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中俄北极可持续发展合作:挑战与路径

来源:《国际问题研究》2018年第4期    作者:赵隆    时间:2018-07-25

 

〔提   要〕北极可持续发展合作是中俄合作的新“增长极”。对俄罗斯来说,满足俄属北极地区发展需求,加快海洋安全布局,强化对北方海航道的法律主张和实际管控是其基本战略诉求。丰富新疆域外交实践、引导北极国际治理并拓展“一带一路”海上合作则是中国的主要目标。在北极合作上,中俄存在利益诉求的一致性和互补性、实现全方位对接的可行性和深化务实合作的必要性,但同时面临多边政治和法律博弈、安全和经济收益平衡、疑虑心态和操作阻碍等因素的制约。在“可持续性”的原则下推动大项目模块化,坚持科学先导和技术支撑是推动中俄北极合作的基本路径。

〔关 键 词〕俄罗斯、北极可持续发展、中俄北极合作、中俄关系

〔作者简介〕赵隆,上海国际问题研究院全球治理所所长助理、副研究员

〔中图分类号〕D822.351.2

 



在俄罗斯总统普京20186月对华国事访问期间,中俄两国发布联合声明,提出“加强中俄北极可持续发展合作,包括支持双方有关部门、机构和企业在科研、联合实施交通基础设施和能源项目、开发和利用北方海航道潜力、旅游、生态等方面开展合作”[2]。该声明首次将“可持续发展合作”定义为中俄北极合作的宏观框架,成为两国自2013年以来加快推动北极合作的又一重要共识。下一步如何推动中俄在北极务实合作,双方合作面临何种挑战,都非常值得关注。

 

一、俄罗斯对北极合作的主要诉求和立场

 

在气候变化造成融冰加速的背景下,北极对人类生存与发展的重要意义进一步显现,各国由于地理和定位上的差异对北极的战略、经济、安全和发展等利益诉求不尽一致。俄罗斯加强北极可持续发展合作主要基于发展需求、航道复兴、安全布局和法律主张等多个维度的战略考量。

(一)满足地区发展需求

从资源禀赋来看,俄属北极地区是重要的能源储备库,天然气开采量占全俄80%,石油开采量占全俄60%[3]根据俄罗斯科学家的调查研究,目前北极地区已探明油气资源60%位于俄罗斯境内,已探明矿产资源价值约为1.5万亿至2万亿美元,蕴藏的矿产资源总价值可能达到3万亿美元。[4]虽然俄属北极地区的居民人口仅占全俄人口1.5%,但却贡献了约11%的国家收入和约20%的国内生产总值(GDP)份额[5],对俄罗斯整体的经济社会发展发挥着举足轻重的作用。近年来,随着气候变化为北极地区的人类生产活动提供了便利条件,俄罗斯政府加大了对俄属北极地区的资源投入和规划力度,先后出台一系列国家级战略、政策和发展纲要[6]

20178月,俄罗斯政府对2014年版《2020年前俄罗斯联邦北极地区社会经济发展国家纲要》作出修订,将纲要在时间节点上延长至2035年,并将“建设北极发展‘支柱区’”“发展北方海航道[7]和保障北极航运”发展北极油气和矿产资源开采的技术装备制造业”确立为三大核心任务。[8]在此框架下,俄罗斯政府还制定了推动俄属北极地区经济发展的相关建设项目,包括重点建设萨别塔港(Port Sabetta)地区和摩尔曼斯克运输枢纽,利用国际先进技术开采相关矿物资源,在摩尔曼斯克州打造采矿业、化学和冶金业产业集群等。[9]2017年,俄罗斯天然气工业股份有限公司“亚马尔”特大项目(Yamal megaproject)的天然气年产量达到828亿立方米。根据规划,该项目最终将使亚马尔半岛的天然气年产量达到3600亿立方米。[10]根据预测,通过相关建设规划,俄属北极地区占俄罗斯GDP的比重将从2012年的6.3%增加到2020年的11%,劳动生产率增加1.6倍,高技术和知识密集型产业产品在俄属北极地区GDP的份额从0.9%增至1.5%,而相关港口的货运量将增至5000万吨。[11]此外,俄罗斯还大力发展海陆立体联运网,计划投入7000亿卢布(约111亿美元)兴建和翻新共计1252公里的“白海—科米—乌拉尔大铁路”(Belkomur[12],使北极的阿尔汉格尔斯克港和西西伯利亚地区之间的联系更为紧密。

受乌克兰危机影响,俄属北极地区的发展规划在执行中遇到较大挑战。欧盟限制相关实体向俄罗斯石油部门的深海钻井、北极圈石油勘探和页岩油开发进行新的投资与提供关键设备和技术出口,并禁止俄罗斯企业在欧盟资本市场进行超过30天的融资。美国将俄罗斯北方海航道开发和北极基础设施建设项目的重要主体诺瓦泰克公司(Novatek)列入制裁名单,禁止美国金融机构和投资者为其提供融资和交易服务。[13]西方制裁促使俄罗斯必须寻找新的开发资金、技术和人才来源。

(二)复兴北方海航道

普京曾指出,复兴北方海航道是俄属北极地区发展的首要任务。[14]根据俄罗斯官方统计,2017年经北方海航道的境内货运量有近974万吨,而完全穿越北方海航道的过境货运量达近20万吨。北方海航道管理局全年向各类船舶共发放662份航行许可证,其中发给外国船舶(船旗国非俄罗斯)107份许可证,占许可证总数的六分之一。在航行时间方面,中国太仓港起航抵达德国不莱梅港的“波罗的海冬季号”(Baltic Winter)创造了最短时间穿越北方海航道的航行记录,总航行天数为5.6天。[15]由于航道夏季通航期的提早和延长,以及俄属北极地区发展和过境运输需求的增多,经北方海航道运输的总货运量、过境货运量和总航次均创造纪录。

俄罗斯力争“使北方海航道成为具有全球竞争力的运输动脉”,并希望通过“‘一带一路’与其相互对接重构欧亚大陆的运输格局”[16],通过北方海航道开发合作中的一体化方式加强中俄双边合作[17]。在规划上,俄罗斯计划在15年内使北方海航道的年货运量从400万吨提升至8000万吨。[18]根据《2010—2020年俄罗斯交通系统发展总体规划》,俄罗斯计划投入1449亿卢布(约18亿美元)将摩尔曼斯克港打造为“综合运输枢纽”,使其成为北方最大的综合港口[19],还计划投入250亿卢布(约4亿美元)建设全新的阿尔汉格尔斯克港,使该港口在2030年前成为年货物吞吐量达到3000万吨的北极重要港口。为配合“亚马尔天然气”项目的顺利实施,俄罗斯天然气工业石油公司(Gazpromneft)计划投入109亿卢布(约1.7亿美元)将该项目所在地的萨别塔港进行升级改造,使其年货物吞吐量在2020年达到3000万吨,并将其打造为俄罗斯的“北极之门”。[20]实现上述基础设施建设项目,同样需要引进资金和技术。

(三)加快海洋安全布局

俄罗斯外交部北极事务大使弗拉基米尔巴尔宾(Vladimir Barbin)指出,“维护地区安全与稳定是所有北极国家的主要目标”。[21]《2020年前俄罗斯联邦国家安全战略》也明确指出,在中东、白令海、北极、里海和中亚的能源争夺将成为国际政治斗争的焦点。[22]从历史上看,俄属北极地区尤其是北方海航道在安全领域发挥了重要作用。早在1917年,苏维埃政府就借助北方海航道将北极地区的物资用于国内革命。[23]二战期间,因反法西斯同盟,美国等通过北方海航道向苏联运输了大量武器装备和弹药,超过对苏总援助物资的四分之一。[24]近年来,该航道对俄罗斯的通道和能源战略意义更加显现。有观点认为,北方海航道的复兴可使俄罗斯获得相对开放、自由的出海口,改变其海权状况,成为俄罗斯重返海洋强国、争取更大利益和世界影响力的历史机遇。[25]

对俄罗斯而言,海洋运输不仅是发展海洋经济的重要保障,还是保障其海上安全利益和战略纵深不可或缺的条件。[26]俄罗斯把“使用北方海航道,将之作为俄罗斯联邦在北极地区统一的国家交通运输干线”称为其在北极地区的主要国家利益,并强调“对穿越北极空中航线和北方海航道的飞机和船只实施有效的组织和管理[27]。俄罗斯政府在2015年6月批准的《北方海航道发展综合规划》中提出,要有效保护俄罗斯军民船舶在该水域航行和作业的安全,保护海洋环境,为过境运输和俄属北极地区的能源出口提供保障。[28]

(四)加强法律主张和管控实践

俄罗斯针对北方海航道提出涉及历史性权利要素的主权主张,认为该航道属于国内航线。在苏联时期,北方海航道并没有明确的法律地位界定和地理表述,仅提出是“位于苏联内水、领海或毗连苏联北方沿岸的专属经济区内的基本国内海运线”[29]。由于北极融冰速度加快和航道开发的潜在条件逐渐成熟,俄罗斯国家杜马于2012年批准了《关于北方海航道水域商业航运的俄罗斯联邦特别法修正案》,规定北方海航道水域“是指毗邻俄罗斯联邦北方沿岸的水域,由内水、领海、毗连区和专属经济区构成”[30],还规定“北方海航道是历史形成的俄罗斯联邦国家交通干线”[31] 通过北极航道的开发和利用,俄罗斯可以国内法和规章为依据引导相关项目建设进程,从而间接达到对北方海航道的“主权宣示”目的。

在苏联时期,外国船舶进入苏联北极水域需提前获得苏联商船部的批准,遵守苏联的航行规则并付费。1990年通过的《北方海航道航行规则》第7.4条规定,船舶通过特定海峡时必须接受强制破冰引航。[32]由于强制破冰引航服务并不利于北方海航道吸引更多的外国船舶,俄罗斯于2013年出台了新的《北方海航道航行规则》,以许可证制度和非强制性的引航服务替代了此前针对所有船舶的强制破冰引航规定。[33]根据新规,所有计划在北方海航道航行的船舶需提前向北方海航道管理局提交航行申请,并严格按照相应的许可时限航行,并在驶入和驶离航道前向北方海航道管理局报告。通过航道开发与利用,俄罗斯可进一步要求相关国家遵守其北方海航道航行规则,强化其对北方海航道的管辖权主张。

 

二、中国参与北极合作的基本设想

 

认识北极、保护北极、利用北极和参与治理北极,维护各国和国际社会在北极的共同利益,推动北极的可持续发展是中国参与北极事务的根本目标。[34]对中国来说,中俄北极可持续发展合作有助于丰富中国的新疆域外交实践,引导北极国际治理多元化趋势并为“一带一路”海上合作提供新动能。

第一,丰富中国新疆域外交实践。习近平主席提出,“要秉持和平、主权、普惠、共治原则,把深海、极地、外空、互联网等领域打造成各方合作的新疆域,而不是相互博弈的竞技场。”[35]随着科学进步和新技术在深海、极地、外空、互联网等空间的应用,由此产生的新问题影响着国家间的互动与博弈方式,逐步改变了相应的治理主体、结构和路径,并由此产生了全球治理与合作的“新疆域”。有观点将北极称为“全球公域”(Global Commons),但北极并非全部属于“全球公域”,它既包含主权国家管辖之外的区域,也包含北极国家拥有主权及享有主权权利和管辖权的区域。中国提出遵循相关国际条约和一般国际法充分尊重北极国家在北极的主权、主权权利和管辖权,也期待别国在追求自身利益时尊重中国在北极依法享有的权利和关切。[36]因此,在新疆域外交理念的指导下,中国推动的北极合作并不追求与北极国家平等的权利,而是强调合理合法、统筹兼顾,倡导把各国探索、保护和利用北极的先进理念和行为方式融合起来,把多样的利益诉求和发展要求统筹起来,探索由多利益攸关方参与的北极国际合作新模式。
    第二,引导北极国际治理。中国不是北极国家,但对北极变化的感知直接且迅速。这种关联性带来的挑战不以个别国家的意志为转移,也同样不会因为“我者”和“他者”的二元身份划分法而消失。在地缘政治层面,北极国家间的政治博弈对地区和国际秩序产生传导效应,北极潜在的军事化可能也会对地区和平与安全造成深远影响。在地缘经济层面,北极的开发和利用对国际航运、生物和非生物资源、旅游等领域的影响逐步显现,中国作为重要新兴市场国家和贸易大国,自然成为相关领域的潜在使用方和重要参与方。在生态环境层面,北极地区的自然环境系统与中国生态系统的运转紧密关联,关系到中国生态系统的稳定和农业生产安全,北极的环境变化可能给中国的气候系统和生态安全带来负面的影响。[37]因此,在涉北极国际治理机制的构建上,中国一贯不遗余力地发挥建设性作用,以观察员身份积极参与北极理事会及其相关工作组的工作,积极参与“北极圈论坛”大会(Arctic Circle Assembly)、“北极前沿”(Arctic Frontier)、“北极—对话之地”(Arctic - Territory of Dialogue)等国际性论坛,还与所有北极国家都建立了对话机制,并主动探索“中国—北欧北极合作”(CNARC)模式。中国参与北极合作有助于引导北极治理从地区责任向全球使命的目标转变,以此开创互补、互联、互通的合作模式,扩大各方双赢、多赢和共赢的共识,推动“多层多样”“软硬结合”“包容协调”的北极多元治理,而不是由一国或数国主导,由单一议题、单一机制或小团体独占的排他性治理

第三,拓展“一带一路”海上合作。对中国来说,北极航道在未来的全面开通可能大幅缩短传统航程,进一步丰富世界海运布局,带动航道沿岸国和地区经济贸易发展。东北航道的常态化运行不但有利于丰富中国海运线路,也有助于拓展“一带一路”倡议内涵,扩大中国制造和中国装备在欧洲市场的份额。东北航道开通对于连接中国北方港口和欧洲的经济性极为显著。2016年,在中远海运集团“永盛+”项目的支持下,“永盛”等5艘船舶成功通过北极东北航道。经初步测算,较走传统航线合计共节省航程32137海里,节省航行时间108天,节约燃油4077吨。[38]虽然相关航行经验和水文资料在目前仍较有限,但有观点认为,“如果北极航线完全打开,用北极航线替代传统航线,中国每年可节省533亿~1274亿美元的国际贸易海运成本”。[39]因此,中国将北极航道开发合作的范畴和内涵进行了拓展,提出重点建设包括积极推动共建经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道”在内的三条蓝色经济通道,将“共享蓝色空间、发展蓝色经济” [40]作为合作主线,强调以多方参与的形式推动东北航道整体的常态化运行。但须注意的是,中国并非北冰洋沿岸国,尊重俄罗斯等北冰洋沿岸国的相关海洋管理政策和发展意愿是开展航道合作的重要前提。

 

三、中俄北极合作的现实基础

 

当前,中俄关系处于历史最好时期。两国高层交往频繁,形成了元首年度互访的惯例,建立了总理定期会晤、议会合作委员会以及能源、投资、人文、经贸、地方、执法安全、战略安全等完备的各级别交往与合作机制,在此大背景下的中俄北极合作具有扎实基础。

(一)利益诉求的一致性和互补性

促进俄属北极地区社会经济的综合发展,推动北极相关的科学技术发展,建设现代化信息通讯设施,保护北极生态安全并维护俄罗斯北部疆域[41]是俄罗斯开展北极国际合作的主要利益诉求。这些诉求既是近年来北极在战略、经济、科研、环保、航道、资源等方面价值不断提升的客观反映,也是在全球化深入发展、大国竞争与合作并存态势的大环境下,俄罗斯作出的主观选择。对俄罗斯来说,中俄北极合作的重点在于解决俄属北极地区开发在一定期限内的相关资金、技术和资源“瓶颈”问题,充分借助中国这个最具发展潜力的北极资源、能源、航运消费市场。在中国看来,北极的气候变化、环境、科研、航道利用、资源勘探与开发、安全、国际治理等问题,关系到世界各国和人类的共同生存与发展,与包括中国在内的北极域外国家的利益密不可分[42]。作为地理和人口意义上最大的北极国家,俄罗斯是中国参与北极事务最为重要的合作方之一。对中国而言,参与北极航道开发、基础设施投资建设和能源项目是中俄深化务实合作以及“一带一路”海上合作大框架下的具体规划之一。中俄两国对北极合作的意义、目标和价值在认知上有机统一,在北极合作的利益诉求上也存在高度的互补性。

(二)实现全方位对接的可行性

在政治基础层面,中俄政府和领导人已经就北极合作达成共识。以航道开发合作为例,两国北极事务主管部门自2013年起举办“北极事务对话”,并在双边联合声明中纳入航道合作的内容。[43]2015年,两国元首在莫斯科签署《中俄关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》,正式提出对接合作目标,并在同年的《中俄总理第二十次定期会晤联合公报》中提出,加强北方海航道开发利用合作,开展北极航运研究[44]2017年5月,中国外交部长王毅在莫斯科同俄罗斯外长拉夫罗夫会谈后共见记者时表示,愿同俄方及其他各方一道,共同开发北极航线。[45]同年7月,习近平主席在莫斯科会见俄罗斯总理梅德韦杰夫时表示,“要开展北极航道合作……落实好有关互联互通项目”[46],并于同年11月再次提出共同开展北极航道开发和利用合作[47],使北极航道开发合作成为“一带一盟”对接合作中的全新议题。目前,两国交通部门正在商谈《中俄极地水域海事合作谅解备忘录》,不断完善北极开发合作的政策和法律基础。[48]

在经济基础层面,中国企业已成为俄罗斯北极能源和交通基础设施项目建设的“主力军”。例如,预计投资总额将达到269亿美元的“亚马尔液化天然气”项目是目前俄属北极地区投资规模最大的基础设施综合体[49],中国国家进出口银行和中国国家开发银行向该项目分别提供107亿美元和15亿美元为期15年的贷款,丝路基金有限公司也为该项目提供了12亿美元贷款。[50]此外,中国保利集团还拟投资5.5亿美元参与阿尔汉格尔斯克市的深水港建设[51],中国远洋运输集团也确认希望参与该项目的投资[52]。在俄罗斯北极发展国家委员会制定的150个投资总额近5万亿卢布(约797亿美元)的北极交通基础设施升级改造、油气资源开发项目中,有4万亿卢布(约637亿美元)的投资将来自非联邦预算内各类融资渠道,特别是来自中国、印度等亚洲国家的支持。[53]

在知识基础层面,中国近年来在国际北极科学委员会(IASC)、北极理事会等多边框架下积极与俄罗斯开展北极科研合作,加强有关北极陆地和海洋认知的科学交流。为执行中俄在北冰洋海域开展合作研究的协议,两国于2016年8月开展首次北极联合科考[54],由两国科学家组成的联合考察队对俄罗斯北冰洋专属经济区内楚科奇海和东西伯利亚海进行综合调查,成为两国北极海洋领域合作的历史性突破。知识共享和技术互鉴是中俄北极合作的主要对接领域之一。

(三)打造务实合作新“增长极”的必要性

虽然中俄务实合作近年来已获巨大成就,但无论是绝对份额或相对份额,中俄经贸合作在中国对外贸易全局中的占比仍略显不足,与中俄政治安全人文合作的高水平发展不匹配,由此也出现了所谓“政热经冷”之说。[55]随着全球化的不断深入发展,世界经济和全球贸易格局发生显著变化,发掘和培育中俄务实合作的新“增长极”成为重要目标,“在北极航道开发利用、联合科学考察、能源资源勘探开发、极地旅游、生态保护等方面开展合作”[56]已成为两国共识。中俄务实合作不但需要适应当前世界经济的大环境,还需要与区域格局和领域发展的小环境相吻合,与两国各自的能力、目标和侧重点变化相呼应。以联合实施交通基础设施和能源项目为主要抓手推动中俄北极可持续发展合作,既有助于维持传统资源类合作,又可以从地域空间和行业领域等多个维度加强中俄全方位的利益融合,进入互为生产地和消费市场、互为投资方和开发方的“嵌入式”发展阶段。北极“亚马尔液化天然气”等合作项目是中俄及其他相关方“均摊”投资风险的有益尝试,有助于进一步推进中俄务实合作。

 

四、中俄北极合作面临的挑战

 

虽然中俄北极可持续发展合作的焦点在于推动对北极的保护和利用,但由于特殊地理位置和环境,北极国家和相关利益攸关方的竞争态势、航道法律地位、安全和经济收益等均可能制约两国合作发展前景。

(一)多边政治和法律挑战

在当前实践中,北极事务形成了北冰洋沿岸五国、其他北极国家、非北极国家和非国家行为体的多利益攸关方参与格局,各方因身份和利益诉求差异对北极合作,尤其是中俄北极航道开发合作持不同态度。

首先,各方对合作范畴的认知存在差异。俄罗斯认为,北方海航道的开发和相关基础设施建设是北极航道合作的重点,挪威[57]、丹麦[58]等北极国家和韩国[59]、日本[60]等国际航运和贸易大国认为,打通亚欧间高纬度整体运输通道才是参与航道开发的主要诉求,加拿大则更强调对北极相关水域的主权,并认为西北航道的开发是加拿大北极政策的优先方向。[61]

其次,各方对建设原则和目标的认知并不统一。在俄罗斯看来,北方海航道的开发应由其主导推进,但其他国家主张参与航道建设的主体多元化和渠道多样化,不愿看到包括俄罗斯在内的任何国家在该问题上“一家独大”。俄罗斯希望借助航道开发助推全面开发俄属北极地区的战略实施,确立对北方海航道的权利主张,拓宽航道基础设施建设的融资渠道。加拿大希望通过开发东北航道为西北航道的开通积累经验。美国希望借助北极航道的国际化开发再次确认航行自由原则。[62]芬兰希望将其北极走廊规划与北极航道开发相联通,打通前往北欧国家和东欧市场的最后一公里,将其与泛欧交通运输网相连接。 [63]冰岛、瑞典等非北冰洋沿岸国则乐见域外力量参与北极航道开发,平衡域内国家间在议题设定和治理能力上的落差。[64]

再次,俄罗斯对北方海航道的法律主张遭到部分北冰洋沿岸国反对,中俄北极合作可能遭受西方舆论攻讦和诋毁。美国在20091月颁布的《国家安全总统指令与国土安全总统指令》中提出:“海洋自由是一个国家最优先考虑之事。西北航道是用于国际航行的海峡,北方海航道包含用于国际航行的海峡,过境通行制度适用于穿越以上海峡。[65]挪威和冰岛都认为,北方海航道应适用《联合国海洋法公约》(下称“《公约》”)所规定的海峡通行制度,沿岸国在顾及航行自由的情况下,可依据《公约》制定有关海洋环境保护的法律法规。中国在使用北方海航道时接受俄罗斯航道管理机构的管理进行航前申报,恐被外界解读为接受或默认俄罗斯对航道的管辖权主张。西方媒体或学界可能针对近期中俄领导人在北极合作问题上达成的共识,指责中国参与北极航道开发意在配合俄罗斯强化其对北方海航道的法律主张和实际管控,并以此为渠道进入北极油气资源开发等领域,炒作中俄将北方海航道视为制衡西方的重要海上通道,意在对北极航道实施垄断式开发,并可能忽略对北极地区的环境和生态保护责任。

最后,北极合作可能成为地缘政治博弈的棋子。作为北冰洋沿岸国之一,美国既是北极事务的核心成员,也是航道开发进程中无法避开的主体。在俄美间趋于常态化的地缘政治博弈影响下,俄美在北极相关合作受到不同程度的影响,俄罗斯近年来在北极地区加快相关军事部署也引起美国各界的警惕和担忧。随着中俄北极合作的深入推进,不排除俄美就航道法律地位等原则性问题上要求中国表明立场和“选边站队”。

(二)经济与技术风险

一是俄罗斯基础设施建设资金缺口过大。在西方经济制裁的大背景下,北极合作的驱动力在于解决俄罗斯港口和相关基础设施升级的融资难问题。由于相关规划的资金缺口巨大,俄罗斯联邦和地方政府的政策博弈频繁,冰区作业的风险和投资回报率难以预估,中国不应也无法成为唯一“出资方”。

二是航道过境运输需求波动。北方海航道在近期气候变化的影响下出现了季节性无冰期,货运航次也明显增加。虽然北方海航道的货运量在2016年就已超过1986年苏联时期的650万吨峰值[66],但在总航次方面,由于俄罗斯官方的统计口径既包含完全穿越北方海航道的过境运输和由其他各国驶入北方海航道港口的跨境运输,也包括沿俄罗斯北极地区海岸线进行的境内运输,真正穿越北方海航道的过境运输自2013年起便呈现下降趋势。2011—2013年,完全穿越北方海航道的过境运输次数分别为41次、46次和71次,但2014—2016年却分别下降为22次、18次和19次。[67]2016年为例,北方海航道海域内的货运总航次为1705次,但仅有19次为穿越航道由亚洲抵达欧洲的过境运输,其他大多为俄罗斯境内运输和跨境运输。[68]造成过境运输大幅下降的原因众多,其中欧洲作为航运指运港的需求波动是主要因素,北方海航道当前仍扮演俄罗斯境内和跨境运输干线的角色,其国际运输活力指数取决于俄罗斯自身的国际贸易需求和北方地区工业生产、居民生活需要,北方海航道的国际吸引力、过境需求和常态化运行能力尚处于波动期。

(三)疑虑心态与操作障碍

一方面,虽然中俄两国实现了高水平的高层交往和地方合作,但所谓中国 “威胁论”和“扩张论”在俄罗斯少数媒体、知识界或社会精英层面依然保有一定市场,尤其是针对中国参与俄罗斯远东开发的疑虑。有观点认为,俄罗斯将为中俄合作付出能源、就业岗位甚至出让土地的代价。[69]也有观点刻意夸大和虚构中国参与远东开发对该地区生态环境、土壤水质的负面影响,指称中国未严格遵守环保标准和相关法律[70],以及没有尊重和顾及本地居民的利益[71]。由于北极开发和冰区作业的特殊条件,当地居民、土著人组织和意见领袖可能在北极航道开发和利用、能源和交通基础设施建设项目的环保标准、劳工保护、土著人权益等问题上“做文章”,甚至导致中俄北极合作沦为另一个俄罗斯远东开发“难题”。另一方面,缺乏有效的执行监督机制和基层官僚主义是困扰俄属北极地区相关发展规划实施的主要障碍。例如,打造“摩尔曼斯克综合运输枢纽”计划最早于2001年12月提出[72],但截至目前仍未取得明显进展,俄罗斯在政策执行力方面的短板也可能成为中俄北极合作的主要障碍。

 

五、中俄北极合作的深化路径

 

总体来看,中俄两国在宏观层面对于开展北极合作的必要性和互补性存在共识,但在开发重点与合作方式上尚存在协调空间,相关的政治安全和技术风险依然严峻。在坚持“可持续性”前提下,中国加快与俄罗斯有关北极合作的顶层对接和大项目制建设,将为新阶段的中俄全面战略伙伴关系扩容注入新动力,为维护北极的和平、稳定和可持续发展贡献力量。对中国来说,深化中俄北极合作,可循依“中俄对接”和“多方参与”并行发展之路,积极拓展与其他北极国家和利益攸关方共同开发北极的合作平台,综合评估相关建设的地缘政治、经济和安全效应。

第一,以“可持续性”为引领。“可持续性”是中国参与北极事务的基本原则[73]“认识北极”和“保护北极”是北极一切人类活动的基本前提,环境影响、技术标准、潜在生物多样性危机和企业的社会责任等是俄属北极地区地方政府、原住民所重点关注的问题。中俄北极合作的核心在于坚持开发与保护之间的“宏观”可持续性,以及中俄合作本身的“微观”可持续性两个层面。一方面,应在北极可持续发展的前提下协调政策导向、技术标准、投资模式等方面的具体议程。另一方面,应加强中俄北极合作的中长期规划,把北极冰区钻探对生态和生物多样性的影响、北极北方海航道海域的海洋污染、海洋酸化、渔业资源可持续利用等议题纳入合作框架,紧抓保护与利用的平衡发展。

第二,推动“大项目模块化。北极地区严峻的自然环境对于相关资源开发、基础设施建设的知识、技术、资金和人才有着特殊要求,项目投入周期、回报率等具有较大不确定性,私营企业和中小企业在目前阶段尚不具备独立参与项目开发的风险管控能力。因此,中俄北极可持续发展合作需要以国有企业为参与主体的大项目为抓手,以技术输出和股权投资为主循序渐进地推展港口、铁路等交通基础设施建设,尤其是要借助现有经验打造可复制、可推广的项目模式。

第三,引入多方参与机制。要有序引导中俄北极合作中各类行为体和资本的中长期参与,可参考“亚马尔液化天然气”项目的合作模式。在股权分配比上,参与该项目的各方形成了一种独特的均势,俄罗斯“诺瓦泰克”公司持股50.1%,法国道达尔公司持股20%,中国石油天然气集团公司和丝路基金共持股29.9%[74]该项目的融资和商业保险业务亦遵循多元化,引入了德意志银行、裕利安宜集团(Euler Hermes)和瑞典国家出口信用担保委员会(EKN)。[75]“亚马尔液化天然气”项目的多方参股、多平台融资、风险分摊合作模式很值得进一步借鉴。

第四,重视科研先导和技术支撑。中国参与北极事务的科学路径是由北极事务的特殊性决定的,作为极地事务最活跃的因素和主要载体,极地科学研究扮演着重要角色。[76]应加强北极的综合性研究,尤其是气候变化趋势和生态环境影响评估,加强对项目风险和不可抗力的前瞻性分析。加强中俄在北极理事会各工作组中的协调,促进研究机构和高等院校间的成果交流、数据共享。此外,相关装备制造业、造船业等技术发展是北极安全、绿色、可持续开发的必要条件。例如,俄罗斯目前拥有世界上最庞大的破冰船队,并在2016年对“北极”号(Arktika)巨型核动力破冰船进行系泊试验,于20179月正式下水拥有两座核反应堆的“西伯利亚”(Sibir)号破冰船,还将建造“乌拉尔”(Ural)号核动力破冰船。[77]中国正建造首艘极地科学考察破冰船,双方在技术合作上存在潜力,应继续探索双方在冰区作业装备、技术和冰区航行相关制造业等领域的合作空间。

 

【完稿日期:2018-7-1

【责任编辑:曹  群】



 

 

 

 

 

 

 

[1] * 本文是作者主持的国家社科基金项目“北极治理范式与中国科学家团体的边缘治理路径研究”(15CGJ032)和2018年上海市社科规划中青班专项课题“人类命运共同体思想与新时代中国的全球治理观研究”的阶段性成果。

[2] “中华人民共和国和俄罗斯联邦联合声明(全文)”,外交部网站2018年6月8日http://www.mfa.gov.cn/web/zyxw/t1567243.shtml。(上网时间:2018年7月1日)

[3] Закон о развитии Арктической зоны РФ может быть принят осеньюТАСС. 22 мая 2017, http://tass.ru/v-strane/4272096.(上网时间:2018年7月1日)

[4] Истомин А., Павлов К., Селин В. Экономика Арктической зоны России. // Общество и экономика. 2008. № 7. C. 158-172.

[5]Регионы Арктической зоны РФ. // Arctic info. 17 февраля 2016, http://www.arctic-info.ru/encyclopedia/countries-and-regions/regiony-arkticheskoy-zony-rf/.上网时间:201871

[6] 包括2008年9月出台的《俄罗斯联邦北极国家政策原则》、2013年2月出台的《俄罗斯联邦北极地区发展和国家安全保障战略》、2014年4月出台的《2020年前俄罗斯联邦北极地区社会经济发展国家纲要》、2016年7月出台的《俄罗斯联邦北极地区发展联邦法》草案等。

[7] 或译为“北方航道”“北方海路”。

[8] О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2014 г. № 366. Правительство Российской Федерации. Постановление от 31 августа 2017 г. № 1064. Москва, http://static.government.ru/media/files/GGu3GTtv8bvV8gZxSEAS1R7XmzloK6ar.pdf.(上网时间:2018年7月1日)

[9] Меламед И. И. и Павленко В. И. Правовые основы и методические особенности разработки проекта государственной̆ программы «Социально-экономическое развитие Арктической̆ зоны Российской̆ Федерации до 2020 года». // Арктика: экология и экономика. 2014. № 2, http://www.ibrae.ac.ru/docs/2%2814%29/006_015_ARKTIKA_2%2814%29_06_2014.pdf.(上网时间:2018年7月1日)

[10] Мегапроект «Ямал», http://www.gazprom.ru/about/production/projects/mega-yamal/.(上网时间:2018年7月1日)

[11] Меламед И. И., Авдеев М. А., Павленко В. И. и Куценко С. Ю. Арктическая зона России в Социально-экономическом развитии страны. // Власть. 2015. № 1. C. 9.

[12] О проекте «Белкомур», http://www.belkomur.com/belkomur/2.php.(上网时间:2018年7月1日)

[13] Heather A. Conley, Matthew Melino and Andreas Østhagen, Maritime Futures: The Arctic and the Bering Strait Region, Rowman & Littlefield Publishers/Center for Strategic & International Studies, November 2017, https://rowman.com/ISBN/9781442280342/Maritime-Futures-The-Arctic-and-the-Bering-Strait-Region.上网时间2018年7月1日

[14] Выступление на пленарном заседании III. Международного арктического форума  «Арктика - территория диалога». 25 сентября 2013, http://kremlin.ru/events/president/transcripts/19281.(上网时间:2018年7月1日)

[15] Подведение итогов деятельности Администрации СМП за 2017 год. Администрация Северного Морского Пути, http://www.nsra.ru/ru/glavnaya/novosti/n19.html.(上网时间:2018年7月1日)

[16] “Belt and Road International Forum,” May 14, 2017, http://en.kremlin.ru/events/president/news/54491.上网时间2018年7月1日

[17] Брифинг официального представителя МИД России М. В. Захаровой, Москва, 9 ноября 2017 года, http://www.mid.ru/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/2943560.(上网时间:2018年7月1日)

[18] Сообщение Дмитрия Рогозина на совещании с вице-премьерами. 8 июня 2015 года, http://government.ru/news/18411/.上网时间:201871

[19] Российская Арктика в 2016 году. Развитие Мурманского транспортного узла. // The Rare Earth Magazine. 26 декабря 2016, http://rareearth.ru/ru/pub/20170109/rareearth.ru/ru/pub/20161226/02799.html.(上网时间:2018年7月1日)

[20] Российская Арктика в 2016 году. Развитие портов Северного Морского Пути. // The Rare Earth Magazine. 9 января 2017, http://rareearth.ru/ru/pub/20170109/02824.html.(上网时间:2018年7月1日)

[21] Посол МИД: Сохранение безопасности в регионе является главной целью арктических государств. // Центр Арктики. 18 января 2017, http://arctic-centre.com/ru/novosti/item/209-sokhranenie-   bezopasnosti-v-regione-yavlyaetsya-glavnoj-tselyu-arkticheskikh-gosudarstv.(上网时间:2018年7月1日)

[22]Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. 13 мая 2009 года, http://kremlin.ru/supplement/424.上网时间:201871

[23] Тимошенко А. И. Российская Региональная Политика в Арктике в ХХ-ХХI вв.: Проблемы Стратегической Преемственности. // Арктика и Север. 2011. № 11. C. 4.

[24] 倪海宁:“二战中的冰海航线”,《解放军报》2016年2月12日,第1版。

[25] 万楚蛟:“北极冰盖融化对俄罗斯的战略影响”,《国际观察》2012年第1期,第65-71页

[26] 左凤荣:“俄罗斯海洋战略初探”,《外交评论》2012年第5期,第129页。

[27] Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу. 18 сентября 2008, https://rg.ru/2009/03/30/arktika-osnovy-dok.html.(上网时间:2018年7月1日)

[28]Справка о Комплексном проекте развития Северного морского пути. 8 июня 2015, http://government.ru/orders/selection/405/18405/.上网时间:201871

[29] Правила плавания по трассам Северного Морского Пути. Утверждены Министерством   морского флота СССР 14 сентября 1990 г. Статья 1.2., http://forum.katera.ru/index.php?app=core&module=attach&section=attach&attach_id=106243.(上网时间:2018年7月1日)

[30]Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации. Статья 5.1 КТМ РФ ФЗ 81 от 30.04.1999, https://rg.ru/1999/05/05/morskoy-kodeks-dok.html.上网时间:201871

[31] Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 87-ФЗ г. Москва. О внесении изменений в Федеральный закон ''О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации'' и Водный кодекс Российской Федерации. Статья 14, https://rg.ru/2013/05/13/kodeks-dok.html.上网时间:201871

[32] Правила плавания по трассам Северного Морского Пути. Утверждены Министерством морского флота СССР 14 сентября 1990 г. Статья 7.4.

[33] Правила плавания в акватории Северного морского пути. Утверждены приказом Минстранса России 17 января 2013 г., http://www.nsra.ru/files/fileslist/120-ru-pravila_plavaniya.pdf.(上网时间:2018年7月1日)

[34] “《中国的北极政策》白皮书(全文)”,国务院新闻办公室网站,2018年1月26日,http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1618203/1618203.htm。(上网时间:2018年7月1日)

[35] 习近平:“共同构建人类命运共同体——在联合国日内瓦总部的演讲”,新华网2017年1月18日http://news.xinhuanet.com/world/2017-01/19/c_1120340081.htm。(上网时间:2018年7月1日)

[36] “《中国的北极政策》白皮书(全文)

[37] 杨剑:“为北极治理作出中国贡献”,《光明日报》2018年1月29日,第12版。

[38] 丁克茂、刘雷、卫国兵:“北极东北航道船舶通行现状及航海保障能力分析”,《航海》2017年第5期。

[39] 张侠:北极航线的海运经济潜力评估及其对我国经济发展的战略意义,《中国软科学》2009年第2期,第35页。

[40] “国家发展改革委、国家海洋局关于印发‘一带一路’建设海上合作设想的通知”,

国家发改委网站,2017年6月19日,http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201711/t20171116_ 867 166.html。(上网时间:2018年7月1日)

[41] Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. 13 мая 2009 года, http://kremlin.ru/supplement/424.上网时间:201871

[42] “《中国的北极政策》白皮书(全文)”。

[43] “中华人民共和国和俄罗斯联邦关于进一步深化全面战略协作伙伴关系的联合声明全文)”,新华网2017年7月5日http://www.xinhuanet.com/world/2017-07/05/c_1121263941.htm。(上网时间:2018年7月1日)

[44] “中俄总理第二十次定期会晤联合公报全文)”,外交部网站2015年12月17日http://www.mfa.gov.cn/chn//pds/ziliao/1179/t1325537.htm。(上网时间:2018年7月1日)

[45] “王毅俄罗斯是共建一带一路的重要战略伙伴”,新华网2017年5月27日http://www.xinhuanet.com/world/2017-05/27/c_1121045357.htm。(上网时间:2018年7月1日)

[46] “习近平会见俄罗斯总理梅德韦杰夫”,《人民日报》2017年7月5日,第2版。

[47] “习近平会见俄罗斯总理梅德韦杰夫”,新华网,2017111日,http://news.xinhuanet.com/2017-11/01/c_1121891929.htm。(上网时间2018年7月1日)

[48] “‘冰上丝绸之路’吸引世界目光”,《人民日报》2018年1月28日,第3版。

[49] “Final Investment Decision Made on Yamal LNG Project,” Novatek, December 18, 2013, http://novatek.ru/en/press/releases/index.php?id_4=812.上网时间2018年7月1日

[50] Heather A. Conley, “China’s Arctic Dream,” A report of the CSIS Europe Program, February 26, 2018, https://www.csis.org/analysis/chinas-arctic-dream.上网时间2018年7月1日

[51] “Arkhangelsk Region Hopes to Reach Agreement with Poly Group on Belkomur in February-March 2017,” Port News, October 5, 2016, http://en.portnews.ru/news/227409/.上网时间2018年7月1日

[52] COSCO подтверждает заинтересованность в трансарктическом морском сообщении с Архангельском. // The Barents Observer. 27 сентября 2017, https://thebarentsobserver.com/ru/arktika/2017/09/cosco-podtverzhdaet-zainteresovannost-v-transarkticheskom-morskom-soobshchenii-s.(上网时间:2018年7月1日)

[53] Рогозин: санкции помогли РФ найти партнеров в Азии. // Вести. 13 октября 2016, http://www.vestifinance.ru/articles/76219.(上网时间:2018年7月1日)

[54] “中俄完成首次北极联合科考”,《中国科学报》20161017第四版。

[55] “两会授权发布:在十二届全国人大四次会议记者会上李克强总理答中外记者问”,新华网,2016317日,http://www.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/17/c_128805588.htm。(上网时间2018年7月1日)

[56] “中华人民共和国和俄罗斯联邦关于进一步深化全面战略协作伙伴关系的联合声明全文)”,外交部网站2017年7月15日http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/xzxzt/xjpzxzt01_690022/zxxx_690024/t1475443.shtml。(上网时间:2018年7月1日)

[57] Norwegian Ministry of Foreign Affairs, Norway’s Arctic Policy, 2014, https://www.regjeringen. no/globalassets/departementene/ud/vedlegg/nord/nordkloden_en.pdf.上网时间2018年7月1日

[58] Ministry of Foreign Affairs of Denmark, Kingdom of Denmark Strategy for the Arctic 2011–2020, August 2011, http://um.dk/~/media/UM/English-site/Documents/Politics-and-diplomacy/Greenland-and-The-Faroe-Islands/Arctic%20strategy.pdf?la=en.上网时间2018年7月1日

[59] Dongmin Jin, Won-sang Seo and Seokwoo Lee, “Arctic Policy of the Republic of Korea,” Ocean and Coastal Law Journal, Vol. 22, No. 1, February 2017, http://digitalcommons.mainelaw.maine.edu/oclj/vol22/iss1/7.上网时间2018年7月1日

[60] The Headquarters for Ocean Policy of the Government of Japan, Japan’s Arctic Policy, October 16, 2015, http://www.research.kobe-u.ac.jp/gsics-pcrc/sympo/20160728/documents/Keynote/Japan_Arctic%20_Policy.PDF.上网时间2018年7月1日

[61] Minister of Indian Affairs and Northern Development & Federal Interlocutor for Métis and Non-Status Indians, Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future, 2009, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp.上网时间2018年7月1日

[62] The White House, National Strategy for the Arctic Region, May 2013, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/docs/nat_arctic_strategy.pdf.上网时间2018年7月1日

[63] Martin Breum, “Finland Plans ‘Arctic Corridor’ Linking China to Europe,” Euobserver, February 28, 2018, https://euobserver.com/nordic/141142.上网时间2018年7月1日

[64] Government Offices of Sweden, Sweden’s Strategy for the Arctic Region, 2011, http://www.government.se/49b746/contentassets/85de9103bbbe4373b55eddd7f71608da/swedens-strategy-for-the-arctic-region.上网时间2018年7月1日

[65] The White House, National Security Presidential Directive and Homeland Security Presidential Directive, January 9, 2009, https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2009/01/20090112-3.html.上网时间2018年7月1日

[66] Владимир Стародубцев Широты высокой важности: арктическое судоходство. // Коммерсанть. 29 марта 2017, https://www.kommersant.ru/doc/3254502.(上网时间:2018年7月1日)

[67] Malte Humpert, “Shipping Traffic on Northern Sea Route Grows by 30 Percent,” High North News, January 23, 2017, http://www.highnorthnews.com/shipping-traffic-on-northern-sea-route-grows-by-30-percent/.上网时间2018年7月1日

[68] Malte Humpert, “Shipping Traffic on Northern Sea Route Grows by 40 percent,” High North News, December 19, 2017, http://www.highnorthnews.com/shipping-traffic-on-northern-sea-route-grows-by-40-percent/.上网时间2018年7月1日

[69] Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. 13 мая 2009 года, http://kremlin.ru/supplement/424.上网时间:201871

[70] Сергей Аксенов Россия продаст Байкал Китаю// Свободная Пресса. 8 марта 2017, http://svpressa.ru/economy/article/167799/.(上网时间:2018年7月1日)

 

[71] Яна Лисина Массовая драка в Иркутской области: почему жители Бильчира выгоняют китайцев-бизнесменов из поселка.// Комсомольская Правда. 29 июня 2012, https://www.kp.ru/daily/25907/2863688/.(上网时间:201871日)

[72] Российская Арктика в 2016 году. Развитие портов Северного Морского Пути

[73] 《中国的北极政策》白皮书全文)”。

[74] “LNG Tanker ‘Christophe de Margerie’ Started First Voyage through Northern Sea Route, ” Novatek, August 1, 2017, http://www.novatek.ru/common/tool/stat.php?doc=/common/upload/doc/CDM_ENG.pdf.上网时间2018年7月1日

[75] «ЯМАЛ СПГ» Привлек финансирование под страховое покрытие экспортных кредитных агентств Швеции и Германии. // ЯМАЛ СПГ. 13 июня 2017, http://yamallng.ru/press/news/31096/.(上网时间:2018年7月1日)

[76] 杨剑等著:《科学家与全球治理:基于北极事务案例的分析》,时事出版社,2018年,第246页。

[77] Анастасия Веденеева и Герман Костринский Ледоколов много не бывает: «Атомфлот» может получить еще два ЛК-60. // Коммерсанть. 6 декабря 2017, https://www.kommersant.ru/doc/3487816.(上网时间:2018年7月1日)