国土安全部、司法部等行政部门在内的制裁执行主体,以及这些部门之间搭建起了成体系、相互补充和配合的制裁方式和手段,包括但不限于政治制裁、贸易禁运、进出口管制特别是技术出口限制、金融制裁、域外管辖、执法等。

  (二)美国对华制裁历史沿革

  历史上看,自新中国成立以来,美国实施对华实施和加强制裁、放松和接触制裁,服务于特定时期美国对华战略和政策目标。其历史沿革大致可以分为几个阶段 。

  第一,新中国成立到中美建交期间,美国对华从制裁走向解除制裁。新中国成立到朝鲜战争期间,杜鲁门政府宣布冻结中国在美资产、对中国进行进出口全面管制、实施单边及多边(联合国、巴黎统筹委员会)对华贸易禁运等,直至1971年中美关系开始缓和、尼克松宣布对华解除贸易禁运,1979年建交后双方最终达成偿还被冻结资产的协议、美国解冻中国所有总额为8050万美元的资产。

  第二,里根政府时期,美国放宽对华出口限制、政治和经贸谈判形势影响美对华进口限制措施走向。70年代苏联进一步扩张,在美苏冷战态势中一度占上风。里根政府上台后采取对苏进攻态势并在中美苏三角关系中重视拉拢中国,进而重视发展对华贸易关系、逐步放宽对华军用和民用出口限制特别是技术出口限制。1982年美国国务院把中国从不发放武器出口许可证的国家名单中移出,1982年美商务部在出口指导方针中将中国从Y类(敌对国家)改为P类(非敌对国家)、1983年美商务部在出口管理条例修正案中将中国由P类改为V类(友好非盟国),采取同苏联和东欧国家不同的政策,此后几年在美国对华出口绿区技术种类大大增加、出口许可证审批时间大幅缩短。与此同时,中美围绕第二个纺织品贸易协定的谈判进程出现曲折反复,1983年美国单方面宣布限制进口中国纺织品,随后中方采取减少自美进口农产品的反制措施。此后谈判取得进展,1983年该协议生效,美对华单方面进口限制措施取消。

  第三,1989年风波和老布什政府初期,美对华采取一系列制裁措施,随后很快走向缓和。1989年6月,老布什宣布暂停对华军售和商业性武器出口,此后数月国会先后通过对中国政府实施制裁的多项决议,内容包含限制美国际金融机构对华贸易融资、暂缓对华发放出口证、扩大武器出售禁令、限制技术出口、禁止核技术合作等,行政部门随后采取停止中美改良战斗机合同、取消核电装置出口许可证、禁运卫星、驱逐中国在美工程技术人员、重审最惠国待遇问题、施压世界银行推迟或取消对华贷款、施压关贸协定推迟中国入关讨论、联合盟国商讨对华制裁措施等,中美关系遭遇建交以来的最大危机。相比于美国国会在制裁上的强硬姿态,国际上呼吁放松对华制裁的声音加强,布什政府也试图缓和对华关系,随后采取允许波音公司对华出口飞机、批准卫星出口、批准美进出口银行对中海油贷款、世界银行恢复对华贷款等措施事实上放松制裁力度。1991年美时任国务卿贝克访华,双方在取消制裁等问题上达成共识,1992—1996年美国政府逐渐取消多项涉华制裁措施,主要集中在放宽军用和民用技术出口方面、恢复进出口银行贷款担保等。此外,1993年在“银河号事件”和所谓“中巴导弹技术转让风波”后,美方宣布将向中方进行“二级制裁”,中方则宣布将重新考虑对《导弹及其技术控制制度》的承诺问题,随后双方进行了重新接触并围绕导弹技术扩散问题进行谈判,1994年双方达成《关于导弹扩散问题的声明》,就取消1993年制裁和控制导弹出口问题达成共识。

  第四,冷战结束以来美对华制裁集中在有限人权制裁、扩大对华高技术出口限制、加强对中国公司的“次级制裁”等。克林顿政府时期,对华最惠国待遇问题和人权问题最终脱钩,美涉华限制进口劳改用品等人权相关制裁措施的力度和影响不大。小布什政府时期,2001年美国在原有的1989年版对华禁止出口军品清单项目以外、又宣布禁止对华发放导弹技术控制制度清单项目的出口许可证,2007年又发布对华出口和再出口修改规定、扩大可能增强中国军事力量的产品和技术出口限制范围(涵盖20个大类、31个小项)。从小布什任期到奥巴马任期,美国政府多次以导弹技术和武器扩散、涉伊朗出口军用技术等理由,对中国公司开展“次级制裁”,北方工业、长城工业、中航技等企业遭遇制裁,手段包括被列入美出口管制实体清单、被冻结在美资产等。

二、特朗普政府对华制裁的措施和动向

  特朗普政府执政以来,美国对华战略和政策全面竞争化,美国官方先后在2017年《国家安全战略报告》、2018年《国防战略报告》等一系列官方战略文件中,将中国定位为“竞争者”乃至“对手”。美国政府开始探索采取对华“全政府”(Whole-of Government)策略,并在《2019财年国防授权法案》 中提出“与中国进行长期战略竞争是美国的首要任务”,要求“总统应在2019年3月1日之前向国会提交报告,应包含关于中国‘全政府’战略报告”,并“整合外交、经济、情报、执法和军事等多种要素保护国家安全”。对华“全政府”策略涵盖网络安全、出口管制、防扩散、投资审查、签证筛选等多方面的政策 。在这一背景下,特朗普政府对华制裁政策和实践呈现出一系列新动向。

  (一)综合采用执法和情报手段,启动“中国专案”行动

  2018年11月,美国司法部正式宣布启动包含十大任务“中国专案” ,旨在针对涉中国“从事商业秘密盗窃、黑客、经济间谍、技术转移等活动”的人执法,此外还包括应对5G等领域供应链威胁、注销代表中国政治进程的外国代理人、开展海外反腐败执法等。该专案组核心成员包括美国司法部和联邦调查局(FBI)的主要领导人,以及来自马萨诸塞州、阿拉巴马州北部、加利福尼亚北区、纽约东区、德克萨斯州北部的五名检察官。

  这是美国司法部和FBI第一次大规模、系统性以联合执法方式针对中国开展相关执法和调查以“落实总统的国家安全战略”,并认定“中国相关活动”已对美国国家安全造成重大威胁。美国司法部声称,2012年以来提起的所有“经济间谍案”有80%以上涉及中国、“商业秘密盗窃案”60%涉及中国;FBI声称,2003年以来特别是近10年和5年以来,FBI调查的涉中国“窃取科技案”数量越来越多 。

  本次“中国专案”的相关进展 如下。一是遭调查和执法人数激增。FBI调查的“中国相关”案件,五年前共逮捕19人,而2019单个财年共逮捕24人、2020财年至2020年2月已逮捕19人。2019年7月向参议院司法委员会的证词中,FBI局长克里斯托弗•雷称将对超过1000项涉华“知识产权盗窃”案件进行调查。二是对涉中国“人”和“实体”综合运用多种执法、情报、制裁等手段。对于认定涉中国“经济间谍、商业秘密窃取、网络黑客、非法技术转移”等活动的自然人(既包括中国人也包括美国人)或实体企业等机构,采取刑事起诉并判刑、民事判决赔偿、经济制裁、列入出口管制实体清单、取消签证等措施。三是联邦和地方、行政部门和企业及高校加强联动。FBI通过56个地区办公室和设立私营部门协调员与地方、企业和高校加强信息共享、要求其谨慎开展涉中国的供应链业务和科研合作活动;通过其“私营部门办公室”宣传“中国威胁”,通过其“本土安全联盟委员会”与“财富1000”上班公司交换“中国窃取知识产权”的信息;与美国教育委员会,美国大学协会及公立和赠款大学协会这三大美国最大大学协会加强合作,提醒其谨慎参与涉华科研合作和“千人计划”活动。美国司法部与美国中国商会等涉华组织展开合作以应对“中国威胁”。四是加强涉华“海外反腐败执法”。尤其针对美国公司在海外有竞争关系的中国公司根据《反海外腐败法》(FCPA)执法,2017年—2019年,涉中国贿赂案件数量在美国司法部FCPA执法案件中逐年上升,分别为1件(共11件)、6件(共16件)、8件(共19件),而此前除极个别年份涉华案件数量长期保持在5件以下 ,代表性案件包括前香港民政事务局局长、华信能源高管何志平因被控向塞内加尔、乌干达等非洲国家高官通过纽约的银行转账行贿、被纽约州南区联邦法院判处三年监禁及罚款40万美元。

  (二)以二级制裁、人权议题和新冠疫情等议题为由,显著加强对中国政府部门和高级官员的制裁

  第一,开展“长臂管辖”,以涉俄罗斯交易违反美国法律为由制裁中国军方高级官员及相关部门。2018年9月,美国国务院和财政部外国资产管制办公室(OFAC) 以中国人民解放军总装备部违反美国《通过制裁打击美国对手法》(CAATSA)于俄罗斯进行军备交易为由,将该部门及其负责人李尚福上将列入“特别指定国民和被禁人员名单”(SDN),对其该部门和个人实施拒绝发放出口许可证、禁止美国管辖范围内的外汇交易、禁止与美国金融系统进行交易、封锁美国管辖范围内的所有财产和财产权益、禁止签证等制裁措施。

  第二,借西藏、香港、新疆等问题及人权议题威胁对中国官员及政府部门进行制裁。2018年12月特朗普签署《西藏旅行对等法》 ,要求国务卿每年向国会报告上一年拒绝或限制美国外交官及其他官员、记者和外国公民进入西藏地区的中国官员名单,并对其采取拒绝或者撤销签证措施。2019年4月共和党参议员卢比奥提出《香港民主与人权法案》 ,10月—11月在美参众两院通过,针对所谓“破坏香港基本自由与自治的人”实施资产冻结(根据《《国际紧急经济权力法》》)、禁止发放签证、撤销现有签证、禁止入境美国等制裁措施,此外还威胁取消香港“独立关税区”待遇并审查中国内地实体利用香港规避美国出口管制和制裁的情况。2019年1月卢比奥提出《2019年维吾尔人权政策法案》 ,12月美众议院通过,根据1998年《国际宗教自由法》对中国政府“严重侵犯宗教自由行为”实施制裁、根据《全球马格尼茨基人权责任法案》对中国部分高级官员实施制裁,美国商务部10月将新疆维吾尔自治区公安厅及其附属近20个机构列入“实体清单”(EL) 。

  第三,国会特别是共和党人借新冠疫情掀起“对华追偿和制裁”浪潮。2020年3月底共和党众议员柯蒂斯等人提出《李文亮全球公共卫生责任法案》 ,提出对故意隐瞒或歪曲新冠疫情有关的国际公共卫生紧急情况的中国官员及其助手实施拒绝发放签证、冻结财产等制裁。4月3日共和党众议员古登提出《制止源自中国的病毒性传染病法案》 ,提出修改《外国主权豁免法》(FSIA)的例外情况,允许美国司法部根据“故意制造生物武器”起诉中国。4月14日共和党参议员霍利等提出《冠状病毒受害者正义法案》 ,提出追究中国共产党的责任、剥夺中国政府的主权豁免、赋予美国法院冻结中国政府资产权力、开展国际调查并迫使中国政府赔偿美国人等。4月14日共和党参议员克鲁兹提出《终结中国审查和掩盖医学信息法案》 ,提出制裁“镇压”医学专家、记者和“持不同政见者”的中国官员,措施包括冻结资产、禁止入境和发放签证、吊销签证等。4月16日共和党众议员克伦肖和参议员科顿提出法案 ,提出要求修改FSIA并要求中国赔偿损失。4月20日共和党参议员布莱克本和麦莎丽提出《阻止源自中国的病毒性传染病法案》 ,内容同上。

  截至5月初,上述法案在国会尚处在“提出”阶段,尚未进入投票两院讨论和投票程序。国会议员特别是共和党人有意识地、争先恐后提出涉华追偿和制裁议案,共和党参议员全国委员会更向竞选机构发放“甩锅中国”备忘录指南。这与疫情在美快速剧烈蔓延紧密相关,更是当前美国国内政治极化和2020美总统大选年“敲打中国”传统和“甩锅”中国拉选票的国内政治需要的结果。

  (三)对华高技术出口管制力度空前加强

  自新中国成立乃至中美建交以来,出口管制特别是高技术出口管制一直是美国实施对华制裁的最重要和影响最大的手段,也是双边关系最主要症结之一。特朗普政府执政以来,美国愈发将中国视作高技术发展领域的竞争对手,将确保美国在高技术领域的绝对优势作为重要战略目标,为使中国高科技发展与美国“脱钩”,对华高技术出口管制在范围、影响、剧烈程度上都达到空前新高。

  第一,美出口管制立法和相关规定升级。此前,美国出口管制没有法律、依赖的是《出口管制条例》。2018年8月,特朗普签署《2019财政年度国防授权法》,其中包含的《2018年出口管制改革法》 正式成为法律,升级表现在1)扩大了出口管制项目的范围,特别指出要求总统与商务部、国防部、国务院、能源部等部门协调识别针对对美国国家安全至关重要的技术“新兴和基础技术”并实施额外限制,2018年11月BIS宣布对14类“新兴和基础技术” 实施出口管制;2)赋予商务部工业安全局(BIS)更多域外执法权。2020年1月颁布针对中国等国限制“地理空间图像软件”出口条例 。4月发布新规 要求加强对广泛涉及“国家安全”相关物项向受限国家出口、转出口、境内转让(不考虑最终用户和最终用途)在出口许可证管理,对目的地为中俄委的出口活动加强备案和许可证管理。

  第二,美涉华出口管制的技术类别和被管制的中国实体数量大大增多。2018年以来美商务部多次修改数类出口管制类清单,多次将中国实体大面积纳入。2018年5月将11个中企及机构纳入“未经验证实体清单”(UVL) ,8月将44家中企、科研院所列入出口管制“实体清单”(EL) ,10月将福建晋华列入EL 。2019年4月将共37家中企、科研院所、学校等机构列入UVL ,5 月将华为等及其68家子公司整体列入EL ,10 月将海康、大华、旷视等科技公司列入EL 。被列入EL严重程度超过UVL,前者被认定从事“违反美国国家安全和外交政策利益的活动”。波及的中国实体涵盖科技领域的国企及民企、科研院所、大学等,涉及航空航天、5G、半导体、芯片、人工智能等多个高技术行业。

  第三,美出口管制域外执法的涉华性增强。自2016年中兴被列入“实体清单”,为寻求解禁,先后支付近14亿美元巨额罚款和4亿美元保证金、接受BIS派出的协调人入驻才获得部分解禁。在美国商务部将福建晋华列入“实体清单”后,2018年11月美司法部又对福建晋华、联华电子提起诉讼,指控其窃取了美光的制造技术。华为“孟晚舟案”中美国指控其违反美出口管制相关条例,向伊朗违规提供受管制的违禁品,该案至今仍悬而未决。

  同时,为配合出口管制体系、进一步阻止中国“获取关键技术”,联邦政府还通过加强外国投资审查加强对关键技术领域的投资并购管制。2018年通过的《外商投资风险评估现代化法》(FIRMMA)扩大了外国投资审查委员会(CFIUS)权限,加强对中资收购美国科技类企业的管制。2018年11月美国财政部规定涉及27个行业“关键技术”的交易(即使是非控股投资)都必须提交CFIUS审查 。2017年以来,美国政府叫停了多起中企投资并购美国企业或科技类初创公司风投交易,多项交易涉及芯片制造、软件制造、半导体、生物技术、汽车发动机、高分子材料等行业。

  (四)加强涉华二级制裁,威胁对华金融制裁和资本脱钩

  第一,通过加剧涉伊朝等国直接制裁,加强涉华个人、企业和金融机构的“二级制裁”。 2016年以来美国不断加大对朝鲜制裁力度,2018年美退出伊核协议并宣布重启和逐步加剧对伊朗制裁,中国实体因涉相关交易而被处以二级制裁的概率大大提高。2016年后,财政部OFAC列入SDN名单的中国自然人和实体数量大大增加,由此前的大多数年份少于10个增加到年度约30个 ,制裁原因多为涉伊制裁、涉朝制裁、涉大规模杀伤性武器扩散等。此外,美国还运用长臂管辖权加强涉华执法,2019年8月华盛顿联邦上诉法院以三家大型中资银行违反美国涉朝制裁规定并支持下级法院的藐视法庭裁决,对每家银行处以自8月8日起每天5万美元的罚款 。

  第二,更频繁地威胁使用金融制裁和资本脱钩手段。一是威胁进行汇率制裁。2019年8月,由于受双边贸易争端加剧等多重因素影响,美元兑人民币的汇率升至2009年以来的新高1:7,美国财政部在违背自己订立标准的情况下强行将中国列为“汇率操纵国”,直至2020年1月才取消该认定。根据《2015年贸易便捷与贸易促进法》 ,若一年以后美国认为该国“继续操纵汇率”,则可能采取禁止海外私人投资公司融资、禁止美政府采购该国货物或服务、提高惩罚性关税税率、迫使该货币升值引起萧条等制裁措施。二是威胁冻结中国政府持有美国债等资产。经贸争端升级之际,2019年8月特朗普在推特上威胁使用《国家紧急经济权力法》对中国进行制裁,依据该法美可扣押和冻结中国持有的美债等官方储备资产等,而新冠疫情以来美国内对于使用该法冻结中国在美资产的讨论也逐渐升温。三是酝酿“资本脱钩”限制措施。2018年10月纳斯达克交易所首次提出修改上市规则 并于2019年8月生效,出于对部分公司特别是中国中小企业在美发行新股存在交易量小、流动性低等风险的担忧,提高了对股票平均交易量和股东在首次公开募股中个人投资额的要求。2018年12月美上市公司会计监督委员会发表声明 ,称全球在美上市公司共224家存在监管障碍、而213家来自中国大陆和香港地区,并提醒投资人中概股公司信息披露质量较低、存在更大风险。2019年6月共和党参议员卢比奥提出《海外上市公司信息质量与透明保证法》(简称“公平”法案) ,提出若外国公司若不不遵守美审计和监管规定,美国证券交易所应执行除名程序,对中国在美上市公司的针对性明显。2019年以来,特朗普政府和国会部分议员施压“联邦政府退休基金”,要求其不投资“存在国家安全风险”、“主要为国有企业”、“与美国价值观不符”的中国股票或以摩根士丹利资本国际指数等代表的新兴市场指数 ,涉及资金达500亿美元左右。2020年4月,在瑞幸咖啡财务造假事件发酵后,美国证监会主席公开发表声明 ,称与美国国内公司相比,在包括中国在内的许多新兴市场中,不完整或具有误导性披露风险要大得多、投资者在受损后获得追索权的概率小得多,并建议“投资顾问,经纪交易商和其他市场参与者应考虑新兴市场风险和局限性”。

三、美国对华制裁的发展:前瞻及其影响因素

  特朗普政府上台以来,美国对华更为频繁、更为剧烈、更为综合地使用非武力、强制性、限制性的各类制裁手段,服务于其对华战略目标,即全方位开展对华竞争以保持美国的领导力优势。美国对华制裁态势在当前节点下发生的重大变化,与建交四十年以来双边关系从“合作与竞争并存”走向“战略竞争加剧”的巨大变局相辅相成。

  前瞻而言:从主观意图来看,美国对华制裁将在相当一段时间内将呈现出更加常态化、更具破坏性的特征;从客观效果来看,一些制裁手段是否能够落地和达到预期效果,则取决于美国制裁方式和力度与一系列制约因素之间的合力作用,后者包括美国行政部门内部分歧、相关产业界担心损害商业利益、盟国在具体议题上态度与美国不一、各国规避美国制裁体系举措逐渐增加等。

  (一)促使美国对华制裁常态化的美国内政治因素

  首先,美国府会和两党在对华强硬和加强对华制裁上的“府会共识”和“两党共识”进一步增加 。历史上,府会之间、两党之间并非在对外政策上一贯拥有一致意见,例如中美谈判建交、中国最惠国待遇问题、中国入世谈判等议题上,行政部门和执政党的推动力和作用大于国会。而同时,在两国面临重大议题特别是涉及意识形态争论的时候,府会和两党的共识往往很快凝聚,例如1989年风波后美国行政部门国会很快配合出台了一系列对华制裁措施,但值得注意的是,当时的布什政府在权衡多方因素后很快就推动制裁措施解禁。而当前,府会和两党对华强硬共识进一步凝聚、反华态势进一步升温,绝大多数涉华、反华提案在两院和两党之间能够得到较快速的通过,一部分提出但暂未进入讨论和投票程序的涉华议案,也能够随着中美在相关议题领域争端的升温而重新得到关注和讨论,进而发展形成“超越党派”、“全政府性”的系列涉华制裁举措。根据皮尤研究中心的调查 ,两党对华负面情绪的一致性进一步上升,亲共和党群体对华负面看法达72%创历史新高、亲民主党群体则首次突破50%达62%。

  其次,美国社会的反华情绪有增强趋势。长期以来,相对于府会,美国工商界、学术界、地方、民众对华更呈友好的认知和态度,而随着美国政府采取更为强硬的战略,以及经贸争端、新冠疫情等因素的影响,美国社会对华负面认知进一步上升。根据皮尤研究中心的最新调查 ,新冠疫情以来,66%的美国民众对华持负面看法、创该调查2005年以来最高记录,90%的美国民众认为中国是“威胁”、其中62%认为是“主要威胁”,18-29岁年轻人对华负面情绪也首次突破50%达53%。根据麦克劳克林公司的最新民意调查 ,70%的受访者认为中国有意隐瞒了新冠病毒数据,75%的受访者认为新冠疫情后应结束对中国进口的依赖,72%的受访者认为应该改变与中国的贸易关系,59%的受访者认为美国应该从中国转移制造业。美国对华负面看法和全面竞争性战略不仅愈发呈现“全政府性”,更愈发凸显出“全社会性”。

  第三,共和党内鹰派和右翼势力搅动反华局势。美国国会和共和党内部长期存在结构性反华传统,尤其当出现意识形态对立上升、人权相关议题、国家安全议题、美国经济放缓或失业加剧等情况,“甩锅中国”更加严重。新冠疫情与2020年美国总统大选走相关交织,指责中国确保选情有利于共和党具有深厚的国内政治需要。佛罗里达州参议员卢比奥、德州共和党参议员、阿肯色州参议员科顿、密苏里州共和党参议员霍利、共和党众议员古登等共和党内对华极端强硬派在谋划相关反华议案上都发挥了“急先锋”的作用。

  (二)美国部分产业界和行政部门担忧强制“脱钩”的制裁措施伤害其商业利益

  第一,美部分产业界和行政部门对强行“科技脱钩”造成商业利益损失的担忧。在华为被美国政府以“国家安全”理由列入出口管制“实体清单”后,对其进行全面出口管制的举措出现反复。美国商务部先后于2019年5月、8月、11月、2020年2月、3月对华为许可证进行延期,延长美国企业可以向华为供货的时间限制。

  反对和担忧主要来自于美国对华出口产业链上的企业。成员占美国商业半导体公司销售额的95%半导体工业协会(SIA) 代表该产业界利益,对于针对华为的出口管制一直存较大反对态度并开展游说。SIA认为限制在中国这个主要市场销售产品将削弱美国半导体行业的竞争力,应支持美国公司继续向中国销售产品,反对出口管制。根据SIA数据 ,2018年华为是美国集成电路商的第三大买家,采购额约为110亿美元,仅次于三星和苹果,而受贸易战影响2019年全球半导体行业销售额同比下降12.1%。博通、高通英、特尔、微软等主要美企对限制销售持反对态度。担忧强行“科技脱钩”的声音不仅来自商界,美国行政部门内部也存在较大分歧。相对于商务部和国会议员特别是部分共和党议员的激进态度,美国国防部、财政部则存在反对意见 ,反对的重要理由之一则是该法规严重伤害美国半导体及相关产业公司对中国的销售。

  第二,美在华工商界担忧脱钩,将产业链转移出中国的意愿不大。面对美国政府强力推动的科技脱钩,美国在华企业界对于两国经贸脱钩的忧虑进一步上升。为对美国政府对中国企业的强力制裁措施作出反应,2019年6月中国推出“不可靠实体清单”制度,旨在对处于非商业目的对中国企业采取封锁、断供和其他歧视性措施,威胁全球产业链、供应链安全的实体和行为采取反制。代表200多家美国在华企业的美中贸易全国委员会表示,其会员企业对于这一清单的不确定性和负面影响的焦虑感上升 。

  尽管双边经贸形势紧张度加剧,然而基于市场容量大、营商环境不断改善等原因,当前来看在华美企将产业链转移出中国的意愿并不高。美国中国商会、美国上海商会和普华永道在2019年10月和2020年3月针对近百家在华经营的大型美企的问卷调查显示 ,超过70%的受访者没有计划将生产和供应链业务或采购转移到中国以外,约40%的受访者表示无论新冠疫情影响如何其中国的长期供应链战略将保持不变。

  (三)美国盟友伙伴特别是欧洲诸国在联合制裁中国实体上意见与美国不一

  特朗普政府一直致力于劝说并阻止其盟友伙伴国和其他国家拒绝使用华为设备建设5G设备,对抵制华为采取“全政府”策略的态势,其高峰体现在2020年慕尼黑国际安全会议上美行政部门和国会多名高官接连“炮轰”华为。

  然而,随着近年来美欧同盟关系遭遇美国单边主义加剧等因素的负面影响,美国的盟友伙伴国家在是否采用华为问题意见与美存较大相左,全球范围内并未形成“弃用华为潮”,2020年2月华为在伦敦产品发布会上宣布已获得91份5G商用合同 。2019年11月,德国总理默克尔称,德国非常看重参与5G网络建设企业提出的安全要求、但不会为某个特定的供应商单独设定标准,法国总统马克龙表示不会将任何特定电信公司或任何国家“污名化”,先后对美国联合欧洲各国排挤华为的动向作出回应。2019年12月,德国三大电信运营商之一Telefonica宣布扩大5G网络建设并继续使用诺基亚和华为的技术。2020年1月,欧盟委员会发布《欧盟5G安全指引》,未禁止华为参与欧盟5G网络建设。2020年3月,英国下议院维持华为有限参与英国5G建设的原提案,法国决定允许华为设备参与法国部分5G建设。

  (四)各国规避美国制裁体系举措逐渐增加

  美国得以在全球范围内大规模、精准化、剧烈化地开展制裁特别是二级制裁,依赖于美元霸权,即在全球储备、支付、结算等领域长达几十年的最为主导地位。美国金融制裁特别是二级制裁对第三方的破坏性,使得欧盟国家愈发反对美国滥用长臂管辖权,更迫使多个国家政府近年来开始尝试发展和使用规避美国制裁的非美元跨境支付体系。欧盟早在1996年就引入“阻断法令” 阻止美国通过对古巴、伊朗和利比亚的制裁波及欧盟实体,虽效果不明显,但欧盟坚持这一举措,在美国推出伊核协议后于2019年8月又一次启动该法令阻止美国实施制裁。2019年12月,美国制裁北溪2号项目后,德国公开表示欧盟应联合抵制美国长臂管辖权。

  尽管“阻断法令”的实际执行效果存争论,然而欧盟诸国探索建立的绕开美元支付结算体系的“贸易互换支持工具”(INSTEX)的作用进一步凸显。2018年9月英法德三国建立INSTEX,旨在为希望与伊朗开展生意的欧洲公司创设一个新的非美元结算的便利合法贸易的机制,尤其是涉食品、药品、医疗器械等领域的交易等。2019年12月,比利时、丹麦、芬兰、荷兰、挪威和瑞典等6国宣布加入INSTEX。2020年4月,英法利用Instex与伊朗进行第一笔交易出售德国出口商的医疗设备。此外,其他国家也在提议建设和发展非美元支付体系。2018年12月,普京在欧亚经济理事会上提议在欧亚经济联盟框架内建立统一结算基础设施,降低对美元等外币的依赖。人民币跨境支付系统(CIPS)也稳步发展、业务量持续增长,2019年CIPS处理业务188.43万笔、金额33.93万亿元,同比分别增长30.64%和28.28% 。

  综合来看,尽管非美元跨境支付结算体系在交易量、业务范围等方面远不能与“全球银行电信协会”(SWIFT)、“纽约清算所银行同业支付系统”(CHIPS)等美元跨境支付结算相比较,其演变发展也面临一系列挑战,然而却反映了各国规避和反制美国制裁的意愿不断加大、举措不断增加,其政治意义不容忽视。

四、结

  纵观中美关系史,特朗普执政以来美国对华制裁在数量、范围、烈度等方面都达到了新高峰,对中国和中美关系产生的负面影响不容忽视。美国此轮“对华制裁潮”有着深刻的背景,与美国对华全面强硬、中美关系全面竞争化趋势加强和美国国内政治密切相关,也应看到美国各类对华制裁效果何如也将受到一系列因素的制约。对于中国而言,如何适应和应对美国对华制裁的新常态,将是今后处理对美关系中不得不面临的重大命题。

 

  (龚婷是中国国际问题研究院美国研究所助理研究员,原文载《和平与发展》2020年第3期,注释略)

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