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美国“印太”基础设施投资竞争策略

来源:《国际问题研究》2019年第4期    作者:刘飞涛    时间:2019-08-23

 〔提   要〕自美国特朗普政府正式推出“印太”概念以来,为维护其在印太地区的战略和经济利益,美国通过改革对外投资和发展援助机制、加大投融资力度、构建基础设施投资国际伙伴关系等手段进行布局、造势,逐步形成了一套推进 “印太”基础设施投资竞争的基本策略,核心目标是与中国 “一带一路”合作倡议展开竞争。近期看,由于美国过度政治化操作以及竞争优势不足和私人资本承受风险意愿不高等主客观因素制约,美国“印太”基础设施投资竞争策略的政治影响将大于其经济效应;长远看,美国“印太”基础设施投资竞争策略与中国推进“一带一路”建设的互补性大于竞争性,中美在剧烈磨合之后仍有可能找到竞争与合作相对平衡的共处之道。

关 键 词特朗普政府、“印太”、基础设施投资、“一带一路”

〔作者简介〕刘飞涛,中国国际问题研究院美国研究所副研究员

〔中图分类号〕D871.22

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832201940001-20

 

 

自特朗普政府提出印太概念及至不久前发布《印太战略报告》,美国“印太战略”一直是国内外战略和学术界讨论和研究的热门议题,内容涉及美国推出“印太战略的背景和意图、“印太战略”的地缘政治内涵及发展前景等重要问题,但总体上宏观定性研究较多,具体的实证分析偏少,而且内容过多集中于政治及安全领域。作为美国“印太战略”框架下的重要经济支柱,美国“印太”基础设施投资竞争策略尚未得到足够重视,缺乏应有的深度探讨。本文试图聚焦美国“印太战略”框架下的基础设施投资竞争策略,分析其目标、路径及其发展前景,并就其对“一带一路”合作可能造成的影响作出尝试性评估。

 

一、基本策略

 

2017年11月,美国总统特朗普在亚太经合组织工商领导人非正式会议上推出“自由与开放的印太”概念,同时表示将支持世界银行和亚洲开发银行对 “印太”地区进行高质量基础设施投资,并动员私人资本加大投资力度,作为该地区政府主导型投资的替代选择。[1]尽管当时特朗普政府的 “印太”战略概念尚不清晰,政策框架尚未成型,但已明确流露了推进 “印太”基础设施投资的初步想法。其后,随着相关机制和投资政策陆续出笼,推进 “印太”基础设施投资竞争遂成为特朗普政府推动“印太”战略走实并同中国开展战略竞争的一个的重要抓手。具体做法如下:

(一)成立美国国际发展金融公司

长期以来,美国国际开发署(USAID)、千年账户公司(MCC)、美国贸易发展署(USTDA)和海外私人投资公司(OPIC)四家机构一直共同承担国际开发和投资援助任务。特朗普政府执政后着手推动美国对外援助体制改革。2018年,美国国会通过《更好地利用投资引导开发法案》(简称BUILD法案),授权将美国国际开发署的发展信贷管理局(DCA)OPIC合并,成立新的美国国际发展金融公司(USDFC),由此形成USAIDMCC负责发展援助和USDFCUSTDA负责投资援助的双轨机制。USDFC除具备贷款、贷款担保、保险和再保险、提供技术援助等OPIC的传统职能外,新增对合资企业进行股权投资并可以使用当地货币进行投资和提供担保的权限,并把投资援助目标国家明确限定为中低收入国家以及向市场经济转型国家。[2] 此外,BUILD法案还取消了以往OPIC所必须遵守的环境保护门槛及应对气候变化的相应责任,使USDFC可以更加自由和宽松地开展投融资活动。

(二)搭建印太基础设施投资伙伴关系

特朗普政府主要以双边和三边的形式搭建基础设施投资伙伴关系网。在双边层面,2017年特朗普访日期间,OPIC与日本国际协力银行(JBIC)和日本出口投资保险公司(NEXI)签署《为印太提供高质量基础设施投资谅解备忘录》,USTDA与日本经济产业省(METI)签署《为印太提供高质量能源设施合作备忘录》,两国结成战略能源伙伴关系,在印太地区致力于液化天然气项目及相关基础设施投资。此外,美国还与东盟建立了美国—东盟智慧城市新伙伴关系、美国—新加坡亚洲基础设施项目(Infrastructure Asia)、美印(度)基础设施合作平台等双边合作框架。

在三边层面, 2018年7月,美日澳三国宣布建立印太基础设施投资伙伴关系,同年11月美日澳三方进一步签署落实三国基础设施投资伙伴关系合作备忘录,三方将共同动员和支持私营部门在“印太地区建设重大基础设施项目,加强数字互联互通和能源基础设施建设。三方还在2019年大阪G20会议上共同推动高质量基础设施建设倡议。[3] 此外,美日印(度)三国在三边对话框架下设立基础设施三边工作组,三方已就开发尼泊尔、孟加拉国、缅甸等南亚、东南亚国家基础设施建设达成意向协议,其中印度负责港口建设,日本负责工业园区建设,美国负责电力设施建设。[4]

(三)联手共建融资池子

美国国务卿蓬佩奥在美国商会举办的“2018年印太商务论坛”上提出“数字联通与网络安全伙伴关系”“通过能源开发促进亚洲发展和经济增长”(Asia EDGE)“基础设施业务及辅助网络”三个印太基础设施投资倡议,宣布注入配套资金1.13亿美元。此后,美国国会又在BUILD法案下,为美国国际发展金融公司提供600亿美元发展融资基金。[5]日本在印太基础设施伙伴框架下承诺提供100亿美元资金,在“扩大的高质量基础设施伙伴关系”计划下5年内向全球基础设施建设注资2000亿美元,包括与印度联手共建“亚非经济增长走廊”。[6]澳大利亚政府宣布设立额度20亿澳元的澳大利亚太平洋基础设施融资基金,并向澳大利亚出口融资和保险公司(EFIC)提供10亿澳元资金用于支持太平洋岛国基础设施建设融资。[7]

(四)与日本共推高质量基础设施投资标准

2018年11月,美日召开经济和结构政策工作组会议,承诺把透明度、市场化融资、开放性基础设施和债务可持续作为高质量基础设施投资的基本原则,并把推动修订亚太经合组织2014年通过的《基础设施建设和投资质量指南》(以下简称《指南》)作为两国优先目标,希望能够在亚太经合组织框架下首先达成共识。[8]两国还决定联合推广公共采购国际最佳实践,美国贸易发展署的“全球采购倡议”将同日本经济产业省的“日本优质基础设施伙伴关系”实现对接,双方将在 “印太”地区开展合作,为第三国提供培训项目。[9]

(五)多渠道打造旗舰型合作项目

在“印太”基础设施投资伙伴关系下,美日敲定的投资合作项目包括:印度尼西亚爪哇1号天然气发电项目、孟加拉液化天然气发电项目、阿拉伯联合酋长国沙迦燃气发电项目、日本关岛澳大利亚光纤海底电缆系统项目[10],澳共同扩建位于巴布亚新几内亚马努斯岛的海军基地,OPIC为印度可再生能源公司提供3.5亿美元融资建6座太阳能电站和风电场;在多边层面,美国、日本、澳大利亚、新西兰、巴布亚新几内亚五国宣布共建巴新电力基础设施,争取到2030年让巴新70%人口可以用到电。在双边援助框架下,2017年9月,美国MCC与尼泊尔政府签订《尼泊尔合同》,承诺提供5亿美元资助,用于尼电力传输和道路养护两大工程建设[11];2018年9月,MCC与蒙古国政府签订《蒙古水发展合同》,出资3.5亿美元用于扩大首都乌兰巴托的水供应。[12] 美国副总统彭斯宣称,特朗普政府执政前两年,美国企业已公布的 “印太”投资项目超过1500个,投资额超过610亿美元。[13]

 

二、政策考量

 

特朗普政府通过创设机制、缔结伙伴、引领融资、合建项目等举措力推 “印太”基础设施投资有其战略、经济以及政治等方面的考虑,其核心是全面对冲“一带一路”合作倡议的影响,抢占对华战略竞争的优势地位。其目标体系如下:

(一)推动美国对外投资援助政策向“美国优先”原则转型

早在总统竞选时期,特朗普就一直强烈批评美国的对外援助政策,认为不应援助那些“憎恨”美国的国家,称“对伊拉克和阿富汗的投资援助纯属浪费,相关资金应当用于重建美国基础设施”。[14] 执政后,特朗普政府确定了美国对外援助政策转型的三个方向。

一是削减对外援助预算。特朗普政府2018、2019两个财年的预算案均建议削减超过30%的对外援助预算,最后虽遭到国会抵制,但对外援助预算逐年下降已是趋势,持续削减美对外援助已经成为特朗普政府的重要政策取向。[15]

二是对外援助更紧密服务于美国外交政策目标。特朗普在2018年联合国大会致辞时称,美国目前是世界上最大的对外援助国,但没有任何国家回报美国,未来将只对尊重美国的朋友提供援助。[16] 据此,美国已宣布削减对巴基斯坦、柬埔寨等国的援助。

三是压缩无偿援助并重点转向投资援助。USDFC正式运转以后将在项目运作上与USAID保持密切合作,USAID承担的发展援助项目一旦成熟将适时转由USDFC运营,由此将实现发展援助项目向投资援助项目的成功转型。在压缩无偿援助的同时扩大投资援助,可有效防止美国因减少对外援助规模而导致对发展中国家的影响力下降。

(二)维护美在“印太”地区的经济利益及投资主导地位

首先,能否搭乘亚洲经济快车事关美国国内经济增长。亚洲在今后较长时间里仍将扮演世界经济主要发展引擎的角色。经济合作与发展组织(OECD)报告预测,由于中印两国经济的引领,未来10年亚洲仍将是世界经济增长最快的地区。[17]渣打银行的报告预测,到2030年亚洲国内生产总值(GDP)占世界GDP总量的比重将从目前28%上升至35%,相当于美欧GDP总量之和[18]。另据《 2013年人类发展报告》,预计到2030年,超过80%的中产阶级人口将生活在南方国家,其中2/3的新增中产阶级来自亚太地区。[19]

其次,美国在“印太”地区的商业和投资利益巨大。彭斯在《华盛顿邮报》撰文把繁荣置于安全和法治、人权之前,作为美国“印太”战略的首要支柱。彭斯强调,美国在该地区的年贸易额超过1.8万亿美元,为美国创造330万个就业机会;美国在 “印太”地区投资总额近1万亿美元,超过中、日、韩三国投资的总和。[20]

再次,亚洲基础设施投资市场对美国私人资本具有巨大的吸引力。据亚洲开发银行估计,到2030年以前,亚洲基础设施投资需要26万亿美元,年均1.7万亿美元,而目前本地区基础设施年度投资总额约为8810亿美元,资金缺口近乎年度需求的一半。[21]

最后,也是最重要的是,中国通过“一带一路”倡议,在亚洲基础设施投资领域走在了美国的前面,美国作为 “印太”地区的最大投资国,面对亚洲基础设施投资盛宴,既不甘心缺位也不甘心落伍。

(三)削弱“一带一路”倡议的地区及国际影响

“一带一路”倡议是中国提出的发展倡议,遵循共商、共建、共享的合作原则,具有鲜明的平等性、开放性和普惠性。不过,美国保守势力更倾向于将其作为地缘战略工具进行解读,甚至视其为美国的战略威胁。美国国家安全事务助理博尔顿称,中国提出“一带一路”合作倡议的目的是建立数条进出中国的贸易路线,以达到提升其全球主导地位的最终目标。[22] 

在美国看来,“一带一路”给美国带来的地缘战略挑战主要表现在以下几个方面:

一是 “军事化”问题。随着“一带一路”建设持续推进,中国的海外利益迅速扩大,需要中国投入军事力量加以保护。中国计划在印度洋推进“珍珠链”[23]工程,即通过建设海上丝绸之路沿线的军民两用港口和码头,为中国向海外投送军事力量提供支持。中国海军在印度洋开展例行性巡航并在吉布提建立海军补给基地等行动都反映出这一动向。

二是“锐实力”问题。近年来,中国在对外关系中日益倾向于动用经济“大棒”以实现其对外政策目标,对违背其目标诉求的国家则予以惩罚,日本、韩国、菲律宾都曾成为中国的惩罚目标。同时,中国还凭借其强大的经济影响力,对相关国家进行政治和社会渗透。[24]

三是未来世界秩序问题。中国以“一带一路”倡议为平台,已经建立了亚洲基础设施投资银行和丝路基金等金融机制,这被视作中国一手打造的中国版的“世界银行”和“国际货币基金组织”,因此,中国推出“一带一路”倡议的终极目的是缔造一个以中国为中心的世界秩序。从经济意义上来说,这意味着中国将拥有控制价值链和产业链的地位;政治意义上,中国将利用其控制产业链的地位,胁迫周边国家服务其外交政策目标。[25]

蓬佩奥曾就中国的全球战略意图称,中国的计划同5年前甚至2~3年前比业已发生变化,这从中国在全球支出的能力即可看出,但通过金钱“购置帝国”的做法对相关国家有害,同时也给美国的利益带来威胁,“在此问题上美国准备与中国处处作对”。[26]由此可见,为对冲和削弱“一带一路”的国际影响力及发展吸引力,美国摆开了不惜恶性竞争的姿态。

(四)抢占“印太”基础设施投资的规则主导权

与美日等国的 “印太”基础设施倡议相比,中国“一带一路”合作倡议具有明显的先发优势。随着 “一带一路”合作倡议从亚欧大陆向非洲及拉美国家延伸,中国基础设施建设的技术规范和质量标准开始呈体系性发展,对美西方长期主导的国际投资规则体系带来严重冲击。美国前国务卿蒂勒森在大西洋理事会演说时曾公开发难称,中国的对外发展援助应当在国际规则和规范体系内进行,但中国似乎在凭借一带一路”建立自己的规则体系。[27]

对比2014年版和美日提议的2018年版《指南》可以发现,旧版指南把产品生命周期成本、安全保证、环境和其他影响列为衡量高质量基础设施的三个核心标准;在美日提议的修订版中,在原有指标基础上,新增开放性及透明度、经济及融资可持续、就业机会及能力建设等因素,使考察高质量基础设施的核心指标从原来三项增加到五项。美日共推的“高标准”体系实质上是把基础设施的高质量建设标准进一步扩大为充满争议的高质量“投资标准”,尤其是试图纳入“债务陷阱”概念,显示出针对“一带一路”量身定制规则,以捆住中国手脚的真实意图。[28]

(五)试图削弱中国的软实力影响

中美基础设施投资竞争涉及深层次的投资援助模式之争。OPIC称,“在中国以政府主导模式大举投资新兴市场之际,美国模式为推进国际开发提供了另一种选择,即财务稳健、坚持高标准和避免债务陷阱。”[29]美国传统基金会亚洲中心研究员杰夫·史密斯认为,中美两国投资援助模式差异明显并形成鲜明对比。中国专注于国有企业和引人瞩目的基础设施项目,这些项目有时在经济上是不可行的,并让一些国家背负不可持续的债务;中国往往独占项目好处,体现为中国的银行从贷款中获得利息,而项目由中国企业和工人承建;合同缺乏透明度和问责制,容易助长腐败。美国的投资援助侧重于依靠私营部门驱动经济增长,以维持经济开发的可持续性、高标准和透明度等标准;美国政府一般只提供扫雷、文化保护、医疗保健、农业援助和执法培训等方面的无偿援助,而且援助方式更为“慷慨”,与受援国的关系更加“公平”。[30]美国《2018国家安全战略》称,中国通过拓展政府主导的经济模式并以对自身有利的方式重塑地区秩序,试图在“印太”地区取代美国。[31]美国国会研究局的一份报告则称,美国通过BUILD法案的关键原因是应对中国“一带一路”在发展中国家日益扩大的影响,USDFC的目标是通过激励私人投资作为政府主导型投资的替代模式以扩大美国在发展中国家的影响力。[32]上述看法虽充满偏见,但也反映出中美对外援助模式的一些基本差异,比如,投资是由政府还是由企业主导,是国企还是私企主导,以及无偿援助与投资援助的界限是否清晰等。

事实上,中美投资援助模式竞争是“华盛顿共识”与“北京共识”竞争的延伸和扩大,美西方长期以来的制度优越感在世界更大范围内面临冲击。据统计,截至2019年3月,已经有123个国家和29个国际组织与中国签署了171份共建“一带一路”合作文件。[33] 这意味着以“一带一路”为象征的中国投资援助模式展现了强大的竞争力和生命力。

(六)安抚和笼络地区盟友和伙伴

特朗普政府执政两年多以来,在“美国优先”原则下,采取了一系列有损美国形象并伤及盟友信任的单边主义行动,包括:不顾日本、澳大利亚、新加坡等重要盟友和伙伴的挽留,坚决退出跨太平洋伙伴关系协定”(TPP;逼迫韩国重新谈判《美韩自由贸易协定》,在驻韩美军费用承担问题上一再向韩国施压;拉日本开展双边自贸协定谈判,对日本挥舞关税大棒;对《美澳难民安置协议》公开表达不满,粗暴中断与澳大利亚前总理特恩布尔的通话。2017年,特朗普在APEC工商领导人非正式会议期间提前离会,2018年则直接缺席东亚领导人系列峰会及APEC峰会。另外,美还单方面宣布退出《巴黎协定》、伊朗核协议以及联合国人权理事会等多边协议或国际组织。

特朗普政府的单边主义动作虽在短期内实现了美国利益的最大化,但也引起了其亚洲盟友的担忧。澳大利亚国际问题研究院院长金吉尔的新著《被抛弃的恐惧》提出,历史上曾被英国抛弃的澳大利亚,是否面临着再度被美国抛弃的战略困境。[34]澳大利亚是一向是美国的忠实盟友,一战以来悉数参加了美国发动的所有战争。澳大利亚主流学者对美态度的上述变化,在亚太地区具有代表性意义,这表明即使是最铁杆的盟友,也对美国的可靠性产生了怀疑。在此背景下,美国国会建制派相继推动出台了BUILD法案,也是在向亚洲盟友展示美国不放弃亚洲领导地位及其盟友和伙伴的决心。

 

三、影响评估

 

综合来看,特朗普政府力推 “印太”基础设施投资虽有适应对外援助政策转型和谋取经济利益的内在逻辑,客观上对亚太基础设施建设具有积极作用,但抑制中国“一带一路”发展势头,削弱中国地区及国际影响力仍是其政策设计的核心诉求。换句话说,美国力推“印太”基础设施投资的目的虽不全是针对“一带一路”,但应对“一带一路”对美国构成的挑战显然是其重中之重。未来,中国推进“一带一路”合作倡议势必面临来自美国的竞争压力以及其政治干预造成的负面影响。

(一)恶化一带一路建设的国际舆论环境

在中国提出“一带一路”倡议的最初几年,美西方媒体扮演了抹黑“一带一路”的主角,并为此罗织了“新马歇尔计划”“新帝国主义”“支票外交”“债务陷阱”等一系列罪名,给中国推进“一带一路”合作蓄意制造障碍。

特朗普政府执政以来,美国官方成为公然诋毁和赤裸裸打压中国“一带一路”合作的主角。彭斯发表演说时公开指责中国使用所谓“债务外交”扩大影响力,称中国正向亚、非、欧以及拉美提供数千亿美元的基础设施贷款,由于条件不透明,其中的好处无一例外地主要流向了中国。[35]他还在2018年APEC工商领导人非正式会议上公开贬低“有的国家”在“印太”及世界范围内提供基础设施贷款的条件不透明,工程质量差,称“美国将提供更好的替代选择,不会让伙伴国陷入债务困境,不会损害伙伴国自主权,不会提供‘约束性的带’或‘单向的路’。[36]美国前国务卿蒂勒森也曾公开声称,中国在亚洲地区的基础设施投资让一些国家背负债务负担,这些投资不仅不能给当地创造就业机会,反而容易导致债务违约,并最终导致债转股的发生。[37] 美国国务院南亚中亚司首席助卿帮办威尔斯在接待南亚记者访问团时称,在许多情况下,中国的投资给政府带来了不可持续的债务负担,没有创造具商业价值的就业机会,对社区经济福利不是有益而是有害。[38]

(二)加大中国与其他国家开展 “一带一路”合作的政治阻力

特朗普政府不仅公然污蔑“一带一路”相关合作,甚至还通过离间或胁迫方式公开阻挠第三国与中国开展合作。在印度有关“一带一路”态度上,美国前国防部长马蒂斯在参院军事委员会作证时曾称,全球化的世界拥有多带多路,任何国家都不应该发出“一带一路”的指令。“一带一路”需要经过有争议的领土,这本身已经说明通过指令推进“一带一路”的脆弱性。[39]马蒂斯事实上重申了美国支持印度抵制中巴经济走廊的立场,这与莫迪访美时印美联合声明的精神完全一致。[40]

在意大利计划加入“一带一路”倡议问题上,美国国安会官员公开称意大利政府没有必要为中国的基础设施形象工程提供合法性。美国参议员卢比奥称,意大利加入“一带一路”讨好中国的幼稚做法令人吃惊。“中国的目标是通过窃取知识产权和商业机密以及以牺牲贸易伙伴为代价人为扶持国有企业等手段削弱外国竞争者。美国的经验是,长远的经济和国家安全风险远比中国投资或对华出口的增长都要重要。除非中国改变目标和做法,美国所有盟国都应对与中国进一步加强经济合作保持谨慎。”[41]在中国与巴拿马经济合作问题上,蓬佩奥公开警告巴拿马,中国国企的运营是不透明和非市场化的,其目的不是造福巴拿马人民而是中国政府。[42]

(三)加剧中国周边以及其他地区发展中国家在中美之间的摇摆性

2008年国际金融危机以来,中国日益成为亚洲经济增长的主要引擎,国际地位和地区影响力日益扩大。而与此同时,美国奥巴马政府力推“亚太再平衡”战略,战略中心不断向亚太转移,美国亚太同盟体系及其伙伴关系网络持续强化。亚太中小国家一度形成安全靠美国、经济靠中国的习惯性心理。特朗普政府上台以来,由于奉行“美国优先”原则并采取一系列单边主义政策,美国与亚太盟友间的信任关系备受冲击。

不过,东南亚国家对美国的信任下降并不意味着对中国的信任上升。事实上,这些中小国家对利用美国的力量来对冲和制衡中国仍抱有期待,它们主要担心对中国形成过度依赖,从而使该地区完全成为中国的所谓“势力范围”。新加坡尤索夫伊萨克研究所发布民意调查显示,68.1%的受访者对美国作为战略伙伴和地区安全提供者缺乏信心,但与此同时,有45.4%的受访者认为中国会成为“修正主义”国家并有意把东南亚变为其势力范围;另外,仅有不到10%的受访者认为中国是一个“温和、慈善的大国”。在东盟国家的对外信任度上,从高到低的前五位依次是日本(65.9%)、欧盟(41.3%)、美国(27.3%)、印度(21.7%)、中国(19.6%);不信任度从高到低依次为中国(51.5%)、美国(50.6%)、印度(45.6%)、欧盟(35.2%)、日本(17%)。[43]中美两国在东南亚都面临着信任度下降的问题。

上述调查表明,在东南亚国家看来,中美两大不确定性是导致当前东南亚国家战略迷茫核心要素。一方面,中国作为地区领导的前景以及中国会成为什么样的地区领导尚有待历史证明;另一方面,美国在该地区的“领导”地位和方式已经验证,但目前最大的不确定性的是特朗普执掌的美国将在何种程度上退出亚洲。因此,东南亚国家真正的担忧是,在中国逐步走向地区领导地位的时刻,特朗普政府似乎对维持美地区领导地位的决心和意愿已不像往届政府那么强烈。

在此背景下,特朗普政府政策向奥巴马时代“再平衡”战略的任何回归,都会让地区国家感到这是特朗普式的美国“重返”,它们当然也希望借此可以在中美之间恢复左右逢源的舒适地位。正是出于这种考虑,东盟国家已推出以维护东盟中心地位和平衡美中两国为目标的东盟版印太展望

(四)中国在基础设施投资标准问题上将持续面临来自美日等国的压力

201811月,巴布亚新几内亚APEC峰会期间,美日一致主张把所谓“债务陷阱”写进APEC《基础设施建设和投资质量指南》,美国还试图把所谓不公平贸易行为以及强制性要求国企与私企公平竞争等具有保护主义色彩的内容写入峰会最后宣言,最后导致APEC峰会历史上首次没有发表领导人宣言。[44]美国执意推进其优先议程并不惜牺牲亚太地区最大的区域经济合作机制,足见其推行所谓基础设施建设和投资高标准的坚定态度。2019年6,G20大阪峰会通过了《G20高质量基础设施投资原则》。由此可见,推动高质量基础设施投资标准的落实和执行由此有可能成为美日下一步挤压“一带一路”合作的发力点。

 

四、制约因素

 

美国以对冲“一带一路”影响为目的力推 “印太”基础设施建设,但要推出真正具有竞争力的“替代选择”,仍面临诸多主客观障碍:

(一)过度政治化适得其反

特朗普奉行美国优先原则,自竞选总统时期就多次批评美国的对外援助政策,出任总统后推出了大规模削减对外援助的方案。事实上,OPIC在特朗普政府第一个财年预算案中,曾被列为19家拟裁撤机构之一,但结局不但未被裁撤,反倒升级为USDFC,其职能和运营资金均得到进一步扩大。促成特朗普政府态度大转弯的关键原因是地缘政治考虑,尤其是为了满足与中国展开战略竞争的需要。

BUILD法案的共同提案人、众议院外事委员会亚太小组委员会主席约霍表示,特朗普政策反转的真正原因并非是他反对对外援助的态度发生了变化,而是他希望借此阻止中国取得经济、科技和政治主导权。[45] BUILD法案在其开篇的政策目标中也毫不掩饰其强烈的意识形态色彩,称法案的目的是“为各国提供一个强有力的替代选择,以取代威权政府和美国战略竞争对手提供的政府主导型投资,在透明度、环境保护和社会保障方面将采用国际最佳做法,并考虑伙伴国债务水平的可持续性”。[46]

美国把“印太”基础设施投资过度政治化,使原本经济意义或发展性质的投资援助变成了非此即彼的零和竞争。美国靠胁迫而非号召力来维系同盟的协调或合作,甚至把拒绝参与中国“一带一路”作为测试对美国忠诚度的试纸。美国的过度操作是对其自身霸权的透支,必将招致发展中国家乃至其传统盟友的反对和抵制。意大利顶住美国的压力参与“一带一路”合作、英德在5G问题上拒绝随美起舞,均说明美国已经掉进了一手自掘的政治陷阱。

(二)美国并不具备对发展中国家基础设施投资的比较优势

中美在非洲投资援助竞争的历史对当前美国在“印太”力推基础设施投资的发展前景或许具有指示意义。特朗普政府执政以前,美国曾长期位居对非投资第一大国地位,而中国在对非基础设施投资领域一枝独秀。从投资规模看,2017年,世界对非基础设施投资承诺总额为816亿美元,其中来自中国194亿美元,占比23.8%;来自由原G8国家组成ICA集团(The Infrastructure Consortium for Africa194亿美元,占比24.1%[47] 从投资领域看,美国对非投资集中在矿业、石油、金融、服务业、纺织业以及可再生能源等;[48]中国对非投资集中在建筑、交通、矿业、石油、天然气,即使在投资重合的领域,两国投资侧重点通常也会有所区别,比如在电力行业,中国往往投资化石燃料发电,而美国更多投资可再生能源发电。上述对比表明,中美对发展中国家的投资更大程度上是互补性的,美国在舆论上高调宣扬“高标准”,但实际上,美推“印太”基础设施投资并无实质性优势。

(三)美国投资援助有规避政治和经济风险的明显偏好

美国传统基金会的布雷特·谢弗和詹姆斯·罗伯茨认为,从OPIC运营的历史可以看出,该机构同私人资本一样具有规避政治和经济风险的强烈偏好。在现实运营中,OPIC的投资活动体现了规避风险的强烈倾向。分析显示,OPIC参与的项目仅有16%属于低收入国家,截至2018年3月,该机构在中高收入国家在建项目175个,在低收入国家94个;在拥有OPIC项目总数超过10个的20个国家中仅有4个属于低收入国家,而中高收入国家有6个;对高收入国家16个项目提供了21亿美元担保,但对低收入国家94个项目仅提供15亿美元,两者对比明显。[49]由于BUILD法案并未明确将USDFC的投融资活动限定于中低收入国家,也未明文列出对抗中国“一带一路”的目标,因此USDFC没有理由改变OPIC时代投融资模式,也不可能轻易改变规避风险的倾向,能否为了与中国竞争而甘愿承担更大经济及政治风险仍有待验证。

此外,尽管美国推进“印太”基础设施投资的声势很大,但其融资额度仍然偏低。据测算,USDFC融资规模600亿美元,加上1.6倍的民间拉动资本,潜在融资规模1500多亿美元,远不能满足亚洲基础设施投资的巨大需求缺口。

(四)美国私企参与美对外投资援助的积极性尚有待观察

USDFC的运营管理机制蕴含政府与私企的利益冲突。美国官方一再声称,成立USDFC的目的是动员私人资本参与印太基础设施建设,以便为“印太国家提供政府主导型投资的替代选择。但事实上,USDFC纯属政府设立的机构,其董事会成员也主要由美国总统、参众两院两党领袖提名或任命;其项目获取方式主要通过缔结官方伙伴关系自上而下地开展合作。就此而言,USDFC资助的项目很难说是私人企业项目,这也使得政府的投资援助目标很难与企业赚取利润的目标保持一致。新的投融资方式能否真正调动企业参与的积极性尚有待观察。

 

五、结语

 

美国“印太”基础设施投资竞争策略既是美国全面推进“印太战略”的重要经济支柱,也是美国对华展开全面战略竞争的重要抓手。客观上说,美国推出“印太”基础设施投资策略对满足亚洲基础设施投资需求具有一定的积极意义,但由于美过度战略化解读中国的“一带一路”,同时又过度政治化运作其“印太”投资倡议,预期美国“印太”基础设施投资策略将对我国下一步推进“一带一路”合作产生两种趋势性影响。

近期看,其政治上的消极影响将显著大于经济上造成的竞争压力。美国全面阻挠一带一路的序幕已经拉开,蓬佩奥近来非常卖力地兜售其印太基础设施投资倡议,同时毫不掩饰地攻击和抹黑中国一带一路。美国不能容忍也不愿看到“一带一路”走向成功的心态暴露无遗。就此而言,在USDFC运行初期及以后较长一段时间内,中国“一带一路”面临的压力将主要来自政治层面的干扰破坏而非经济层面的竞争。

长期看,政治压力有可能递减而经济竞争压力有可能上升。美国为维护其国际主导地位,不会轻易放弃“零和”竞争的成见,伴随中国实力地位的继续上升,美国对中国进行遏制与打压的冲动将会更加强烈,美国对“一带一路”的围堵有可能进一步加码。不过,美国如果抱守你输我赢的信条,对中国“一带一路”一味围追堵截,美国将会面临来自中国以及其他发展伙伴的强力反弹,失去更多参与亚洲基础设施投资尤其是“一带一路”合作的机会。事实上,美国“印太”基础设施投资倡议与中国“一带一路”倡议的具有内在的互补性。中国总体而言擅长道路、桥梁、港口等基建工程而美国长于电力、能源设施以及智慧城市系统建设。中美避免双输重返建设性合作与竞争的前提是,美国需要认识到多样化的发展援助模式对广大发展中国家有利,对美国事实上无害。两国应当通过新一轮的战略磨合,找到竞争与合作相对平衡的大国共处之道,培育共生性的良性竞争秩序。

 

【完稿日期:2019-7-4

【责任编辑:姜胤安】

 



[1] The White House, “Remarks by President Trump at APEC CEO Summit,” November 10, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-apec-ceo-summit-da-nang-vietnam/.上网时间2019年5月5日

[2] “Better Utilization of Investments Leading to Development Act of 2018,” https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2463.上网时间2019年5月5日

[3] “US-Japan-Australia Announce Trilateral Partnership for Indo-Pacific Infrastructure Investment,” https://www.opic.gov/press-releases/2018/us-japan-australia-announce-trilateral-partnership-indo-pacific-infrastructure-investment.上网时间2019年5月5日

[4] “Japan, India, U.S. Fund Indo-Pacific Infrastructure,” April 10, 2018, https://reconnectingasia.csis.org/analysis/entries/us-japan-and-india-fund-infrastructure-indo-pacific/.上网时间2019年5月5日

[5] BUILD Act of 2018, 115th Congress (2017-2018), https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2463.上网时间2019年5月5日

[6] Prime Minister Abe, “Expanded Partnership for Quality Infrastructure,” May 23, 2016, http://www.meti.go.jp/english/press/2016/0523_01.html.上网时间2019年5月5日

[7] Prime Minister Morrison, “Australia and the Pacific: A New Chapter,” November 8, 2018,  https://www.pm.gov.au/media/address-australia-and-pacific-new-chapter.上网时间2019年5月5日

[8] APEC, “APEC Guidebook on Quality of Infrastructure Development and Investment,” November 2014, http://publications.apec.org/Publications/2014/11/APEC-Guidebook-on-Quality-of-Infrastructure-Development-and-Investment.上网时间2019年5月5日

[9] The White House, “U.S.-Japan Joint Statement on Advancing a Free and Open Indo-Pacific Through Energy, Infrastructure and Digital Connectivity Cooperation,” November 13, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/u-s-japan-joint-statement-advancing-free-open-indo-pacific-energy-infrastructure-digital-connectivity-cooperation/.上网时间2019年5月5日

[10] Ibid.

[11] The Millennium Challenge Corporation, “U.S. and Nepal Sign $500 Million Compact,” September 14, 2017, https://www.mcc.gov/news-and-events/release/release-091417-nepal-signing-event.上网时间2019年5月5日

[12] The Millennium Challenge Corporation, “U.S., Mongolia Celebrate Signing of $350 Million MCC Compact to Address Impending Water Crisis,” September 20, 2018, https://www.mcc.gov/news-and-events/release/release-092018-us-mongolia-joint-declaration.上网时间201955

[13] Mike Pence,“Remarks by Vice President Pence at the 2018 APEC CEO Summit,” November 16, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-2018-apec-ceo-summit-port-moresby-papua-new-guinea/.上网时间201955

[14] Addie Pazzynski, “3 Quotes from Donald Trump About Foreign Aid,” July 2016, https://borgenproject.org/quotes-from-donald-trump/.上网时间2019年5月5日

[15] Adva Saldinger, “Congress again Rejects Steep Cuts to US Foreign Assistance in New Budget,” March 22, 2018, https://www.devex.com/news/congress-again-rejects-steep-cuts-to-us-foreign-assistance-in-new-budget-92403.上网时间2019年5月5日

[16] The White House, “Remarks by President Trump to the 73rd Session of the United Nations General Assembly,” September 25, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-73rd-session-united-nations-general-assembly-new-york-ny/.上网时间2019年5月5日

[17] Anthony Fensom, “Asia To Stay World’s Fastest-Growing Region Through 2030,” December 4, 2017, https://thediplomat.com/2017/12/asia-to-stay-worlds-fastest-growing-region-through-2030/.上网时间2019年5月5日

[18] “The world’s Economic Powerhouses Are Going to Look Very Different in Another Decade,” January 20, 2019, https://www.news.com.au/finance/economy/world-economy/the-worlds-economic-powerhouses-are-going-to-look-very-different-in-another-decade/news-story/199662dd8be19f5874d9dab6668fa2b7.上网时间2019年5月5日

[19] UNDP, “Asia-Pacific to Comprise Two-thirds of Global Middle Class by 2030,” March 14, 2013, http://hdr.undp.org/sites/default/files/pr6-rbapregional-eastasia-2013hdr-eng.pdf. 上网时间2019年5月5日

[20] Mike Pence, “The United States Seeks Collaboration, Not Control, in the Indo-Pacific,” November 9, 2018, https://www.washingtonpost.com/opinions/mike-pence-the-united-states-seeks-collaboration-not-control-in-the-indo-pacific/2018/11/09/1a0c330a-e45a-11e8-b759-3d88a5ce9e19_story.html?utm_term=.2de7f6bdeac5.上网时间2019年5月5日

[21] ADB, “Meeting Asia’s Infrastructure Needs,” February 2017, https://www.adb.org/publications/asia-infrastructure-needs.上网时间2019年5月5日

[22] John R. Bolton“Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the The Trump Administration’s New Africa Strategy,” December 13, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-national-security-advisor-ambassador-john-r-bolton-trump-administrations-new-africa-strategy/.上网时间2019年5月5日

[23] John Pomfret, “China’s Debt Traps around the World Are a Trademark of Its Imperialist Ambitions,” August 27, 2018, https://www.washingtonpost.com/news/global-opinions/wp/2018/08/27/chinas-debt-traps-around-the-world-are-a-trademark-of-its-imperialist-ambitions/?utm_term=.108e9ac14daf.上网时间2019年5月5日

[24] Jeff Smith, “China’s Belt and Road Initiative: Strategic Implications and International Opposition,” August 9, 2018, https://www.heritage.org/asia/report/chinas-belt-and-road-initiative-strategic-implications-and-international-opposition.上网时间2019年5月5日

[25] Henry Jackson Society, “Belt and Road: A Chinese World Order - Implications for ‘Global Britain’,” December 4, 2018, https://henryjacksonsociety.org/event/belt-and-road-a-chinese-world-order-implications-for-global-britain/.上网时间2019年5月5日

[26] Michael R. Pompeo, “Interview With Hugh Hewitt of the Hugh Hewitt Show,” October 26, 2018, https://www.state.gov/secretary/remarks/2018/10/286926.htm.上网时间2019年5月5日

[27] Rex Tillereson, “Meeting the Foreign Policy Challenges of 2017 and Beyond,” December 12, 2017, https://www.state.gov/secretary/remarks/2017/12/276570.htm.上网时间2019年5月5日

[28] “APEC Guidebook on Quality of Infrastructure Development and Investment,” November 2014, http://publications.apec.org/Publications/2014/11/APEC-Guidebook-on-Quality-of-Infrastructure-Development-and-Investment; “APEC Guidebook on Quality of Infrastructure Development and Investment,” November 2018, http://mddb.apec.org/Documents/2018/SOM/CSOM/18_csom_014app11.pdf.上网时间2019年5月5日

[29] OPIC, “House Sets Vote on the BUILD Act - The Administration’s Proposal to Bolster Development Finance,” September 25, 2018, https://www.opic.gov/press-releases/2018/house-sets-vote-build-act-administrations-proposal-bolster-development-finance.上网时间2019年5月5日

[30] Jeff Smith, “Sri Lanka: A Test Case for the Free and Open Indo–Pacific Strategy,” March 14, 2019, https://www.heritage.org/asia/report/sri-lanka-test-case-the-free-and-open-indo-pacific-strategy. 上网时间2019年5月5日

[31] The White House, National Security of the United States of America, December 2017, https://www.whitehouse.gov/articles/new-national-security-strategy-new-era. 上网时间2019年5月5日

[32] Congressional Research Service, “BUILD Act: Frequently Asked Questions About the New U.S. International Development Finance Corporation,” January 15, 2019, https://www.everycrsreport.com/files/20190115_R45461_ac581297e9c65235cb4c6a5e53c6694711e62fb5.pdf.上网时间2019年5月5日

[33] “已同中国签订共建一带一路合作文件的国家一览”,中国一带一路网2019年1月4日http://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/roll/77298.htm。(上网时间:2019年5月5日)

[34] James Curran, “Gyngell’s Fear of Abandonment,” May 13, 2017, https://www.lowyinstitute.org/publications/australia-s-foreign-policy-explored-allan-gyngell-s-fear-abandonment.上网时间2019年5月5日

[35] Mike Pence, “Remarks by Vice President Pence on the Administration’s Policy Toward China,” the Hudson Institute, October 4, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-administrations-policy-toward-china/.上网时间2019年5月5日

[36] Mike Pence, “Remarks by Vice President Pence at the 2018 APEC CEO Summit,” November 16, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-2018-apec-ceo-summit-port-moresby-papua-new-guinea/.上网时间2019年5月5日

[37] Rex W. Tillerson“Remarks on ‘Defining Our Relationship With India for the Next Century’,” Center for Strategic & International Studies, October 18, 2017, https://www.state.gov/secretary/20172018tillerson/remarks/2017/10/274913.htm. 上网时间2019年5月5日

[38] Rezaul Karim“US Concerned about Chinese Investment in Indo-Pacific Region,” December 2, 2018, https://www.thedailystar.net/business/news/us-concerned-about-chinese-investment-indo-pacific-region-1667881.上网时间2019年5月5日

[39] James Mattis, “Politico and Security Situation in Afghanistan,” October 3, 2017, https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/17-82_10-03-17.pdf.上网时间2019年5月5日

[40] HT Correspondant, “US Backs India’s Opposition to China’s One Belt, One Road Initiative,” October 4, 2017, https://www.hindustantimes.com/world-news/us-backs-india-s-opposition-to-china-s-one-belt-one-road-initiative/story-mgOIpaVs3i65gtaNRxzMNI.html.上网时间2019年5月5日

[41] Matthew Boyle,“Exclusive–Marco Rubio Rips Italy for Desire to Curry Favor with Chinese,” March 8, 2019, https://www.breitbart.com/politics/2019/03/08/exclusive-marco-rubio-rips-italy-for-desire-to-curry-favor-with-chinese/.上网时间2019年5月5日

[42] Edward Wong, “Mike Pompeo Warns Panama Against Doing Business With China,” October 19, 2018, https://ibexnews24.com/2018/10/mike-pompeo-warns-panama-against-doing-business-with-china/.上网时间2019年5月5日

[43] ISEAS-Yusof Ishak Institute, “The State of Southeast Asia: 2019 Survey Report,” January 9, 2019, https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/TheStateofSEASurveyReport_2019.pdf.上网时间2019年5月5日

[44] John J. Xenakis, “World View: APEC Meeting Ends in Disarray After Harsh U.S.-China Disagreements,” November 19, 2018, https://www.breitbart.com/national-security/2018/11/19/world-view-apec-meeting-ends-in-disarray-after-harsh-u-s-china-disagreements/.上网时间2019年5月5日

[45] Glenn Thrush ,“Trump Embraces Foreign Aid to Counter China’s Global Influence,”October 14, 2018, https://yoho.house.gov/media-center/in-the-news/trump-embraces-foreign-aid-to-counter-china-s-global-influence.上网时间2019年5月5日

[46]  “Better Utilization of Investments Leading to Development Act of 2018”.

[47] The Infrastructure Consortium for Africa, “Infrastructure Financing Trends in Africa – 2017,” https://www.icafrica.org/fileadmin/documents/Annual_Reports/IFT2017.pdf.上网时间2019年5月5日

[48] The United States Trade Commission, “U.S. Trade and Investment with Sub-Saharan Africa in Certain Sectors Has Grown and Continues to Have Potential,” May 30,2018, https://www.usitc.gov/press_room/news_release/2018/er0530ll955.htm.上网时间2019年5月5日

[49] Brett Schaefer and James M. Roberts, “The BUILD Act’s Proposed U.S. Development Finance Corporation Would Supersize OPIC, But Not Improve It,” May 2, 2018, https://www.heritage.org/international-economies/report/the-build-acts-proposed-us-development-finance-corporation-would.上网时间2019年5月5日