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拉美与非洲地区经济一体化比较:基于历史的考察

拉丁美洲研究 | 作者: 王慧芝 曾爱平 | 时间: 2020-08-27 | 责编: 吴劭杰
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 【内容提要】本文主要从历史的视角概述拉美和非洲地区各自经济一体化的模式,并在此基础上对其模式异同及发展前景进行比较。拉美经济一体化起点要早于非洲,但是没有出现像非统和非盟这样的单一区域组织来规划和统筹一体化实践。虽然两大地区的经济一体化水平都比较低、且均未超出自贸区和关税同盟的范畴,但拉美经济一体化程度总体上要高于非洲。拉美和非洲地区经济具有严重的对外部世界的依赖性和内部分割性,经济一体化组织多为制度导向型,缺乏坚实的市场基础。一体化机构数量众多且交叉重叠现象均比较严重,不利于一体化资源的最佳配置。非洲在全洲层面的一体化思想和实践明显强于拉美,在一体化的方向上要比拉美更为坚定。展望未来,拉美地区经济一体化难有重大突破,非洲地区经济一体化也将在曲折中继续前行,两大区域各自的经济一体化进程均任重道远。

【关键词】拉丁美洲 非洲 经济一体化

 

拉美是发展中国家中最早进行区域经济一体化实践的地区,但迄今仍未走上以单一区域组织为核心的一体化道路。非洲经济一体化虽然起步相对较晚,但其经济一体化进程一直得到“非洲统一组织”(简称非统)及其继承者“非洲联盟”(简称非盟)的持续推进。在非盟力推下,非洲大陆自贸区拟于2021年1月正式实施,有望带动非洲经济一体化进入新阶段。对拉美和非洲两大区域各自经济一体化进程的对比分析,有助于深化学界对发展中国家一体化道路多样性的认识。

 一 、拉美及非洲地区经济一体化模式分析

在进口替代工业化及开放的地区主义影响下,拉美经济一体化经历了曲折的发展历程,具有明显的积极作用。非洲经济一体化则在泛非主义的推动下走过了整整60年的历程,其始终在次区域和全州层面展开,取得了一定的成就。

(一)拉美经济一体化演变及成效

拉美一体化源于南美“解放者”西蒙•玻利瓦尔的“美洲联盟”倡议。玻利瓦尔曾促成了委内瑞拉、哥伦比亚和厄瓜多尔之间的联合,并于1821年组建大哥伦比亚共和国;在他的倡议下,1826年6月召开的巴拿马大会讨论了建立美洲国家联盟和入盟国家应遵守的公法原则。玻利瓦尔的“美洲联盟”思想虽然至今未实现,但其政治上团结、经济上合作发展的思想仍具有巨大的现实意义。

二战后拉美经济一体化的启动部分受到西方传统经济一体化理论及欧洲经济一体化发展的影响,但根本上是拉美进口替代工业化发展的结果,并主要在拉美经委会发展主义的推动下进行。拉美的工业化限制在互不联系的各国国内市场之间,本身具有局限性。作为发展主义的重要组成部分,普雷维什把地区经济一体化作为解决市场狭小问题的重要途径,通过扩大内部贸易来增强拉美工业化的动力。在拉美经委会经济一体化思想的推动下,拉美成为发展中国家经济一体化实践最早、影响最广的地区。

20世纪90年代,拉美经济一体化进入蓬勃发展的新时期,这与当时的国际环境及开放的地区主义密不可分。20世纪80年代以来,经济全球化与区域集团化趋势渐显,面对日益激烈的国际竞争,拉美国家决心推进一体化以增强经济实力。这一时期拉美经济一体化是以实行经济开放、推进外向发展为前提的。一体化的目的不是避免外来竞争、构筑贸易壁垒、孤立于国际市场以外,而是要通过地区合作以集团力量打入国际市场,更有效地参与国际竞争。这种开放的模式为拉美经济一体化注入新的活力,引领拉美经济一体化再次走向高潮。

拉美经济一体化经历了长期而曲折的发展历程,大致可分为三个阶段。

第一阶段是20世纪40年代至80年代。一战、大萧条及二战的连续冲击使拉美国家摆脱对外依附、实现经济独立的愿望愈加强烈。20世纪40年代起,不少相互毗邻的拉美国家开始尝试扩大相互贸易和经济合作。1960年,以拉美自由贸易协会和中美洲共同市场的诞生为标志,拉美经济一体化正式启动并加速发展,之后又相继成立了安第斯集团(1969年)、加勒比共同体(1973年)、拉丁美洲经济体系(1975年)。然而自20世纪70年代起,国际经济环境逆转,拉美经济持续衰退并最终爆发债务危机,拉美经济一体化也随之陷入停滞。

第二阶段是20世纪80年代末至90年代。冷战结束后,经济全球化和区域经济一体化成为世界主流,拉美国家启动新自由主义改革,拉美经济一体化重焕生机。原有一体化组织开始调整和重组,新的经济一体化组织纷纷涌现。1991年,南方共同市场成立,中美洲一体化体系成立并取代中美洲国家组织。1994年,加勒比国家联盟及三国集团成立。1996年,安第斯条约组织更名为安第斯共同体。此外,1994年墨西哥与美国、加拿大签订北美自贸协定,是拉美首个南北型一体化组织。

第三阶段是21世纪初至今,拉美经济一体化更趋分散。21世纪以来,在新自由主义改革失败及左翼崛起的大背景下,拉美国家间分化加大,经济一体化分歧进一步凸显,区域层面的经济一体化希望更加渺茫。2012年,智利、哥伦比亚、墨西哥、秘鲁成立太平洋联盟,致力于将其打造成对亚洲最具吸引力的拉美次区域组织和亚洲进入拉美市场最便利的入口,被认为是回归经济主题的一体化组织。古巴和委内瑞拉等左翼国家则主张摆脱美国控制,使拉美能根据自身愿望和需求发展经济,意识形态色彩鲜明。美洲玻利瓦尔联盟(2004年成立,2009年改为现名)、拉美和加勒比国家共同体(2011年成立)正是这一理念的体现。以2015年中右翼候选人马克里当选阿根廷总统为标志,拉美政坛左右之争再次激化,双方在委内瑞拉问题及一体化方向上存在难以调和的分歧,多个拉美一体化组织名存实亡,利马集团、南美进步联盟等新组织相继出现。拉美主要国家纷纷加大与域外国家或地区合作力度,地区经济一体化更呈碎片化。

拉美经济一体化积极作用明显。首先,促进了地区经济增长,推动了地区工业化进程。20世纪60年代经济一体化启动以来,拉美地区内部贸易快速增长。1960—1980年,整个拉美地区内出口总额从7.499亿美元增至138.82亿美元,增长了17倍。同期各次区域经济一体化组织内部出口额也有大幅增加,拉美自贸协会内出口总额从5.67亿美元增至108.79亿美元,增长了18倍;安第斯集团出口总额从2450万美元增长到11.83亿美元,增长了47倍;中美洲共同市场内出口总额从3090万美元增至9.94亿美元,增长了31倍,加勒比共同体地区内出口总额从2130万美元增加到3.525亿美元,增长了15倍,整个拉美地区内出口总额从7.499亿美元增至138.82亿美元,增长了17倍。1990—2000年,拉美区域大部分团体的内部贸易每年增长率都接近和超过10%。进入21世纪后,拉美区域内出口增长的幅度超过了对外出口的增长速度。拉美经济一体化提升了地区对外资的吸引力。在拉美地区最大的200家出口商中,跨国公司的份额从1990年的18%猛增到2000年的50%。2000—2015年期间,流入拉美的外国直接投资从973亿美元增加到2907亿美元,增加了约2倍(见图1)。此外,早期进口替代工业化政策客观上推动了各国民族工业的发展。如中美洲共同市场通过取消内部关税和贸易壁垒,对外实行统一关税的方式刺激地区工业的发展,实现了非耐用消费品就地制造的“进口替代”目标。其次,虽然拉美区域层面尚未形成有影响力的经济一体化组织,但是以加勒比共同体、南共市及太平洋联盟为代表的次区域经济一体化组织表现亮眼、效果显著,为其他次区域经济一体化推进提供了参考,也为拉美区域层面经济一体化组织的构建奠定了基础。最后,经济一体化是拉美一体化持续推进的核心动力。拉美一体化经历了从经济一体化到综合一体化的过程,但即使是在囊括政治经济等多层面联盟的综合一体化阶段,经济合作仍发挥着基础性作用。当前拉美一体化进程因成员国意识形态分歧受重挫,仅剩以太平洋联盟为代表的经济一体化组织勉强维持,再次证明经济合作是一体化的动力之源。

(二)非洲经济一体化历程及效应

非洲一体化的理论基础和现实动力始终是泛非主义。在非洲,如果不考虑“泛非主义”,任何一体化计划都不可设想。泛非主义诞生于19世纪末20世纪初的美国和加勒比地区,可大致分为四个阶段。第一阶段是19世纪末20世纪初至1945年曼彻斯特第五届泛非代表大会召开。该阶段泛非主义思想和运动主要围绕黑人文化和种族问题,反对白人对黑人的种族歧视和压迫,要求种族平等,呼吁全世界黑人联合起来。第二阶段从1945年到1963年非统成立。泛非主义重心开始从美欧国家转向非洲大陆,内涵也从文化种族主义转向要求非洲国家独立和统一。民族解放和非洲统一开始成为泛非主义的思想支柱。第三阶段是1963年至2002年非统时期。泛非主义的中心完全转入非洲大陆,其主要任务是帮助尚未独立的非洲国家获得解放,并在此基础上推动非洲的经济一体化。第四阶段为非盟时期(2002年至今)。非盟比非统更加重视非洲经济一体化,积极实施《非洲发展新伙伴计划》,并于2015年通过《2063年议程》。

尽管泛非主义在不同时期有不同重点和优先事项,但促进非洲国家的联合与统一是一以贯之的主旋律。泛非主义是非洲大陆最高的民族主义和意识形态。每当非洲发展出现困难和逆境时,泛非主义就会迸发出新的活力和动力。

自20世纪60年代至今,非洲经济一体化整整走过了60年的历程,分别在次区域和全洲层面展开。

西部非洲在组建一体化组织方面走在前列。1959年6月,西非法属殖民地国家在独立前夕成立西非关税联盟,1972年改组为西非经济共同体,后因成员国欠缴会费过多,于1994年解体。1962年,在法国的支持下,西非货币联盟成立,西非法郎为共同货币。1994年,西非货币联盟改组为“西非经济货币联盟”,除在货币和金融领域合作外,其还致力于促进人员、货物和资金的自由流动,促进一体化。2000年,西非经济货币联盟启动对外共同关税,在成员国之间逐步取消关税和非关税壁垒。1975年,以尼日利亚为首的15个西非国家成立西非国家经济共同体(简称“西共体”)。西共体囊括原英国、法国和葡萄牙在西非地区的殖民地,致力于通过削减关税、统一货币等推动域内自由贸易和经济一体化。然而,20世纪90年代以来,因部分成员国陷入政治危机及受恐怖主义、埃博拉疫情等非传统安全威胁,西共体经济一体化进展缓慢,不过其吸引力仍存。2017年以来,摩洛哥、突尼斯和毛里塔尼亚分别申请成为西共体正式成员、观察员和准成员。2019年,西共体讨论推出共同货币“ECO”,最终目标是取代西非法郎。

东部非洲一体化进程一波三折。1967年,肯尼亚、坦桑尼亚和乌干达三国成立东非共同体(简称“东共体”),1977年解散,2001年恢复后决定逐步建立关税同盟、共同市场、货币联盟和政治联盟。2007年和2016年,卢旺达、布隆迪和南苏丹三国先后加入东共体。近年来,布隆迪和南苏丹内部动荡、肯尼亚与坦桑尼亚发生贸易摩擦以及卢旺达与乌干达边界冲突等对东共体经济一体化造成负面影响。1986年,东非政府间抗旱与发展组织成立,1996年更名为政府间发展组织,主要致力于斡旋地区冲突,维护域内和平与安全,而在促进区域经济合作与一体化方面的成果非常有限。

南部非洲有全球最早的关税同盟。1969年,南部非洲关税联盟成立,包括南非、纳米比亚、博茨瓦纳、莱索托和斯威士兰五国。它以南非为核心,是非洲唯一真正有效的关税同盟,也是非洲经济一体化程度最高的区域组织之一。1980年,南部非洲发展协调会议成立,1992年改组为南部非洲发展共同体(简称南共体),其目标是建立开放型经济,打破关税和非关税壁垒,促进域内贸易和投资,逐步统一关税和货币,实现经济一体化。近年来,南共体经济一体化进程先后深受刚果(金)、莱索托、津巴布韦和马达加斯加等成员国政治危机和冲突拖累。

中部非洲和北部非洲一体化程度最低,发展最慢。20世纪60年代以来,中部非洲经济和关税联盟(1964年)、大湖国家经济共同体(1976年)、中部非洲国家经济共同体(1983年)先后成立,但进展有限。1999年中部非洲经济与货币共同体(CEMAC)成立,取代原中部非洲经济和关税联盟。在法国的支持下,该组织拥有共同货币中非法郎,积极推动域内人员和货物自由往来。北部非洲的一体化组织以马格里布联盟(简称马盟,1989年)为代表。20世纪90年代初,马盟曾连续召开六届首脑会议,规划建立自贸区、关税联盟(1995年)和共同市场(2000年),但由于摩洛哥与阿尔及利亚发生争端,在经济一体化进程上几无成效。

跨区域及全非层面一体化努力同步推进。非洲还有东南非共同市场和萨赫勒—撒哈拉国家共同体两大跨次区域一体化组织。前者涵盖非洲北部、东部和南部地区21个成员国,后者包括北部、西部、中部和东部非洲地区29个成员国。两大组织内部经济一体化协调困难,进展缓慢。此外,非统和非盟在全非层面持续推进非洲经济一体化,出台了不少有关文件和规划措施。1991年6月,非统制定《非洲经济共同体条约》(也称《阿布贾条约》),规划在34年内分6个阶段建成非洲经济共同体。这是非洲经济一体化进程中里程碑式的文件。2008年,非盟通过《非洲加速工业发展行动计划》,强调工业化是实现经济发展和一体化的核心引擎之一,非洲需要在国家、地区、大陆和国际层面加强合作。2012年,非盟通过《非洲基础设施发展规划》,整合了2012—2040年间非洲现有各类跨国、跨区域基础设施发展规划,涵盖能源、交通、信息通信和跨境水资源四大领域,旨在实现非洲各国间互联互通。2015年,非盟通过《2063年议程》,目标是在非统成立100周年时建成和平、稳定、繁荣和一体化的非洲。2018年1月,非盟决定启动建设非洲单一航空运输市场,推进非洲人员和物资流动便利化。3月,44个非盟成员国在卢旺达签署《非洲大陆自贸区框架协议》。2019年7月,非盟在尼日尔宣布非洲自贸区正式成立。

非洲经济一体化在次地区和全洲层面均制订了很多宏伟规划和设想,取得了一定成就。首先,各次区域建立了比较有效的经济一体化组织。经过时间的洗礼,西非经济货币联盟、西共体、南部非洲关税联盟、南共体、东共体、中部非洲经济与货币共同体和中部非洲国家经济共同体存续至今,发展较有活力,为非洲后续推进经济一体化建立了组织机制和制度框架。其次,促进了非洲国家间的贸易。非洲内部贸易额占非洲进出口贸易总额的比重从20世纪90年代初期的4%~5%提升至2017年的17%左右。非洲大陆自贸区实施后,一旦关税和非关税壁垒被拆除,非洲内部贸易占比有望从2010年的10.2%提升至2022年的21.9%。2005—2009年,非洲国家内部贸易额从480亿美元增至760亿美元。次区域经济合作组织内部的贸易额增加。东共体自2005年启动关税同盟后,乌干达对肯尼亚出口从2004年的1400万美元增至2007年的9800万美元,同期坦桑尼亚对乌干达和肯尼亚的出口从2500万美元增至1亿美元,而肯尼亚对坦桑尼亚和乌干达的出口从4亿美元增至5.56亿美元。2000—2012年,东南非共同市场内部贸易额从30亿美元上升至200亿美元。最后,建立了几个次区域的自贸区和关税同盟。目前,非洲最具活力的自贸区出现在东共体、西共体和南共体三大组织的部分成员国之间。南部非洲关税同盟在对外统一关税方面发展水平最高,东共体次之。此外,非洲吸引外国直接投资(FDI)总体呈上升态势(见图1)。南共体吸引外资额从2001年的100亿美元增至2011年的250多亿美元。

二、拉美与非洲地区经济一体化异同

拉美与非洲同为发展中国家为主的地区,经济一体化具有发展中国家的共性,但同时也存在明显差异。

(一)相同点

1. 经济一体化水平低

区域经济一体化大致有逐步进化的五种组织形式:自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济联盟及完全的经济一体化。自20世纪60年代以来,拉美与非洲各自经历了60年的经济一体化进程,其一体化组织名称中不乏自由贸易、共同市场或关税同盟等字眼,但大多名不副实,尚无真正意义上的关税同盟或共同市场,实际上仍停留在自由贸易阶段。以南方共同市场为例,《亚松森条约》为南共市的形成规定了三个阶段:1991—1994年建成自由贸易区,1995年建成关税同盟,以便最终建立共同市场和共同的外部关税。尽管南共市成立初期发展较快,但附加条款的存在意味着完全意义的关税同盟无法实现。在非洲,东共体、南共体、西共体和东南非共同市场等次区域经济一体化组织也存在预定目标不断往后拖延的问题。

拉美与非洲区域经济一体化均以欧盟为榜样,但进展缓慢。除一体化机制自身缺陷外,地区内国家间经济发展水平差异大,利益关系难平衡,各国政体和国体也并不完全相同,领土争端和边界纠纷加大一体化困难。此外,美欧等西方垄断资本持续渗透和干扰,极力阻挠拉美及非洲地区国家团结合作,加大内部分裂。在20世纪80年代债务危机期间,拉美区域内贸易下降了36%,回落到20世纪60年代初的水平。20世纪90年代后拉美区内贸易及吸引外国直接投资明显增加,但开放的地区主义稀释了区域一体化的贸易创造效应。据拉美经委会统计,1997年南共市的区域内贸易额相当于各国对外贸易总额的25%,而2006年这一比例只有14%。整个拉美一体化组织成员间的贸易额只占其对外贸易总额的15%左右。非洲经济一体化处于全球最低水平。1960—1987年间,非洲次区域共同体内部贸易占外贸总额比重普遍低于拉美次区域共同体域内贸易的占比。2012年,东南非共同市场域内贸易额为188亿美元,占该组织对外贸易总额不到7%。自2005年建立关税同盟以来,东共体成员国之间贸易额增加了50%,但由于共同体与域外国家纵向贸易额增长更快,东共体内部贸易额占其外贸总额的比重始终徘徊在11%~13%之间。此外,非洲国家之间相互投资水平很低。2003—2010年,非洲国家相互投资只有46亿美元,仅占非洲吸引外国直接投资总额的5%。

事实上,拉美与非洲尚不具备经济一体化取得成功的必要条件。首先,经济一体化的核心是基于经济结构互补和共享基础设施的全球价值链参与,而拉美和非洲尚未形成类似欧盟和亚洲内部较为完整的产业链。拉美和非洲国家工业化水平普遍较低(见图2),水平分工不发达,始于殖民时期的单一经济结构长期未有改观,彼此间贸易的深度和广度极为受限。尤其是非洲国家大多为重债穷国,撒哈拉以南非洲国家人均GDP不足2000美元(见图3),彼此间需求弹性很小,相互贸易很少。其次,拉美与非洲多为南南型一体化组织。该类型组织最大和最具实现可能的收益是成员国及整个集团对外谈判的优势上升,其经济效益并不显著,还可能使成员国收入呈发散趋势。

2. 经济外向性特征鲜明,难以摆脱路径依赖

拉美与非洲虽然取得了政治独立,但两大地区经济具有严重的对外部世界的依赖性和内部分割性,减少对外依附、实现经济独立的目标始终未能实现。

拉美国家独立后都是农业或矿业初级产品出口国,相互之间经济依存度很低,对外经济联系的特点是各自分别与西方工业国的纵向联系。20世纪中叶以来,拉美国家虽然开启了经济一体化进程,但封闭的地区主义指导下的经济一体化陷入困境,进口替代工业化无以为继,以失败告终。20世纪90年代以来,在开放的地区主义指导下,拉美国家在参与区域经济一体化组织的同时,也倾向与发达国家开展贸易以促进经济发展,而如果发达国家市场的吸引力超过区域经济一体化组织内部市场,那么该国的离心倾向是不可避免的。事实上,域外市场的吸引力更为强大。拉美地区内部贸易占地区外贸总量的比重从未超过20%(见表1),而太平洋联盟四国间的贸易联系甚至更为薄弱(不到3.5%),仅占拉美地区平均水平的1/7。与此同时,早在1983年,加勒比国家就通过“加勒比盆地经济复苏计划”以优惠条件进入美国市场。2000年以来,智利、秘鲁、哥伦比亚、多米尼加及中美洲多国与美国签署自由贸易协定,以南共市为代表的拉美一体化组织还与欧盟、亚太经合组织、东盟等机构开展合作。南美部分国家甚至无意重构经济体系,它们一直在通过大宗商品出口和进口制成品融入世界经济,将不均衡发展看作比较优势。 

非洲国家自20世纪50年代末60年代初相继独立以来,其经济对外依附地位一直未得到根本改变。非洲仍在世界经济中扮演原材料供应地和外部商品销售市场的角色。20世纪60年代出现的非洲经济一体化组织沿袭了殖民统治时期的各种合作形式,比如主要建立在法属西非、法属赤道非洲、英属西非和英属东非等基础上,体现出非洲国家与前殖民宗主国之间的依附性联系。这一时期,非洲国家主要经贸合作对象是欧美国家,依赖后者的资金、技术和市场。此后,随着东亚经济的崛起,亚非之间的经贸联系也日益密切。20世纪90年代以来,中国等新兴市场国家的群体性崛起给非洲经济发展注入新的动力,欧洲、美国和东亚成为非洲的三大经贸合作伙伴。非洲经济对域外贸易依赖明显(见表1)。2005—2015年,非洲对外贸易总额平均占非洲GDP总量的一半(见图4)。非洲60%以上的出口销往美国、东亚和欧洲,70%以上的进口来自这三个地区。由于缺乏关键的技术和资金,非洲的资源采掘业和基础设施建设主要由外部力量推动。非洲一体化建设的资金也主要依赖外部捐助。20世纪90年代初期,南部非洲发展协调会议计划实施600个项目,资金总额80亿美元,其中90%由西方捐助国承担。此外,自20世纪70年代以来,不公平的国际经济秩序使非洲的贸易赤字和债务不断增加。持续的债务负担加剧了非洲经济的对外依附地位,削弱其经济自主前景。

3. 经济一体化组织多为制度导向型

发展中国家的一体化路径主要有制度导向型和市场导向型两种。制度导向型指一体化成员伙伴国通过政府间的协议性谈判,建立一体化制度来约束各成员国达到目标的路径。市场导向型是指成员伙伴依据市场经济原则达到一体化目标的路径。拉美和非洲均将经济一体化作为发展民族经济、实现工业化的手段,一体化主要由政府推动,市场和社会参与较少。尽管拉美内部投资显著增加,但除太平洋联盟外,商业并未在建立和发展区域一体化组织中发挥领导作用。非洲各地区一体化组织及合作项目多由政府主导,非洲大陆自贸区的成立很大程度上也是非盟推动的结果,企业和私营部门对地区经济一体化的参与度和推动力明显不足。由于本土缺乏强大的生产性企业和跨国公司,非洲经济一体化的市场驱动力也比较羸弱。

具有坚实市场基础的一体化,哪怕只是一纸协议,也比主要以跨国行政协调推动下的政策性一体化更有生命力。20世纪90年代以前,东亚区域经济一体化是以东亚各经济体跨国公司为主体,正是这种市场主导下区域分工和贸易结构的形成造就了“东亚奇迹”,同时也展示了市场主导型经济一体化的强劲动力。然而,非洲及拉美经济一体化则多为政府主导型,其虽历经半个多世纪的发展历程,但经济一体化水平并未有明显提高,经济一体化成效也几度反复,不具可持续性,实践大多不如人意。比如,非洲一体化组织更像官僚机构,耗费大量的人力和财力资源,维护的是严重而低效的官僚主义。而且,非洲一体化进程中鲜见工业合作的成功案例。拉美经济一体化也经常陷入停滞状态。以南共市为例,其虽聚焦于经济合作,但同时具有实现地区安全的使命,本质上是阿根廷和巴西为迅速扩大双边一体化所做出的一个政治决定。正因此,其内部事务过多地被总统意志干涉,也极易受到成员国国内政治特别是政府更替的影响,这是其目前发展陷入困境的主要原因之一。

4. “意大利面碗”效应明显

与发展成熟的欧盟相比,拉美与非洲一体化组织数量众多,彼此重叠,关系网络错综复杂。

拉美区域合作呈现分散交叉性特点,33个国家之间存在着近20个政府间区域合作组织,许多国家同时是两个以上区域合作组织的成员国。不过,拉美国家参与的区域经济一体化组织交叉性并不十分突出,墨西哥参与了北美自由贸易区和太平洋联盟两个经济一体化组织,其他拉美国家则多以次区域或小地区经济合作组织为主。

非洲多为低收入国家,经济一体化记录被认为是最糟糕的。在各个次区域,均有多个一体化组织并存。东部非洲有东共体、伊加特和东南非共同市场三个一体化组织。南部非洲有南共体、南部非洲关税同盟和东南非共同市场。西部非洲以西共体和西非经济货币联盟为代表,而中部非洲包括中部非洲国家经济共同体和中部非洲经济与货币共同体。此外,萨赫勒—撒哈拉国家共同体29个成员国涵盖非洲北部、西部、中部和东部地区。因此,非盟55个成员国中,至少有27个国家同时是两个区域经济一体化组织的成员,18个国家为三个组织的成员,刚果(金)则加入了四个区域合作组织。

拉美一体化呈现出明显的多层次发展的特性,形成了一批不同层次、不同类型的区域性或次区域一体化组织与数量众多的双边一体化贸易安排交叉重叠、共同发展的局面。这一局面有助于满足成员国不同的利益诉求,也是更加贴合实际的做法,不过这在客观上导致多数一体化组织市场规模有限、功能重叠,无法在全区域内优化配置生产要素,制约了一体化整体提升区域经济实力的能力,阻碍了区域一体化的进一步深化与整合,不利于地区凝聚力及区域意识的形成。非洲亦然,两个及以上共同体的成员资格一定程度上可以最大限度地扩大一体化的利益,并通过分散风险尽量减少经贸损失;但与此同时,同一地区的多个经济合作组织之间存在挤压和相互竞争,不仅导致资源浪费,其所产生的重复义务也会耗费大量的精力和财力,非洲国家间由于多样的贸易规则而增加了贸易交易成本,客观上阻碍了整个非洲区域一体化的进程。

(二)差异性

1. 拉美区域层面的一体化思想及实践远逊于非洲

玻利瓦尔的“美洲联盟”思想并非指整个拉丁美洲,而是特指西属美洲国家。他认为只有西属美洲各国团结起来结成联盟,才是拉美自由和独立的保障,其突出强调的是这些地区语言文化上的同一性。玻利瓦尔的美洲联盟思想在拉美各国独立后日渐式微,只有在面对美国威胁时才会被重新提起,如委内瑞拉前总统查韦斯推动成立的玻利瓦尔联盟,该组织旨在对抗美国推行的美洲自由贸易区,体现了拉美国家强烈的自主意识和民族主义情绪。在实践层面,囊括拉美33国的拉美和加勒比国家共同体虽然成立,但并未消除不同一体化模式的观点对立,也未能整合一体化多层次发展带来的分歧,更没有超国家的管理机构,实质作用有限。具体到经济领域,第一个接近区域层面的经济一体化组织是1960年成立的拉美自由贸易协会,1968年协会成员国增加到11个,在人口、地理面积和经济规模方面均占整个拉美的85%以上,但成员国对自主权的维护及收益不平衡导致区域主义的分裂。1981年,拉美自贸协会改名为拉美一体化协会,其不再设立强制性目标,也没有建立自贸区的期限,成为一个松散的协调组织。20世纪90年代后,拉美经济一体化改变了追求全地区一体化为目标的发展模式,更多表现为地理上相邻、经济发展水平相近或利益相一致的国家达成双边或小地区协议,区域层面的经济一体化前景黯淡。

泛非主义始终是非洲一体化的主要动力。早在20世纪初,非洲民族主义者们就在殖民地形态下开始追求非洲统一与一体化的运动。20世纪60年代后,尽管非洲大陆相继分裂成多个相互独立的“现代主权国家”,但非洲区域层面的一体化思想及实践仍具有强大的生命力。非洲国家领导人和知识精英普遍认为,只有泛非主义才能拯救非洲,非洲的民族主义只能是泛非主义,国家民族主义无法拯救非洲。1963年建立的“非洲统一组织”是泛非主义的重大标志性成果,非洲国家领导人把广泛宣传的非洲统一目标,变成一个实实在在的合作组织,这具有十分重要的意义。非统在促进非洲大陆的团结与合作、铲除殖民主义、结束种族歧视和种族隔离政策、处理地区冲突等方面发挥了重要作用,在促进非洲国家经济社会一体化发展方面也进行了不懈的努力。非盟主要以实现“非洲复兴”为宗旨,在泛非主义思想上同非统一脉相承,其继承性、创新性及发展性主要表现在五个方面:宪章内容更加丰富;在结构和职能上,更加完善、具体和易操作;在解决非洲内部冲突和维护非洲和平上,被赋予更大的权力;对非洲经济建设的关注和投入远超非统;“非洲监督机制”具有监督各参与国反腐败和实行民主和“良政”的权限。非盟是继欧盟之后成立的第二个重要区域国家联盟,是一个集政治、经济、军事等为一体的全洲性政治实体。

拉美区域一体化思想及实践的落后与其地区异质性密切相关。拉美集印第安文明、非洲文明和欧洲文明为一体,种族构成更加多元,不同国家在综合实力、发展道路、对外关系等方面都有各自的独特性。就一体化而言,拉美既包括墨西哥、智利等遵循全方位自由贸易战略的国家,也包括南南合作型区域经济一体化典范国巴西,同时还包括大量的低收入小国。这种差异性很大程度上限制了全区域层面一体化思想及实践的进展。相较而言,非洲大陆是比较温和、更趋一致的。历史上非洲在文化之差异、发展之先后、制度之分化等方面与世界上其他一些地区和大陆相比较小,非洲大陆存在着某种文化与文明的整体一致性特征,某种所谓的“非洲个性”“黑人性”或“非洲精神”,这些赋予非洲一种“大陆普世性”的精神文化特征。

2. 经济一体化在拉美和非洲一体化进程中的地位不同

拉美一体化偏爱经济议题,直到20世纪80年代后,尤其是1982年英阿马岛战争之后,才逐步向包含政治经济等多方面内容的综合一体化方向发展。非洲经济一体化是政治一体化发展的结果,政治在非洲一体化进程中发挥着决定性作用。20世纪70年代以后,非洲大多数国家获得政治独立,经济一体化日益受到重视。非洲国家领导人意识到,非洲只有通过政治合作与经济一体化,才能促进经济发展和捍卫政治独立。

拉美一体化始于经济一体化,其核心是寻找发展问题的答案,其初创阶段并没有明确提出政治方面的目标,组建区域范畴的一体化组织也并非其首要目标。因此,拉美经济一体化自由度较大,自主性较强,发展空间较足。自20世纪50年代启动以来,在以普雷维什关于发展中国家应实施贸易保护政策为代表的发展理论、西方新自由主义理论等多种学说的影响下,拉美经济一体化在实践中不断摸索、调整,进行了多种形式的尝试。然而,拉美一体化的理想主义色彩浓重,区域内各国虽轰轰烈烈地成立了多个次区域经济一体化组织,但缺乏推动一体化长期持续发展的务实态度和能力,在一体化进程遭遇困难时,又往往选择另起炉灶的方式解决问题,造成拉美经济一体化进程日趋分散,多而不强。不过,经济一体化仍是拉美一体化推进的根本动力。当前,拉美多个一体化组织发展受挫,仅剩回归经济属性的太平洋联盟正常运转,而南共市虽受成员国意识形态分歧冲击,但尚可勉强维持。

非洲经济一体化是政治一体化的自然结果,非统和非盟在整个进程中发挥着指导作用。自20世纪70年代起,非统日益关注通过经济独立来巩固政治独立,先后制定了《拉各斯行动计划(1980—2000年)》(1980年)、《非洲经济共同体条约》(1991年)和《非洲发展新伙伴计划》(2001年)三份经济一体化纲领,旨在实现集体自力更生、联合自强和非洲复兴。非盟比非统更加重视经济一体化事业,继续实施《非洲发展新伙伴计划》,也先后制定《非洲加速工业发展行动计划》(2008年)、《非洲基础设施发展规划》(2012年)和《2063年议程》(2015年)三份纲领性文件。非盟致力于通过工业化、跨国跨区域基础设施、大陆自贸区、非洲单一航空运输市场和人员自由流动等来促进非洲经济一体化建设。除经济发展外,实现区域统一也是非盟孜孜以求的目标。非洲一体化的最终目标是要建立“非洲合众国”,这是泛非主义的最高理想。

3. 非洲一体化方向比拉美更为明确

拉美国家的一体化在两个层面展开,除拉美地区外,还包括整个西半球。西半球层面的一体化主要由美国推动,以美洲主义或美洲体系为主要形式。此类一体化更加侧重政治合作,但同时也关注经济合作,美国曾经力推的美洲自由贸易区正是美洲一体化思路的体现。美洲一体化进程自1899年起主要通过泛美会议推动。二战后美洲国家组织成立,逐渐取代泛美会议,成为美洲一体化的核心推动力量。美洲国家组织下设美洲开发银行、美洲儿童协会、美洲妇女协会、泛美卫生组织等专门机构,还有美洲人权法院、美洲防务委员会、美洲控制毒品委员会、泛美发展基金等自治机构,其总部设在美国华盛顿,在日内瓦设有驻欧洲办公室,在成员国设有办事机构。

非洲是个相对独立且统一的自然地理单元,其一体化在全非和次区域两个层面同步推进。非洲地区一体化虽难摆脱外部引力,但其一体化认同历经半个多世纪的发展不断强化。无论是北非还是撒哈拉以南非洲国家,都有较强的非洲认同。非洲各国均认为,它们自身的命运与整个非洲大陆的发展前景紧密相连。拉美与美国同属美洲,地理上难以分割。美洲国家组织的机制建设和影响力远超拉美区域一体化组织,但拉美政治领导人很少公开支持西半球地区主义。从这个角度看,美国作为一个对立面,形塑了“拉丁美洲”的自我身份界定,推动了拉美区域的一体化进程。但另一方面,美国强大的吸引力削弱了拉美国家间的凝聚力,客观上加大了一体化难度。

三、拉美和非洲地区经济一体化前景展望

太平洋联盟及南共市走近为拉美地区经济一体化注入新动力,但拉美区域经济一体化的前景仍有待观察;非洲大陆自贸区虽被寄予厚望,但非洲地区经济一体化亦挑战重重。

(一)拉美地区经济一体化难有重大突破 

南共市和太平洋联盟是当前拉美地区影响力最大的经济一体化组织,其8个成员国代表着一个4.3万亿美元的市场,占拉美地区人口和GDP的比重均为80%,占外国直接投资流入的比重接近90%,占该地区贸易的85%。南共市和太平洋联盟的并存及竞争直接影响拉美经济一体化前景。

1. 南共市与太平洋联盟走近为拉美经济一体化注入新动力

南共市虽诞生于开放主义指导下的20世纪90年代,但受成员国巴西、阿根廷长期采取的进口替代战略影响,其本质仍是对外实施保护主义、对内打造经贸内循环的关税同盟。太平洋联盟政治上亲美、经济上奉行自由市场模式,反对南共市强调政府干预的做法。太平洋联盟的出现对南共市是一种平衡和抵消。

但南共市也在积极求变,与太平洋联盟走近迹象明显。近年来,在内外多重压力下,南共市开始向更加开放的方向发展,改变僵化的制度束缚,实行更灵活、宽松的制度几乎成为其成员的共识。2016年,阿根廷首次以观察员国身份参加太平洋联盟第11届首脑峰会,释放南共市亟待转型的信号,标志着拉美两大区域经济组织将进一步靠拢。2018年太平洋联盟第13届峰会期间,太平洋联盟与南共市签署共同宣言并发布“巴亚尔塔港行动计划”,内容包括促进贸易便利、推进中小企业走向国外市场以及促进知识经济等。2019年,南共市在巴西举行会议,各方重申致力于推动自由贸易和促进改革。目前,阿根廷、乌拉圭、巴拉圭已成为太平洋联盟观察员国,秘鲁、智利和哥伦比亚则为南共市联系国。

南共市与太平洋联盟走近对拉美经济一体化意义重大。两大组织相互融合,不断减少壁垒,扩大开放,实行自由贸易,将为拉美经济一体化注入新动力。早在2014年,拉美经委会就在报告中指出,南共市与太平洋联盟联合不仅有利于其成员,也为整个拉美地区提供了真正一体化的历史机遇。彼得森国际经济研究所的研究报告也指出,太平洋联盟和南共市合作对拉美经济一体化能够起到非常积极的促进作用,两个组织通过合作消除贸易壁垒对整合拉美地区的产业链极为有利。

2. 拉美地区经济一体化任重道远

拉美提升经济一体化水平、结成区域层次的共同关税同盟还有很长的路要走。首先,纵观半个多世纪的一体化历程,拉美从未建成一个能够覆盖全地区、包括所有国家的经济一体化组织。以太平洋联盟为代表的次区域组织虽然发展尚可,但内部经贸联系不够紧密,经贸重心外趋性特征明显。联合国贸发会议数据显示,2018年拉美地区区域内出口占总出口比重为16%,远低于欧盟(63.6%)和亚洲(53.7%)(见图5)。其次,一体化推进障碍加大。近年来,拉美政局持续演变,多国意识形态分歧加剧,重创拉美团结合作,新冠疫情虽为拉美地区合作提供了新契机,但不足以推动地区一体化出现突破性进展。最后,区域经济一体化程度是由成员国的经济发展水平和产业分工程度决定的,在工业化程度不高时应避免盲目追求经济关系的高度一体化。拉美国家普遍工业化水平较低,不具备实现经济一体化的现实基础。

(二)非洲地区经济一体化在曲折中前行

虽然非洲经济一体化水平全球最低,但其趋势不可逆转。非洲国家领导人早在20世纪70年代就提出集体自力更生的口号。他们深刻认识到,在全球化和区域集团化的时代潮流中,非洲为了避免被边缘化的命运,除了联合自强,没有其他选择。非洲将继续在次区域和全非层面同时发力,相互促进。非洲经济一体化除了在中部和北部非洲进展较慢以外,东共体、西共体和南共体近年来都展现出较好的发展势头。非盟已经开始加大与各次区域组织的协调力度,将每年两次的例行峰会专门拿出一次来与各次区域组织轮流共同举办。非洲经济一体化的协调力度将会加强。

然而,非洲经济一体化永无坦途。自20世纪60年代非洲一体化启动以来,非洲国家之间或内部的战争、冲突和军事政变就如影相随,对经济一体化造成严重阻碍。未来,政治冲突与动荡将会继续威胁一体化的顺利发展。经济结构单一、制造业水平低下、资金技术短缺、债务危机和外部干预等问题积重难返,难以在短期内解决。非洲国家要实现经济一体化,必须要加大政治决心和意志,实现生产一体化,制定生产一体化的战略,加强专业分工与协作,发展大型企业和跨国合营企业,使经济一体化有切实的抓手。


(王慧芝是中国国际问题研究院拉美和加勒比研究所助理研究员,曾爱平是中国国际问题研究院发展中国家研究所副所长、副研究员,原文载《拉丁美洲研究》2020年第4期,注释略) 

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