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特朗普“美国优先”的诉求与制约

来源:《国际问题研究》2018年第2期    作者:沈雅梅    时间:2018-03-16

 〔提    要〕“美国优先”是特朗普外交政策的核心原则,构成正在形成中的“特朗普主义”的关键内容。一年来的特朗普外交实践表明,“美国优先”以争取国内选票、斩获实际利益、打造双边交易、解除对国际事务的管理负担等为诉求,虽取得一定成效,但政策实施面临政府内部意见分歧、实施制度乏力、国内议程牵制等多重因素的制约。从目前看,特朗普外交已经给美国在软实力方面的优势、美国与盟国的关系、一些重要地区的地缘政治格局和整个国际秩序带来明显的负面影响。长远看,以“美国优先”为口号的特朗普外交,可能增加美国在世界深刻变革面前掉队和成为输家的可能性。

〔关 键 词〕美国优先、美国外交、特朗普主义

〔作者简介〕沈雅梅,中国国际问题研究院美国研究所副所长、副研究员

〔中图分类号〕D871.22


 

美国总统特朗普摈弃自冷战以来美国历届政府都奉为圭臬的“全球主义”,把“美国优先”作为政府组织和外交政策的核心原则,宣告“从今日起,一种新愿景将治理我们国家,从今日起,只能是美国优先”。[1]虽然“特朗普主义”作为一项总体外交战略尚未明确,但“美国优先”已构成其最关键的内容,代表美国外交的调整方向。特朗普外交关注点的“厚此薄彼”和轻重区分对美国自身及外部环境形成巨大冲击,其效应正在逐步释放出来。


 

一、“美国优先”的内涵

 

“美国优先”源起于20世纪30年代的民族主义和保护主义思潮。1940年至1941年间,孤立主义者曾以“美国优先”为口号,反对美国参加第二次世界大战。这一口号随着美国卷入二战,继而成为全球霸主、奉行积极干预政策而被弃置一边。时至今日,特朗普重拾该原则,并赋予其新的内涵。

(一)本国优先

特朗普把“美国优先”作为实现“使美国再度伟大”目标的原则,试图通过这一理念表明其政策出发点均是美国本国利益。他在竞选时曾阐述,“美国优先”即在外交上永远避免卷入任何外国冲突,除非美国的经济和战略利益受到直接威胁;在贸易上,改变当下美国受到羞辱的局面,保护美国工人免受外国不公平竞争的侵害;在能源上,开发美国自身的能源潜力,为本国的工业带来繁荣;在经济上,通过调整税收和监管政策,留住美国的就业机会和财富;在移民政策上,要保护美国人的工作、工资和福利保障。[2] 执政首年里,特朗普外交经历了一条比较明显的“学习曲线”,逐渐从竞选需要过渡到现实政治,一些曾经具有颠覆性的主张,例如重塑联盟关系、改善美俄关系等,接受了现实的打磨,逐步归于平庸。但其中不变的是,他对“美国优先”的诉求愈加坚定,因这攸关他抨击精英政治、颠覆“政治正确”、把自身塑造为劳工阶层救星的政治基础。

在特朗普看来,前任总统们忽略了一点,即冷战虽然已结束,但美国仍然面对充满敌意的对手,世界“衰弱又分裂”,处于危险之中。[3] 在就职演说中,他誓言要“排干华盛顿的沼泽”,针对的就是“腐败、傲慢、自我膨胀”的政府、商界、媒体等精英。在他看来,这批人更加熟悉与他们打交道的外国精英,疏远了本国群众,通过损害本国普通人的利益而自肥,引起选民反感。特朗普趁势发动一场颠覆全球主义的政治革命,以实现美国利益最大化,确立与世界交易的新规则。他称自己的工作是“代表美国”,而非“代表世界”,要打一场回归和强化“美国特性”的保卫战,捍卫一个“上帝之下的美丽国家”。[4] “美国优先”意味着,政府的优先关切是自己的问题,不再是援助发展中国家,不再是在遥远的伊拉克、利比亚推动“政权更迭”,不再坐视本国工业被全球经济甩在后面。例如,他决定退出《巴黎协定》,认为协定对美国能源生产设置诸多限制,将摧毁就业、推动能源价格并伤及制造业;前任奥巴马政府为达成该协定做出的妥协使美国在国际竞争中处于不利地位,因此,现在要卸下这个包袱。

(二)并非“孤立主义”

特朗普在就职演说中坦言:“所有国家都有权以自己的利益为先,我们不寻求将自己的生活方式强加于人,而是要让它发光发亮,成为所有人效仿的榜样。”通过榜样还是通过力量来照亮世界,历来是判断美国奉行孤立还是干预的一个指标,由此,特朗普带领选民退回到“美国堡垒”中的苗头显现。他还是第一位质疑战后美国积极创立的国际制度体系的美国总统,认为美国被国际秩序绑架了,同盟关系是负担,多边协议捆住了行动的手脚,质疑在世界各地保持美军存在的必要性,寻求把美国从沉重的全球事务负担中解脱出来。

为澄清外界对于美国转向孤立主义的担忧,2017年6月,总统国家安全事务助理麦克马斯特和时任白宫国家经济委员会主任科恩在《华尔街日报》联合撰文,阐释“美国优先”并非“美国唯一”。[5] 具体而言,根据“美国优先”理念,首要利益是美国公民的安全,为此美国鼓励各国加大力度打击恐怖组织;关键利益是确保美国经济繁荣,为此“坚决反对一切不公正贸易行为”;牢固的同盟关系和繁荣的伙伴国家是第三项重大利益。文章还提出对世界的新认知:“世界不是一个‘全球共同体’,而是国家、非政府组织和企业彼此接触、争夺优势的一个舞台。”可以说,把世界看作一个敌意重重的丛林,这正是特朗普世界观的精髓。[6] 这促使他把自己2017年9月在联合国大会的“首秀”演讲当成了一次战争威胁和动员。[7] 在行动上,特朗普政府加大对“伊斯兰国”组织的打击力度,对叙利亚化武事件做出武力回击,使用“炸弹之母”空袭阿富汗等,展示了“美国归来”的力量和决心。这在两党内均为他赢得赞誉,被美媒称为“终结过去八年的迷失”,部分解除了外界对美国放弃领导世界的担忧。

(三)“贸易面前无盟国”

特朗普是首位对美国综合国力相对衰落趋势予以承认的美国总统,认为全球主义和多边主义“走得过头”,世界多国都在贸易上“占美国的便宜”,近几十年的贸易协定充斥着美国以前较为软弱的谈判人员对贸易伙伴做出的妥协。[8] “美国优先”首先要在对外贸易领域改变“世界受益、美国吃亏”的局面。由于特朗普把全球化当作完全负面的事物进行排斥,建立起一种错误的反全球化意识形态,他郑重宣告“经济投降的时代已经结束”,美国不再容忍“经济侵略”,将构建以公平、对等为基础的贸易关系。在他看来,出口是好事,进口是坏事,双边贸易差额便是输赢的计分表。美国“要动用一切可以动用的手段来为美国出口打开外国市场;不会容忍汇率操纵、不公平的政府补贴、盗用知识产权等扭曲市场的不公平贸易做法”。[9] 除了纠正贸易失衡外,美国还加强对外来投资的审查,发起多项“双反”调查,重谈多项贸易安排,表达了在贸易领域止损甚至求偿的心理,即使这会伤及盟国的利益。

具体看,美国退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP),哪怕这是对美国外交信誉的重大打击,会产生复杂的地缘政治和经济影响。推动重新谈判北美自由贸易协定(NAFTA),对墨西哥和加拿大提出苛刻条件,以至于谈判几无进展。明确表达对世界贸易组织(WTO)的轻蔑,威胁无视其冲突解决机制做出的任何对美国不利的裁决。2017年4月,美国打响与加拿大的贸易战,对加拿大木材征收反倾销税,还威胁要对加拿大乳制品采取类似措施。一年来,美国参加七国集团(G7)首脑会议、20国集团(G20)峰会、世界银行及国际货币基金组织等一系列工作会议,“着眼于公平性而重新调整贸易关系”,与盟友争吵不断,成功保留了对贸易保护主义的“权利”。特朗普政府迄今已发起七项贸易调查,涉及太阳能光伏电池及组件、大型洗衣机、钢铁和铝等四大类产品。其中,除第一类的主要目标指向中国外,其他三类伤及欧盟、日本、韩国盟友,激起它们的反弹,要求美国就这些保护性关税做出赔偿。这些表面上的贸易纷争和摩擦,实则是经济实力之争,是美国修改全球贸易规则、重塑贸易体系、以更好地体现自身利益的新一轮战略设计。

(四)重回大国竞争

实际上,美国的目光从未离开过主要的大国竞争对象。前任美国政府在强调反恐的同时,就把防范俄罗斯、中国的崛起确立为重要战略目标,试图通过“重启”美俄关系和把中国定位为“负责任的利益相关方”等,采用接触与防范的两手对策,对俄、中进行同化和管理,以降低两国在实力上升后挑战美国霸权的可能性。

特朗普的不同之处在于,他公开提出要用“对抗性”的方法来解决全球性挑战。[10] 在2017年12月发布的《国家安全战略报告》中,特朗普政府将美国面临的威胁归为三类,一是俄罗斯和中国作为“修正主义国家”在全球各地挑战美国的主导地位;二是伊朗、朝鲜等“危险的无赖政权”决意制造地区动荡;三是由恐怖主义组织、有组织犯罪集团带来的跨国威胁。报告指出,“历史的一条主线是对权力的竞争” ,“大国竞争不再是上世纪的现象,而是已经回归” ,“不同的世界观之间开展地缘政治竞争”。[11] 这些同特朗普在公开讲话中一贯表达的国家是应对挑战的首要责任方,国家之间互相竞争等主张一脉相承,被视为特朗普外交在理论上成型的标志。

这份国家安全战略报告作为跨部门协调和意见整合的产物,回应了国内外对美国的不同关切,反映的是政府建制派主流的认知,但其中有关强调民主价值观、维护自由国际秩序等内容方面,很少得到特朗普本人为之发声。报告在部分澄清美国外交政策延续性的同时,也留下诸多问题,包括报告今后将在多大程度上对特朗普外交发挥指导作用。从2018年初以来美国接连出台国防战略报告、核态势评估报告等的速度来看,起码国防部方面对于立即执行安全战略思想、将之落实到行动中的决心很强。



二、“美国优先”的诉求

 

特朗普外交重视让“美国优先”对接国内利益,基本上以议题为驱动,奉行功利型的碎片化外交,反映出白宫顾问的经济民族主义偏好和建制派精英的地缘政治现实主义之间存在矛盾。由于政府关键的人事安排进展缓慢,缺乏足够的人力进行内部协调和沟通,信息传递往往出现偏差,政策落实和执行滞后。所以,考察特朗普外交不能仅停留在话语和文本研究,而应着眼于具体的政策行动,“美国优先”原则在做出新的政策排序和取舍方面,表达出一些鲜明的诉求。

(一)国内选票比掌声重要

特朗普借助选民对现状的不满和愤怒情绪而崛起,但他的当选并未缓和选民情绪,而是面临更大的执政压力。从民调看,特朗普始终是历史同期普遍支持率最低的总统,从上任时约40%跌至2017年末32%的低谷。为吸引选票,他谈及外交与国防政策时也面向国内。例如,他对主权和安全的强调在很大程度上是为了呼应民族主义的基本盘,树立自身捍卫美国利益、保护国民的形象。这和国际社会所理解的尊重国家主权、不干涉内政等原则不是一回事。就外部舆论环境而言,特朗普劣势突出。社会极化和分裂突出体现在传媒界,主流媒体在很大程度上“逢特必反”,“唱衰”特朗普的执政能力和表现。

事实上,特朗普的支持率在其核心选民中始终保持在80%以上。他的诸多举措,包括承认耶路撒冷为以色列首都、坚持让墨西哥为边境墙付款、顺应贸易保护主义思潮而走强硬贸易政策路线等,迎合了这部分选民的情绪,获得了对其“言必信”的认可。问题是,“美国优先”原则所考虑的是特朗普支持者的美国,是部分选民的美国。特朗普把这一局部利益放在替代国家、超越盟国、至高无上的位置,从结构上决定了“美国优先”原则在对整体国家利益和美国的全球利益考虑方面很不周全。

(二)实际获利比普世道德重要

特朗普无意追求抽象的价值观和秩序,承诺不把美国的生活方式强加给世界,国务院工作也随之调整。2017年5月,国务卿蒂勒森在一次对国务院工作人员的讲话中强调,“对价值观的承诺不应对我们推进国家安全利益和经济利益形成阻碍”。[12] 国务院进行的部门职责调整中,推进民主这一项工作的经费已削减,不再是优先。[13] 由于特朗普奉行以结果为导向的外交,“国家利益”的内涵被收窄,外交回归“做生意”的本色。例如,他把向世界各国和地区推销美国货和美国军火作为削减赤字的办法。再如,尽管特朗普本人及其政府均认为“中美竞争是注定的”,[14] 但出于务实和谋利所需,2017年一年并未在人权、南海等敏感议题上与中国缠斗,而是聚焦于中美经贸关系这块大蛋糕。当前美国不仅从经济视角看对华贸易失衡问题,还从国家安全视角看中美战略竞争关系,对华经济关系的安全化倾向日益凸显,正在采取政治化的手段来“敲诈”正常的中美经贸关系。在其他一些热点问题上,美国以自身利益为重,提不出有效的解决办法。这其中包括,他继承了前任留下的阿富汗、伊叙、也门三个战场,行动力度升级,但并未投入新的战略资源。他与朝鲜互怼升级,但出于对日韩盟友安全的顾虑,并没有拿出动武的决心,反倒有对话的意愿。

需要注意的是,虽然特朗普政府表态将放下以价值观为前提的对外政策,不为信条所束缚,但美国外交的价值观诉求是恒在的。2017年4月初美国对叙利亚空袭后,新保守派、民族主义者、自由主义者均加大发声,加紧向特朗普兜售自己的关切,鼓动他在对外干预上迈出更大步子。时刻涌动的所谓人道主义和地缘政治关切,仍然易让特朗普重新踏上前任们的老路,陷入到“带着导弹去寻找问题”的诱惑中。

(三)双边交易比多边协定重要

2017年,特朗普进行了三次出访,足迹覆盖中东、欧洲和亚太,行程均是时间长、国家多、对地区多边机制参与少。访问期间,在安全上,他不公开重申对北约、日本、韩国等盟友的共同防务承诺;在经济上,从多边自由贸易的主导者变成掉队者。其中,在5月北约峰会、7月G20领导人峰会上,特朗普均不重视开展多边外交,没有从多边会议中达成任何实质性的成果;11月东亚峰会未及闭幕,他就提前返程。可见,虽然特朗普延续了同盟体系,没有与盟友围绕分担防务经费闹掰,但他奉行激进的民族主义和利己的强硬外交,拒绝受制于多边制度,倾向于交易型的双边往来。

就地区战略而言,在11月亚太经合组织岘港会议上,特朗普重提要改多边和区域贸易协定为双边协定,宣示“不再会进入一个捆住我们双手,牺牲我们主权,努力做一些看上去有意义但实际是不可行事情的大型协定”。[15] 他的核心关切仍是双边基础上市场竞争。虽然特朗普的亚太之行和国家安全战略报告重新激活了“自由、开放的印太地区”这一提法,但并未填充以实际内容,很可能是为照顾国内建制派精英和地区盟友的地缘政治关切而作的安抚性表态。近日有澳大利亚媒体报道称,“印太”四国正在讨论达成一个针对“一带一路”倡议的替代战略。[16] 预计该概念最终仍可能落脚在增强美与该地区的贸易关系。总的看,由于美国对以往的贸易协定深感疑虑,又迟迟不拿出足以取代TPP、NAFTA的新选项,在推进公平、对等的贸易过程中未能建立合适的制度架构,这削弱了美国对国际合作所做承诺的可信度。

(四)“美国优先”比国际秩序重要

美国民众对美国的国际领导角色普遍抱有矛盾心理,有观点主张,美国应卸下领导国际事务的包袱,因为“美国的领导权从来没有得到广泛的国际拥护,新科技还进一步稀释了权力和影响力,相关努力成本太昂贵”。[17] 受到社会焦虑情绪的支配,特朗普外交整体上呈现收缩甚至“大撤退”的态势。[18] 美国先后退出了一些新生的或非核心的制度平台,包括TPP、《巴黎协定》、联合国教科文组织、联合国粮农组织“农业和粮食安全计划”、联合国《全球移民协议》等。对于WTO、世界银行、国际货币基金组织、二十国集团等国际贸易和经济制度体系,美国多次要求放弃其对自由贸易的承诺,削减对中等收入国家的贷款,取消对气候变化的财政支持等。2017年9月,财政部负责国际事务的副部长戴维·马尔帕斯(David Malpass)在国会作证时表示,对于美国参与的100多个国际机构,将考虑“减小参与规模和投入力度,在克制而非扩张基础上制定财政计划”。[19] 2017年11月,基于对WTO的质疑,美国否决了WTO上诉机构法官的任命,导致全球贸易争端解决机制负重前行,或将陷于冻结。当年12月底,美国宣布“历史性删减”其对联合国2018至2019两年期运营预算的贡献,总体姿态就是不愿参与国际合作与全球性问题的解决。

在地区秩序上,例如中东,特朗普则直接坐到以色列一边,白宫高级顾问库什纳通过与以色列、沙特等国讨论,提出一个巴方不可能接受的中东和平方案。而特朗普宣布承认耶路撒冷为以色列首都,更是相当于退出了对中东和平进程的管理。此外,他威胁撕毁伊朗核协议,围绕伊朗“试射导弹”、“支持恐怖主义”、“威胁地区稳定”等问题“翻旧账”,把伊朗核问题与该地区复杂的地缘政治矛盾挂起钩来,公开支持沙特为反恐和抗衡伊朗的主要伙伴,在中东政治格局已经发生深刻变化的背景下,重拾过去那种“拉一派、打一派”的分裂性做法。可以说,美国作为自由主义国际秩序的捍卫者这一角色正在被自己所撼动。



三、制约因素

 

特朗普执政不仅折射出美国政治、经济、社会的深层变化和制度困境,还暴露出自身领导力不足的缺陷。他受到内政掣肘多,外交分心严重,这在一定程度上磨去了“美国优先”最初的锋芒。

(一)政策思辨的混乱

特朗普通过频发推文亲自扛起“亲特朗普”宣传的大旗,用舆论喧嚣取代了实质性的政策思辨,导致政策制定缺乏深层战略思考。特朗普的“美国优先”追求经贸获利,缺乏全球视角,没有将“使美国再度伟大”同美国的国际地位和领导权联系起来。上台以来,其外交政策制定没有完成对美国全球战略三大重心即欧洲、中东、亚太的优先次序排列。亚太方向上,是优先应对中国崛起,还是集中对付朝鲜威胁,没有形成明确的认识。美国相当一批精英人士认为,特朗普对全球化、国际贸易、气候变化及全球体系的理解是错误和脱离实际的,现在无法与之进行有意义的对话,寄希望于“后特朗普时代”的美国“重归正途”。此外,特朗普对短期收益和利益集团思维的偏好,倚重“小圈子决策”和“推特治国”的倾向,也无助于加强外交决策的效率和稳定性。

(二)缺乏体制支撑

特朗普施政需要通过官僚体制来完成,而他本人是反建制的,总统与体制持续碰撞,双方较量削弱政策的稳定性和实施的效果,也削弱了政策实施所需的体制支持。特朗普执政团队组建缓慢,白宫、国务院、国防部等部门要职至今仍有大批空缺。官僚体系中高层出现“人荒”和“断档”。小圈子林立并且各自为政,导致决策班子的不稳定,增加了政策的不确定性。

一年来,白宫高层就先后有10余名主要官员离职,关键人事安排上始终存在“低烈度战争”。国务院方面,由于经费削减、部门重组、高层职位裁撤、部分人事任命冻结等问题,人才流失严重,规划不足,士气低落,加剧了政策难产。例如,美国负责东亚事务的助理国务卿及驻韩国大使等关键岗位仍是代理或空缺,一年来面对朝鲜连续进行核导试验及由此引发的危机,缺乏应对之策。再如,白宫虽然努力在中东有所作为,但迟迟没有任命驻沙特、约旦、埃及和卡塔尔这些关键盟友国家的大使。国务卿蒂勒森还于2017年8月宣布计划撤掉数十名外交事务特使,包括处理叙利亚危机和伊朗核协议的特使。蒂勒森本人的工作能力也受到质疑,他在朝鲜核问题、气候变化、伊朗核协议、卡塔尔风波等几个重要事件上的提议均被总统推翻。2017年11月,共和党参议员约翰·麦凯恩专门警告蒂勒森说,美国“外部的全球危机正变得更加复杂”,而“美国外交实力从内部遭到了削弱”。[20]

(三)国内议程的牵制

特朗普政府面对国家经济转型之苦和政治掣肘之困,未能充分改革和调整自身,而是把矛头指向全球化,任由国内矛盾激化和升级。在此背景下,特朗普急于做事,提亮执政成绩单,以满足国内政治需要。例如,美国以声波攻击为由驱逐古巴驻美外交官,美古关系解冻受挫,在很大程度上因为古巴是特朗普国内政治的重要筹码。同样,“通俄门”事件发酵升级后,渲染俄罗斯威胁也能够发挥凝聚美国社会的作用,特朗普转而对俄示强,加大增兵东欧和波罗的海前线国家,使美俄关系迅速落回地缘政治博弈的窠臼。共和党建制派从未放弃对特朗普决策的规制,通过国会立法的方式给特朗普划红线。[21] 2017年8月,国会以跨党派高度一致的立场通过对俄制裁法案,彻底挤占了特朗普对俄罗斯的自由行动空间。

此外,在两级政府体制下,虽然联邦政府对气候变化、国际合作态度消极,但地方政府的联合行动意义重大,各州和地市在气候变化、经贸等议题上仍有较大权限。要警惕的是,特朗普可能为缓解国内压力,而在外交方面采取更加强硬的态度,特别是在与美国实际利益直接相关的领域,局部冒进仍可能增多。

(四)强硬的“弱势总统”

特朗普执政以来扩大自身权力的努力普遍受挫或引起反弹。例如,他与主流媒体论战,反而使对方收获更大的发行量、更高的关注度。从特朗普解雇联邦调查局局长科米到失言于夏洛茨维尔小镇,从特赦有种族主义嫌疑的“铁血警长”阿尔帕约到挑战独立检察官穆勒,特朗普基本未得到主流媒体的支持。特朗普的一些行为方式,正在削弱总统职位的权力地位和影响力。目前,国会两院、最高法院及政府已在加大对总统的约束,导致特朗普难以推进其多项政治议程。例如,联邦法院叫停“旅行禁令”和“跨性别者参军禁令”。参议院外交关系委员会举行关于审查总统核权力的听证会,把对特朗普核决策能力的严重不信任公开拿出来议论。此外,虽然通俄、妨碍司法等罪名均未坐实,“扳倒”特朗普证据不足,但“通俄门”调查已经制约特朗普在调整美俄关系上代表国家行事的能力。他还面临利益冲突、亲信干政、收受外国政府钱财等一系列指控,这些都是掩埋在他执政道路上的“地雷”。建制派精英期盼特朗普下台的情绪十分强烈,希望通过“通俄门”调查触发弹劾,甚至考虑援引宪法修正案第25条解除总统职务。任何重大瑕疵的发现,都可能演化为特朗普的生存之战。


 

四、“美国优先”的影响

 

美国不会放弃对世界首要地位的坚持,但奉行特朗普的“美国优先”方针,可能导致对外投入持续缩减,软实力和盟友信心受损,并对现行世界秩序形成冲击,增加出现国际重大危机事件的风险。

(一)美国软实力优势钝化

美国自建国以来就笃信自己的道路将照亮并塑造人类的命运,19世纪中期后就践行“除了美国,没有其他大国能把改善人类境遇作为战略目标之一”这一点。[22] 有美国学者指出,“美国的道德准则,哪怕是美国的虚伪,都是为了一个深远的目标,向他国提供一种颇具吸引力的模式。”[23]说到底,即美国的软实力。可以说,被特朗普视为“负担”的外交努力,包括在国际上设置议程、制定计划、调动联盟、推动合作等,恰恰是美国发挥领导作用的“资产”,是美国软实力的重要组成部分。特朗普推动的“美国优先”,不仅不利于国家的长期经济竞争力,还动摇了美国国际承诺的可信度。在相当一部分观察者看来,“放弃美国深层价值观,弱化对国际人权保护的承诺”,是“美国领导力终结的最后标志”。[24]

(二)同盟体系深层次演变

特朗普曾声称要“卸下”同盟包袱,并不时“唱衰”欧盟。一年来,他不提美欧之间共同的历史价值观,未与欧盟领导人发表过一份共识声明。他不顾盟友劝阻而决定退出《巴黎协定》,并抛弃旨在解决巴以问题的“两国方案”。这些做法拉大了美国与欧洲盟国间的距离,同盟感情疏远,大西洋联盟裂痕加深。欧洲对美国警惕上升,纷纷提出告别对美国的过分依赖,转向更加自主、独立的外交政策。

2017年5月底,德国总理默克尔在北约峰会刚刚结束时说:“我们(欧美)互相完全依赖对方的时代已经结束了。”6月6日,加拿大外长方慧兰就加拿大外交政策重点发表演讲时称:“既然我们的美国盟友对于全球领导职责的价值已经心存疑虑,我们这些国家只能各自设定清晰的自主路线。对加拿大而言,该路线必须是对战后多边秩序的更新与加强。”同年12月,欧盟批准了一项由25个成员国签署的防务领域“永久结构性合作”安全协定,将欧盟的权力扩大到军事领域,这是欧盟国家首次尝试进行长期的军事合作,也是为了让欧洲更加灵活机动、更加独立于美国,实现更高水平的“战略自治”。[25] 当月,日本和欧洲还撇开美国达成自贸协定,表明双方做出了不同于美国的、抵制保护主义诱惑的明确选择。总之,主要大国面对“美国治下的和平”可能会随美国“一超”领导意愿和作用的衰退而加速走向终结的前景,开始寻找新的联盟,大国关系进入新的活跃互动和重组时期。

(三)冲击地缘政治格局和世界秩序

“美国优先”让世界各地对美国的意图和能力感到不确定,主要地区的地缘政治变迁加速。而特朗普把不可预见性当成资产的政策偏好,进一步使建立国家间互信、发展全球合作、致力于共同的解决方案更加困难。基于对美国政策和发展前景的不确定,各地区主要国家加紧对自身战略进行多样化投资,确保自救能力。它们根据不同议题,选择性地对不确定性予以“对冲”,走上更加独立的道路。在中东,对耶路撒冷地位的表态触动了地区动荡的根源性因素,激发伊斯兰世界对美国的不满,负面效应仍将持续释放。在亚太,美国混乱应对朝核问题强化了日本、韩国的不安全感,联合国秘书长古特雷斯告诫各国不应在“梦游状态”中步入战争。东盟则对美国投以更多的怀疑,首次提出期待美国在本地区扮演“建设性角色”。[26]

更重要的是,特朗普几乎放弃了冷战后贯穿美国外交政策制定领导权的诉求,包括制订国际规则、维护国际秩序、分享价值观念、整合地区平台等。前国务卿约翰·克里称:“美国优先”是一个“通过唯我独尊而自取灭亡的举措”,它“前所未有地冲击美国领导力……背离了与世界各国共同解决人类生存危机的努力”。[27] “美国优先”理念上所包含的“退出主义”和“美国独行”要义,已经严重冲击了战后西方世界以美国马首是瞻的秩序,令西方国家担忧特朗普可能将亲手终结美国七十年来悉心创建和维护的国际体系,进而把对世界的领导权拱手让人。[28] 在其国家安全战略报告中,特朗普政府没有表达对国际秩序发展和变革的观念或主张,以及为美国主导的国际体系提供公共产品的意愿。[29] 特朗普的“退出”政策虽不是改变美国战后世界地位的根本原因,但这种举动在国际上缺少“刹车”制衡,可能给世界秩序带来复杂而危险的后果。


 

五、结语

 

“美国优先”构成了特朗普首年外交的主线,因未厘清美国与世界领导权之间的关系这一根本问题,它暴露出特朗普政府在战略思考层面的混乱。2017年2月,前总统国家安全事务助理布热津斯基在《纽约时报》撰文指出:“世界需要特朗普大胆阐明自己的愿景,表达对美国发挥世界领导作用的决心,提供一个历史方向。”[30]从“美国优先”原则的内涵和诉求看,它显然不是对布热津斯基文中所提期待的合格回应。

特朗普的一些外交主张实际上找准了美国外交的弊端,例如承诺退出在其他国家的国家重建、主张对旧有的贸易安排进行更新和改进、要求与盟友更加平衡地分担防务责任等,在一定程度上道出了美国外交界长期存在的呼声。问题是,他提出的“美国优先”不仅无助于问题的解决,反而恶化解决问题的环境和条件。无论特朗普政府是否是一个特殊现象,相关政策是否会在他下台后得到“纠正”,还是他本质上体现了美国社会一种不可逆的结构性变化,都有可能使美国错过当下的自我改革机遇。历史在前进,时代在变革,从长远看,以“美国优先”为口号的特朗普外交的最大受害者可能就是美国自己。


 


[1] The White House, “Remarks of President Donald J. Trump - As Prepared for Delivery, Inaugural Address,” January 20, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/the-inaugural-address/.(上网时间:2018年3月1日)

[2] “Donald Trump’s June 7 2016 Speech,” The Moderate Voice, June 8, 2016, http://themoderatevoice.com/donald-trumps-june-7-2016-speech-calls-for-gop-unity-attacks-clinton-full-video/.(上网时间:2018年3月1日)

[3] The White House, “Remarks by President Trump to the 72nd Session of the United Nations General Assembly,” September 19, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-72nd-session-united-nations-general-assembly/.(上网时间:2018年3月1日)

[4] The White House, “Remarks by President Trump at National Prayer Breakfast,” February 2, 2017, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/02/02/remarks-president-trump-national-prayer-breakfast.(上网时间:2018年3月1日)

[5] H. R. McMaster and Gary D. Cohn, “America First Doesn’t Mean America Alone,” The Wall Street Journal, June 1, 2017, A. 11.

[6] Edward Luce, “The New World Disorder,” Financial Times, June 24, 2017, p. 18.

[7] “Warmongers and Peacemakers at the U.N.,” The New York Times, September 19, 2017.

[8] The White House, Economic Report of the President, February 2017, p. 7, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/02/ERP_2018_Final-FINAL.pdf.(上网时间:2018年3月1日)

[9] The President’s 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report, p. 13, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/reports-and-publications/2017/2017-trade-policy-agenda-and-2016.(上网时间:2018年3月1日)

[10] “Remarks by President Trump to the 72nd Session of the United Nations General Assembly”.

[11] The White House, A New National Security Strategy for a New Era, December 18, 2017, https://www.whitehouse.gov/articles/new-national-security-strategy-new-era/.(上网时间:2018年3月1日)

[12] “Remarks by Secretary of State Rex W. Tillerson,” May 3, 2017, https://www.state.gov/secretary/remarks/2017/05/270620.htm.(上网时间:2018年3月1日)

[13]  Pippa Norris, “Trump’s Global Democracy Retreat,” The New York Times, September 7, 2017, A. 27.

[14] James Mattis, “The United States and Asia-Pacific Security,” IISS Shangri-La Dialogue 2017, June 3, 2017, https://www.iiss.org/en/events/shangri-la-dialogue/archive/shangri-la-dialogue-2017-4f77/plenary-1-6b79/mattis-8315.(上网时间:2018年3月1日)

[15] The White House, “Remarks by President Trump at APEC CEO Summit, Da Nang, Vietnam,” November 10, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-apec-ceo-summit-da-nang-vietnam/.(上网时间:2018年3月1日)

[16] “Australia Mulls Rival to China’s ‘Belt and Road’ with US, Japan and India,” Financial Review, February 18, 2017, http://www.afr.com/news/australia-mulls-rival-to-chinas-belt-and-road-with-us-japan-india-20180216-h0w7k5.(上网时间:2018年3月1日)

[17] Robert Samuelson, “The New World Order 2017,” The Washington Post, January 2, 2017, A. 13.

[18] “America in Retreat,” The New York Times, June 4, 2017.

[19] David R. Malpass, “Statement to the Subcommittee on Monetary Policy and Trade House Financial Services Committee,” November 8, 2017, https://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/sm0211.aspx.(上网时间:2018年3月1日)

[20] Gramer Robbie, “Lawmakers Slam Tillerson’s Bungled State Department Reforms,” Foreign Policy, November 15, 2017.

[21] “Congress Steps Up on Foreign Policy,” The New York Times, June 22, 2017, A. 26.

[22] [美]基辛格:《世界秩序》,胡利平等译,中信出版社,2015年,第430页。

[23] James Traub, “America Can’t Win Big-Power Hardball,” Foreign Policy, November 16, 2017.

[24] Pippa Norris, “Trump’s Global Democracy Retreat”.

[25] Stewart Patrick, “How U.S. Allies Are Adapting to ‘America First’,” Foreign Affairs, January 23, 2018.

[26] 蓝云舟:“李总理:亚细安欢迎美国扮演建设性角色”,《联合早报》2017年11月13日。

[27] Timothy P. Carney, “ ‘America First’ Doesn’t Mean the Same Thing as ‘Global Leadership’,”  June 5, 2017, http://www.aei.org/publication/america-first-doesnt-mean-the-same-thing-as-global-leadership/.(上网时间:2018年3月1日)

[28] Dennis K Berman, “China vs. U.S.: The New Great Game Begins,” The Wall Street Journal, January 17, 2017.

[29] 郑永年:“特朗普与不确定的国际秩序”,《联合早报》2017年12月19日。

[30] Zbigniew Brzezinski and Paul Wasserman, “Why We Need a Trump Doctrine,” The New York Times, February 20, 2017, A. 19.