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拜登来了,美欧关系将走向何方?

澎湃新闻 | 作者: 胡黉 | 时间: 2020-12-29 | 责编:
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  尽管美国总统大选还未最终尘埃落定,但欧洲领导人已经迫不及待地向民主党总统候选人拜登贺喜,并开始了初步的沟通与交流。11月10日,拜登与欧洲主要领导人举行了一系列电话交流。同日,在欧盟使节会议上欧盟委员会主席冯德莱恩发表了演讲,寥寥几笔勾勒出欧洲领导人心目中“新跨大西洋关系”的愿景与蓝图。

  经历了过去四年美国现任总统特朗普对美欧关系的“摧残”后,“坚定的大西洋主义者”拜登若最终能上台执政自然是对欧洲的重大利好。但与此同时,特朗普任内的所作所为,及其背后美国社会及对外战略的深刻转向也已经让欧洲领导人真切意识到,美欧关系再也“回不到过去”。

  在这种略带悲怆的感慨中,美国总统换人虽然能够为美欧关系迎来重新调适的机会,双方也将在利益均衡、相互认知、以及全球定位中积极调整、磨合,打造“新的跨大西洋关系”。但这种调适究竟能够走多远,双方是否能够找到让彼此舒适的位置,都难有定论。新的跨大西洋关系的发展既将面临着各自内部的掣肘,也将受到国际社会其他行为体的影响和塑造。

  “千呼万唤始出来”的拜登

  如果说许多美国选民选择拜登是因为“反特朗普”,而非青睐或认可拜登,那么对于欧洲主要领导人,拜登则是挽救被特朗普蹂躏了四年美欧关系的不二人选。

  特朗普执政的四年,美欧关系无论是政策协调,抑或是领导人间的“化学反应”,几乎都降至史上的冰点。法国《世界报》用“严寒”一词概括美欧关系并不为过。与特朗普相反,拜登的政策框架,对欧认知以及行事方式,显然更符合欧洲盟友对于美国的偏好与期待,也为美欧关系的“重启”留下了更多想象空间。

  在“重塑美国全球领导力”使命的召唤下,拜登的外交政策倾向与欧洲的期待高度重合。从大方向看,复兴盟友体系、回归多边舞台是拜登外交政策与特朗普的最突出不同点,也正是欧洲对美国的最大诉求。落到具体政策实施上,美国若重申对北约的承诺,回归全球卫生、气候治理等多边框架,将既给予欧洲更为充足的底气面对从俄罗斯到极端分子的全方位安全挑战,也驱散欧洲作为多边主义乃至自由主义国际秩序“孤独捍卫者”的无力感。

  拜登看重欧洲、重视私人关系的特质也将帮助美欧关系回暖。在过往外交生涯中,拜登便曾称欧洲为美国“与世界互动的根基”与“全球合作的催化剂”。在其年初发表于《外交事务》杂志的文章中,欧盟与加拿大也被拜登并称为美国“最亲密的盟友”。而相较于与欧洲领导人或横眉冷对或握手较劲的特朗普,重视私人关系、善拉家常的拜登无疑将让欧洲领导感受到久违的尊重,“求同存异”将重新成为美欧关系的主基调。11月10日,德国总理默克尔在与拜登通完话之后,便不吝惜对拜登的赞扬:认为拜登“非常了解德国和欧洲”,还“回想起了与拜登过往多次很好的碰面与交谈经历。”

  美欧互信虽非短期内可以修补,但拜登的外交经验仍将加速其进程。过往四年中特朗普阻塞、冻结美欧间的高层互动,但美欧合作中下层的大部分机制仍在正常运转。拜登上台后将有助于疏通堵点,重新释放美欧关系自上而下与自下而上的良性循环,释放出积蓄的动能。

  “回不到过去”的美欧关系

  欢迎归欢迎,欧洲领导人却已经不再“天真”,不会将赌注全押在拜登身上。在过去四年里,默克尔等一众欧洲主要领导人均表态美欧关系已“告别往昔”,再也“回不到过去”。欧盟外交与安全政策高级代表博雷利年中在接受《华尔街日报》采访时说,欧洲应该意识到,即使拜登赢得大选,情况也不会回到从前。美欧之间“美好的往昔时光”已经伴随着“友谊地久天长”的歌谣日渐走远。

  美欧关系良辰美景不再,背后是世界格局深刻变化,以及双方——尤其是美国——战略因应的自然结果。特朗普虽是欧洲人眼中的始作俑者,但更多只是双方关系走向松散的加速器。

  其一,战略安全上看,自奥巴马时期起,美国战略重心便日渐东移,能够留给欧洲的资源日益稀少;与此同时欧洲安全需求激增、内部危机连绵又阻碍欧洲投入安全能力建设,对美国“依赖”不降反升。二者的内在矛盾最终被特朗普以最为激烈的方式捅破。其二,换到经济、产业视角,美欧在贸易与产业结构,乃至经济治理理念本就有竞争乃至冲突,加之中国的迅速发展分走了原属美欧的部分蛋糕。双重压力之下,欧洲也就成了特朗普“美国第一”无差别攻击的受害者。第三,相较于原本就更为进步、视全球治理与多边主义为自身利益所在的欧洲,多边主义对于美国更多是借规则巩固霸权的工具。特朗普的做法只是撕下美国伪装,在多边主义伤疤上撒盐。

  简言之,由于美国的“东移”与“内向”,欧洲成为“西方”孤独的守护者,有其必然。

  正因如此,欧洲领导人已经逐渐认清并接受了美欧关系“回不到过去”的事实。如果说2017年默克尔在慕尼黑啤酒节上感慨美欧关系“已经不再”时,对特朗普政府尚存一丝幻想,那么三年之后博雷利“回不到从前”一说则更多展现了欧洲自主选择、主动求变的坚定与决绝。

  自2017年以来,欧洲便力推“战略自主”应对美欧关系“回不到过去”的现实,而“战略自主”的坚定推进也给了欧洲更大的信心与决心。欧洲“战略自主”始于安全领域,其中最具标志性的“永久结构性合作”迄今已在共同投资、安全合作项目数量上初现成果。而伴随着特朗普日益出格、中美博弈升级、新冠肺炎疫情暴发,“战略自主”也从安全逐渐扩散到外交、产业等领域。外交上欧盟坚定维护多边主义。而在经济、产业领域,欧洲也疾呼要维护“技术主权”、“数字主权”,保障在数字经济时代不受制于其他大国的能力,新冠肺炎疫情暴发则让欧洲提出要在产业领域也实现“战略自主”,并突出了“降低依赖”的诉求。

  正因欧洲“战略自主”迈上正轨,不少欧洲政客与学者也在警醒与呼吁,在欢迎拜登带来一个更为积极健康的跨大西洋关系的同时,欧洲也务必坚持“战略自主”。未来的美欧关系,不能再是美国大哥举旗,欧洲甘当小弟。欧洲只有不断推进“战略自主”,才有与美国共商新时代美欧关系,打造新的跨大西洋伙伴关系的资本。

  调适“新跨大西洋关系”的三个层面

  可以想象的是,拜登上台之后双方将政策对表,并在尽可能多的领域靠拢、协作。从共同抗击疫情、协调经济复苏,到表态回归气候治理,重申对北约支持,都将是可以预见的美欧关系重新起航的前期运作。

  然而,这仅仅是美欧关系“重启”的第一步。要避免“高开低走”,美欧之间有更多的问题需要解决。美欧关系虽“回不到过去”,但美欧双方也都不会满足于一个停滞不前的跨大西洋关系。因此,双方都将努力调适、塑造未来的美欧关系,为己所用。正如10日欧委会主席冯德莱恩在讲话中提到,是时候有一个“适合当今世界的新的跨大西洋议程”。

  新的美欧关系,究竟将“新”在何处。如何处理好美欧关系的老问题?如何找到美欧关系新的突破口?如何找到美欧关系在全球变局中的新定位?将是美欧双方调适关系的核心问题。

  首先,调节好美欧关系平衡,将是双方调适关系的基础。

  “失衡”是过往美欧关系的焦点问题。美国对以德国为首的欧洲北约盟国军费开支长期不达标诟病已久。在不同经济治理理念引领下,美欧在贸易、市场开放程度亦存有差距。整体上讲,在新的国际格局中,美国已不愿意欧洲“过度依赖”自身,而希望找到一个更为平衡的伙伴关系,欧洲需要承担更多责任。欧洲领导人也明确意识到这一点。默克尔10日与拜登通话后,就表态“德国和欧洲知道,在21世纪的跨大西洋关系中,我们必须承担更多的责任。”

  但要达成“平衡”并不易实现。一方面,美欧既需要衡量双方关系在各领域的平衡,如欧洲安全的责任分担,双方的贸易与市场开放问题;更要考虑整体关系的平衡以及议题置换的可能性。另一方面,更为核心的,是双方均需控制好各自的“投入产出比”——美欧双方对于跨大西洋关系的“投资”是否能够有符合期待的回报?此外,随着世界格局的持续变动和双方主观认知的变化,这种“平衡”随时可能被打破或巩固。

  其次,校正对彼此的认知与期待,将是双方调适好关系的关键。

  特朗普任内,美欧关系互视为“盟友”的信任荡然无存。欧洲花了相当长一段时间适应并接受特朗普带来的变化。随着拜登上任,美欧间的看法将在一定程度上得以回归“前特朗普”时代的视角。但在新的跨大西洋关系中,双方对彼此的认知和期待不可避免地仍然有落差。因此,如何让双方对于认知与期待处在一个可控的范围内,将是“新型美欧关系”的重要方面。

  在美国看来,作为“盟友”的欧洲既要自觉地多承担自身及周边安全责任,而其“盟友”价值还要体现在能配合美国全球战略的优先项,支撑美国全球领导的地位。对于欧洲而言,“作为全球领导者”的美国既应该在全球事务上扮演更重要角色,而“作为盟友”更应该理解欧洲对于美国全球战略的真正价值所在,并尊重欧洲追求自身利益与价值。二者的相互认知既有契合之处,也将会有冲突,而双方如何看待并处理这种冲突,或许将决定“新型美欧关系”的深度。

  最后,锚准美欧关系在全球变局中的位置,将是“新型美欧关系”的新课题。

  在冷战后的自由主义国际秩序中,美欧关系始终作为主轴牵引国际关系的变化。但伴随着近年来国际格局的剧烈变动,传统“美欧关系”所代表的“西方”感受到了极强的不适感。以慕尼黑年度安全报告为例,从2017年开始讨论“后西方”时代到今年年初的“西方性缺失”,“西方”的焦虑可见一斑。为此,重新树立起“西方”概念成为当前美欧趋同的议题。类似的尝试既有如去年德法开启的“多边主义联盟”,也包括拜登提出的召开“全球民主峰会”的号召。而冯德莱恩也在10日的讲话中对委婉地对拜登的号召作了呼应:“美欧同盟不仅关乎我们双方,其必须成为一个新的全球同盟的骨干力量。”当然,在政治、经济、制度等方方面面,美欧对于“西方”均有不同的解读,在具体操作中自然也将有不同侧重。

  当前全球变局不仅体现在国际格局与地缘政治中,新的经济模式与发展理念也在发挥颠覆性作用——数字与绿色议题也日益成为国际政治中的热点乃至基础性话语。这种迅速转变恰好出现在特朗普执政的四年,在一定程度上也拖慢了美欧在相关问题上的协调,未来“新型美欧关系”势必将修复、协同双方在两大领域的合作,并且将与夺回、巩固国际规则主导权相捆绑。

  如果说拜登版的气候新政与欧盟的“绿色新政”给予双方对话、探寻合作空间的机会;那么“新型美欧关系”在数字领域,包括从数字领域竞争力、数据流动到数字税的系列议题上,仍存在着许多需要弥合的分歧。

  双方准备好了吗?

  早在美国大选前,双方政界与智库就如何重启跨大西洋关系进行了大量的研讨。伴随着拜登胜选几成定局,具体政策及路线也将日益明晰。然而,双方真的准备好迎接新的美欧关系了吗?

  由大选结果来看,美国似乎仍然缺乏回归“全球领导者”的意愿与共识。去年慕尼黑安全会议上,拜登曾告诉欧洲:“我们会回来的”。但大选的事实或许说明,“回来”的只是拜登,而不是美国。7100万美国民众对特朗普的支持,参议院多数或仍归属共和党的现实,拜登在内外议程上或将举步维艰。在当前美国国内分裂、极化严重背景下,拜登所面临的来自民主党左翼、共和党以及特朗普支持者们的轮番攻击并不会少。而以“新老民主党人”(the new old Democrats,意即寻求变化的传统民主党人)身份上台的拜登,很难真正成为欧洲人想象中的拜登。欧洲媒体也因此呼吁,欧洲需要降低对拜登的期待。

  而在大西洋另一侧,欧洲虽然做好了拥抱甚至主动引领“新型美欧关系”的姿态,但内部层出不穷的问题或许仍将阻碍欧洲成为美国眼中“合格的盟友”。

  其一,欧洲第二波疫情为经济复苏蒙上阴影,纾困与救助将成为未来一段时间欧洲经济的主题。尽管较过往历次危机,此次从德国到欧盟政府都更好地把“危机管控”与未来发展相融合,但财力受限仍将不可避免地影响欧洲在绿色、数字、防务等各个领域“更富有野心”的支出。

  其二,从国家到社会的团结也将时刻牵制欧盟及成员国政府。东西欧、南北欧成员国之间的威胁认知、利益分配、价值取向上的老分歧难消;新冠疫情激化了欧洲方方面面的社会不平等现象;近期恐怖主义与激进势力重新活跃更是火上浇油。

  其三,相对于美国主流精英对欧洲看法相对一致的局面,欧洲内部对美国的看法则富有争议。近期法国总统马克龙与德国国防部长卡伦鲍尔围绕“战略自主”的争论也因此发生。尽管最终默克尔通过发言人中和了双方观点,平息了争论,但美国对欧洲“战略自主”而言扮演什么角色,法德之间、东西欧之间的争论将长期存在。欧盟承担盟友责任的能力仍将受到掣肘。跨大西洋两岸想要真正投入到“新型美欧关系”中并取得实效,仍得先化解内部问题。

  与此同时,战后美欧关系的不断深化既是双方价值观与利益趋同推动的结果,也受到外部行为体的塑造与影响。对于苏联的担忧将美欧最初拉到一起;而乌克兰危机的爆发,也使得本已日益边缘化的北约重拾生命力欧盟与北约的合作也达到空前水平。

  而相对于美欧对俄罗斯威胁认知趋于一致,它们的对华认知仍有显著分歧。欧洲虽视中国为“系统性对手”,但同时强调其与中国的关系“至关重要且多面的”;欧洲不愿在中美之间选边站队,更不愿沦为中美之间的战场;欧洲也期待“战略自主”而非战略盲从;欧洲也明确反对特朗普政府对华疯狂打压的做法。

  拜登的上台固然将赋予美欧在对华政策上展开对话的空间,但距离政策出台到落地仍有时日。未来的美欧将如何对待中国?中国又应该如何看待并利用好美欧内部的一致与不同?三方仍将不断试探并相互塑造。但无论如何,中国都需要坚定扩大开放与深化改革,积极推进双循环,并借RCEP(《区域全面经济伙伴关系协定》)签署之机不断推进区域一体化进程,才有更为坚实的底气回应,也才体现中国对世界的担当。

  (胡黉是中国国际问题研究院欧洲研究所助理研究员,原文题为“拜登曾说‘我们会回来’,但欧洲清楚美欧关系‘再也回不来’”,载澎湃新闻“外交学人”,2020年11月24日)

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