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北极问题与中国的政策

来源: 国际问题研究    作者: 唐国强    时间: 2013-02-06

〔关键词〕北极问题、北极战略、北极理事会

〔提 要〕北极地区丰富的资源与战略价值日益引起国际社会尤其是北极国家的关注。《联合国海洋法公约》等一系列公约为处理北极问题提供了基本法律框架和法律依据,但部分海域的法律地位仍存在不确定之处。北极地区国家在地区事务中既合作又竞争,对其他地区国家的参与心存顾忌。目前,北极合作机制日趋成熟,中国希望成为北极理事会观察员,愿意在尊重该地区国家主权等相关权利的基础上与各方加强互利合作。

〔中图分类号〕D993.5

〔完稿日期〕2013年1月7日

〔作者简介〕中国太平洋经济合作全国委员会会长,曾任中国驻捷克大使、中国常驻联合国维也纳办事处和其他国际组织代表、中国驻挪威大使

 

近年来,北极问题持续升温, 越来越引起北极地区国家的重视和非北极国家的关注。本文试图就北极地区的价值、有关的国际法制度与合作机制、北极国家的北极战略以及中国的政策立场等问题提出一些粗浅的看法。

北极地区资源丰富,并具有重要的科研、交通和军事价值;北极国家越来越重视北极的开发。

(一)北极地区蕴藏着丰富的能源、矿藏和生物资源。

据美国地理勘探局2009年的报告,北极地区潜在可开采的石油储量和天然气储量分别占世界潜在储量的13%和30%,且80%多位于近海。据统计,目前北极油、气产量分别占全球产量的10%和25%,其中,俄罗斯油、气产量占北极地区产量的80%和99%。北极地区的矿藏包括有金、铜、铁、铅、铂、镍、锌和钻石等。煤炭储量占世界储量的9%。北极地区还富集鳕鱼、红鱼、三文鱼和磷虾等,是世界最大的生物蛋白库之一。气候变化导致鱼类从阿拉斯加、北海等传统渔场逐渐北移,巴伦支海、波弗特海等海区将成为新的重要渔场。

(二)北极科研对认识地球系统具有重要意义。

北极地区是对全球气候变化反应最敏感的地区。近30年来,气候变暖使北极夏季海冰面积减少四分之一,多年冰和冬季冰厚度减半。北极大气、海洋、陆地、生态和社会的变化对北半球乃至全球的气候和经济社会发展产生重大影响。北极冰融将导致全球海平面上升,海冰的减少将降低对阳光的反射,冰层融化又将加速甲烷等温室气体的释放,这将进一步加剧全球气候的变化。因此,世界各国,特别是北半球国家均高度重视北极科研。

(三)冰融加速使北极三条主要航线商业利用的可能性提前。

目前,西北航道(横穿加拿大北极群岛、连接大西洋和太平洋)、东北航道(经俄罗斯北部水域连接大西洋和太平洋)以及北冰洋桥(加拿大丘吉尔港至俄罗斯摩尔曼斯克)三条航道中,前两条夏季已可通航,北欧至俄罗斯西北部可全年通航。随着全球气候持续转暖,有估计认为,东北航道可以在50年后全年通航,从东北亚到欧洲或北美东岸,取道北极航线比苏伊士运河和巴拿马运河可减少40%左右的航程,运输成本减少20%至30%。2012年,就有45艘船只通过东北航道,而2010年只有4艘。挪威船级社估计,2030年,将会有430艘船只取道东北航道。这对于全球海运和贸易格局将产生重大影响。但也有专家认为,季节性变化具有不确定性,因而航道的使用也难以预测,也许不会太快实现。

(四)北极地区也具有重要的军事战略价值。

北极地区扼亚、欧和北美大陆的战略要冲。军事专家认为,主导北极地区,就能占领世界军事的“制高点”。二战期间,北冰洋的某些通道是同盟国抗击德国的重要战略航线,西方的援助物资有相当大一部分是通过北冰洋运进苏联的。冷战期间,北冰洋变成美苏对抗的最前线,成为战机、远航导弹攻击对方的首选路线和核潜艇的最佳试射基地。冷战结束后,北极军事对峙缓和。目前,美国在阿拉斯加部署首个反导系统,通过北极建立空防要塞。俄罗斯仍将大多数最先进的战略核潜艇部署在北冰洋,以充分保护其核威慑力量。

由于全球气候变暖使北极自然状况发生显著变化,北极地区各国开始重视北极的开发,把北极视为能源资源的“新中东”、全球经济的“新命脉”、世界军事的“新制高点”,纷纷加大科研、政治、经济、军事的投入,努力掌握未来北极事务的主导权。

北极地区有其基本的国际法律制度;但是北极沿岸国仍存在诸多海域归属方面的争议。

(一)北极并不存在统一的国际法体系,但包括一系列公约在内的国际法律制度提供了处理北极问题的基本法律框架。

1. 区域性国际法文件和区域合作制度。如北冰洋五国缔结的《保护北极熊协定》、北极环境部长会议通过的不具有法律约束力的《北极环境保护战略》,以及以北极理事会为代表的区域可持续发展机制等。

2. 适用于北极地区的国际环境公约。北极地区受气候变化、臭氧层减少、持久性有机污染物等全球环境问题影响最大,北极地区国家在大多数国际环境公约的制定中发挥了重要作用。

3. 《联合国海洋法公约》以及国际海事组织制定的国际法律文件,包括其针对北极的特别航行条件制定的“极地冰封水域船只航行指南”。《公约》涉及海域划界、海洋环境保护、航行、海洋科研等各方面,对沿海国以及其他国家的权利义务做出了基本规定。2008年,环北冰洋五国外长发表《伊鲁里萨特宣言》,明确了海洋法在北极的基础法律地位。

4. 《斯匹茨卑尔根群岛条约》。条约在将群岛主权赋予挪威的同时,确定了缔约国国民平等待遇原则以及和平利用群岛原则,成为一项独特的北极法律制度。

上述《联合国海洋法公约》和《斯匹茨卑尔根群岛条约》也是非北极地区国家参加北极活动的重要法律依据。

(二)尽管《联合国海洋法公约》和《斯匹茨卑尔根群岛条约》等确定了北极的基本国际法框架,但是实施中仍然会产生一些争议,使北极部分海域的法律地位存在不确定之处。

1. 海域归属争议。部分北极国家相邻海域界限尚未划定,对于北冰洋大陆架归属分歧严重。(1)俄罗斯与美国于1990年缔结关于白令海划界的《谢瓦尔德纳泽—贝克三角条约》,将白令海峡和白令海的近三分之二划归美国。但俄罗斯议会认为协定影响白令海资源分配,至今尚未批准该条约。(2)美国与加拿大波弗特海界限尚未划定,争议面积2.1万平方公里。(3)为扩大管辖海域,北冰洋沿岸国家大多采用直线基线法确定领海和专属经济区范围。美、欧对俄罗斯、加拿大、丹麦等国直线基线的做法持有异议。

挪威与俄罗斯就巴伦支海海域归属也长期存在分歧,争议海域达17.5万平方公里。双方的划界谈判断续进行了40年。2010年,两国就巴伦支海划界问题达成协定,同意将争议地域分成大致相等的两部分,西侧归挪威,东侧属于俄罗斯。在此基础上,双方就相关水域渔业合作和跨界油气开发达成安排。这是一个积极的进展。

2. 北冰洋外大陆架争议。俄罗斯、加拿大、丹麦均主张北冰洋底的罗蒙诺索夫海岭为其大陆延伸,并据此主张对北冰洋200海里外大陆架的主权权利。加拿大自上世纪五十年代起即主张对北极的主权。俄罗斯于2001年向大陆架界限委员会提出大陆架划界申请,主张包括北极点在内的近一半北冰洋洋底为俄罗斯大陆架,面积为412万平方公里,占北冰洋200海里外区域的近二分之一。因证据不足,大陆架界限委员会退回俄罗斯的申请。俄计划继续提出申请。美国、加拿大在北冰洋进行了联合地理调查。美国表示其在北极的外大陆架向北延伸很远,至少是两个加利福尼亚的面积,可能与俄罗斯主张存在重叠。

2006年,挪威向大陆架界限委员会提交挪威海、巴伦支海等海域的外大陆架划界案。2009年4月,委员会就挪威外大陆架外部界限做出建议,挪威成为北极国家中第一个划定外大陆架的国家。

3. 关于北极航道管辖与通行权的争议。俄罗斯、加拿大等通过国内立法强化对有关北极航道的管辖,特别是通过主张历史权利、划定直线基线等措施将东北航道和西北航道部分水域划为内水,要求外国船只通行须事先征得同意。美国出于航行自由考虑,坚持俄、加主张的内水区域为国际航道水域,多次未经许可在东北航道和西北航道航行,挑战俄、加对北极航道的管辖权。多年来,美俄一直没能达成协议。经磋商,美国和加拿大于1988年1月缔结《北极合作协定》,规定美国需经加拿大许可,方可使用包括西北航道在内的加拿大北部水域,但协定同时声明双方保留各自关于西北航道水域法律地位的立场。除美国之外,欧盟对加拿大将西北航道划为内水的做法也正式提出异议。

4. 关于《斯匹茨卑尔根群岛条约》的争议。条约在1920年缔结时,为了解决俄罗斯、挪威等国关于群岛矿产权属的分歧,在承认挪威对群岛主权的同时,规定各缔约国国民享有自由出入群岛地区、在群岛平等从事经济活动的权利。但是由于条约的妥协性质,实践中争议不断:(1)俄罗斯、冰岛坚持缔约国国民可以在群岛专属经济区和大陆架从事商业性捕鱼和油气资源开发等活动。挪威则认为平等从事经济活动的范围仅限于群岛陆地和领水。近年,英国、西班牙也相继正式支持俄、冰的立场。(2)根据条约,缔约国国民仅需通报即可在群岛从事经济活动,而根据挪威2002年颁布的《斯瓦尔巴环境保护法令》,许多商业活动需经过挪威的许可。俄罗斯认为法令严重损害了缔约国在群岛从事经济活动的实质权利。

由于有关北极地区国家的专属经济区、大陆架、特别是外大陆架的划界尚未完成,北极地区有关海洋区域法律地位的不确定性可能影响到北极合作的进一步发展。有关国家应根据《联合国海洋法公约》和相关国际法协议,以科学数据为基础,通过和平协商和谈判解决相关争议。

此外,北极冰融加速,既带来了北极航道开通、北极经济开发的新机遇,也对北极脆弱的生态环境造成新的挑战。国际社会也应在现行国际法基础上,考虑制定更加具有针对性的具体制度,保障北极航行安全,预防和减少航行可能带来的环境影响。

北极地区各国在北极事务上既合作又竞争,对非北极地区国家的参与既认可又有顾忌。

北极各国高度重视北极事务,相继制定北极战略。北极各国均强调地区合作,特别是通过北极理事会协调北极科研、促进北极环境保护与可持续发展的合作。例如,2011年,北极地区8国在北极理事会部长会议上达成《北极海空搜救合作协定》,决定在挪威北部的特罗瑟姆设立理事会常设秘书处,并正在制定“北极溢油反应协定”。可以看出,理事国之间的合作机制和合作意识进一步加强。但是由于处境和地位不同,各国的北极战略重点也不相同。

美国于2009年1月出台的新北极政策把保证航行自由确定为最优先目标;明确将防止北极恐怖袭击、减少北极恐怖犯罪或敌对行为作为国土安全利益;提出在北极地区建立导弹防御和预警系统;解决划界争端,确定美大陆架;继续在北极科研中发挥领导作用,并确保北极开发与环保之间的平衡。

俄罗斯于2008年发表北极政策原则及远景规划,并于2010年出台北极战略,将确立俄罗斯北极能源开发和航运方面竞争优势作为其北极战略核心。同时,加强对东北航道沿岸基础设施的建设和管辖,牢牢掌握航道主导权;宣布组建北极军事部队,维护北极地区安全;争取于2015年前确立俄罗斯大陆架外部界限,为开发北极奠定基础。

加拿大在2010年发表北极政策声明,在四项优先政策中,把维护北方地区的主权确定为该国北极政策中第一位和“不可谈判的优先选项”,并计划在2014年前花费1.09亿美元,研究如何为其大陆架延伸的主张提出根据。

丹麦于2011年发表2011-2020北极战略,重点是支持和加强格陵兰的发展,确保丹麦在北极事务中的重要地位,并通过国际法和合作机构解决争端并开展合作。丹麦计划在2014年前向联合国提交延伸大陆架200海里的申请。

作为非北极沿岸国以及欧盟成员,芬兰和瑞典先后于2010年和2011年发表北极战略文件,双方都把重点放在发挥北极理事会在北极事务中的主要作用上,还强调欧盟应制定其北极政策,并支持欧盟成为理事会观察员。

冰岛议会于2011年通过北极政策的决议,重点是促进和加强北极理事会的决策作用;确保冰岛的北极地区沿岸国地位,以影响该地区的发展以及该地区各类争议问题的国际决定;并通过《联合国海洋法公约》解决北极事务中的分歧。

挪威于2006年就制定北极战略,明确把北极事务作为其外交政策的重点之一。2009年又进而提出7项优先政策,挪战略的重点是增加北极活动,加强北极存在;建立监测、应急准备和海上安全机制;确保航行安全和环境保护;强调与俄罗斯合作的重要性,同时推动北约积极参与北极事务。

可以看出,由于存在实际的利益冲突,北极各国有待不断建立互信和深化合作。近年来,北极各国还纷纷加强在北极地区的军事存在和军事活动,频繁进行单边、双边、多边的军事演习,或彰显主权和实力,或展示捍卫利益的决心。

这里要提及欧盟的北极政策。2008年10月,欧洲议会通过决议,建议参照《南极条约》的模式,制定《北极条约》。同年11月,欧盟委员会出台《欧盟与北极地区》政策文件,坚持“北极多边治理”。2009年12月,欧洲理事会通过北极问题决定,重点是北极能源开发和航道利用,强调保护北极脆弱环境和可持续利用资源,并积极推动北极多边治理。2012年7月,欧盟出台北极政策新文件,提出对北极地区加大投入的政策目标和行动建议。为避免北极国家疑虑,欧盟不再提及北极多边治理。

北极国家对非北极国家讨论北极治理心存疑虑,强调北极不是法律真空,包括海洋法在内的国际法适用于北极,没有必要制定综合性的《北极条约》,但可考虑针对北极航行和渔业等活动制定新的规则。

北极的合作机制渐趋成熟;北极理事会是最重要的区域政府间论坛。

冷战结束后,北极地区各领域合作相继起步。北极合作始于科研与环保领域,迅速发展到可持续发展领域,近年来,能源开发、航道利用等问题提上合作议程。目前,存在诸多专门讨论北极科研和可持续发展合作的区域政府间组织、非政府组织和次区域机制。1990年成立的国际北极科学委员会是目前最具有影响的北极科研合作组织,旨在通过提供科学建议和基金的方式鼓励和支持北极科研。此外,1984年成立的北冰洋科学委员会和1994年成立的新奥尔松科学管理者委员会也是较重要的北极研究组织。1996年成立的北极理事会是讨论北极环境与可持续发展问题的最重要区域政府间论坛。此外,还存在着以巴伦支海欧洲北极理事会为代表的次区域合作机制,等等。

8个北极国家为北极理事会正式成员,萨米理事会等6个北极原住民组织是永久参与方,非北极国家、政府间组织和非政府组织作为观察员参与理事会活动。英国、法国、德国、荷兰、西班牙、波兰等6个国家以及联合国环境规划署等组织是理事会观察员。中国、韩国、日本、意大利和欧盟委员会正在申请成为理事会的观察员,目前作为临时观察员参加理事会的工作。新加坡和印度也已提出观察员申请。近年来,理事会在相关国际规则制定方面发挥了推动作用。2011年理事会制定《北极海空搜救合作协定》,这是理事会首次制定有约束力的国际法律文书。此外,北极各国在理事会框架内加强协调,以对气候变化、极地船舶航行守则、汞条约的谈判施加影响。随着北极关系变得越来越重要,理事会将发挥更大的作用。

北极国家一方面希望非北极国家参与具体领域的务实合作以解决相关的北极问题;另一方面又担心主导权外落,因此对非北极国家参与北极理事会存有疑虑。

根据议事规则,北极理事会本应于2009年4月审议中国、意大利、韩国、欧盟委员会申请成为观察员问题。据称,由于某些成员国对欧委会北极政策存在疑虑,认为欧盟限制进口海豹等动物的毛皮,影响原住民生计,因此决定迟延接受新观察员。但舆论认为,迟延接受新观察员的深层次原因是北极国家对欧盟的北极多边治理主张心存疑虑。

2011年5月,北极理事会部长级会议对接受观察员的标准、程序及观察员的作用等作出新的规定,明确了成为观察员的7条标准,主要有:接受并支持理事会的目标;承认北极国家的主权、主权权利和管辖权;承认海洋法在内的法律框架适用于北冰洋;尊重原住民的价值观、利益、文化和传统、显示有兴趣和能力支持理事会的工作,等等。有舆论认为,理事会实际上提高了观察员入会的门槛,对新观察员的防范意识加重,表明北极国家对非北极国家的疑虑加深。2013年5月,理事会部长级会议将再次审议接受观察员问题。

中国尊重北极地区国家根据国际法享有的主权、主权权利和管辖权,愿就北极相关问题与各方加强互利合作。

(一)中国重视北极的自然环境变化,并积极与相关国家合作从事北极的科研活动。

北极是全球气候变化的敏感地区,北极的自然变化会反作用于全球、特别是北半球的气候。中国是北半球国家,北极地区冷空气活动和高纬度地区大气环流的变化对中国的天气和气候产生直接影响,对中国的生态环境系统和农业生产等社会经济活动影响显著。北极冰川融化加速全球海平面上升,影响到中国东部沿海地区的经济和社会发展。因此,北极事务关乎中国自然、经济和社会等诸多方面,关乎中国可持续发展,中国对此高度重视。

中国需要更多了解北极气候变化,了解此类变化对中国的影响。北极考察和研究,对认识北极影响全球大气环流和中国天气气候的物理过程及机理,提高中国灾害性天气预报和短期气候预测的准确性,增强中国的减灾防灾能力,具有重要意义。中国自上世纪九十年代开始进行北极科学研究,于1996年正式加入北极国际科学委员会,从1999年到2012年共进行了五次北极海洋综合考察。2004年,中国在北极地区建立科学考察站“黄河站”,并于2005年承办了北极科学高峰周会议。多年来,中国对北极高空物理、气候变化、生态、海洋等进行了研究,建立了初步观测体系,形成了素质较高的专家队伍。中国还积极参加了国际极地年活动。中国进行上述北极研究离不开与北极地区国家的合作。

北极地区生态环境受气候变化、持久性有机污染物等全球环境问题的影响严重,北极地区国家在保护北极环境方面采取有利措施,在全球环境合作中发挥积极作用。中国参加了主要国际环境公约,并正在认真履行相关条约义务。

(二)中国关心北极冰融加速对全球航运和贸易的潜在影响,希望与北极国家务实合作、互利共赢。

北极国家在其北极战略中均强调努力开发北极,在保护北极环境的前提下开发能源资源,在保证航行安全的前提下充分利用好北极航道,开展跨洲跨洋的海上运输,为促进世界经济发展做出贡献。由于北极冰融和北极航运的影响具有全球性,非北极国家关注北极问题也是自然和合理的。中国作为一个发展中的大国,已成为世界第二大经济体。为了实现现代化,中国需要实现工业化、信息化、城镇化、农业现代化。而中国的油气等资源不能满足自身需要,在今后相当长的时间内,中国仍将进口油气等资源。如果今后北极成为世界能源的“新中东”,中国也会愿意从北极这个“新中东”进口能源,以实现能源进口的多样化。如同与其他地区、其他国家的正常贸易合作一样,中国将遵循平等互利、合作共赢的原则,与北极能源国家开展合作。

同理,如果有朝一日北极航道开通,这也将进一步增加中国与北极国家间的合作面。因为,从美洲、欧洲通往亚洲的航程将大大缩短,欧美国家必然会充分利用北极航道开展与亚洲的贸易,中国和其他亚洲国家也会利用这些航道开展与欧美的贸易。从鹿特丹至上海,经东北航道比经苏伊士运河要短22%的航程。从挪威北端港口到连云港,东北航道路程为6500海里,而苏伊士运河的路程是12180海里,取道东北航道将大大节省运输燃料和成本。这对各方都是有利的。当然,届时各国都须遵守有关的北极航行准则。

总之,无论是能源资源的贸易和投资,还是北极航道的使用,都应该根据国际法、贸易和投资规则以及北极航行准则行事。

(三)中国希望成为北极理事会观察员,以便与北极国家和其他非北极国家密切合作,为北极地区的和平稳定、环境保护和可持续发展贡献自己的力量。

北极理事会是关于北极问题最具有影响力的区域性政府间论坛。近年来,北极合作在不断深化拓宽,并日益机制化,合作已成为北极事务的主流。北极问题主要是地区问题,也有气候变化、航运等跨地区问题,需要在地区和国际层面加强合作。中国有在北极地区从事科研、航行等活动的权利,有为北极理事会工作作出贡献的意愿和能力,这些已得到理事会各成员普遍认可。中国愿意就北极相关问题与各方加强互利合作。

北极理事会对非北极地区国家和相关国际组织持开放态度,理事会应尽早就接受新观察员问题做出决定,形成北极地区国家与非北极地区国家密切合作、良性互动、共同解决跨区域问题的合作模式。2007年以来,中国以临时观察员身份参加了理事会相关活动,各国对中国参加北极理事会活动普遍表示欢迎。中国一直支持理事会的宗旨与目标,尊重北极地区国家根据国际法享有的主权、主权权利和管辖权,赞赏理事会在北极事务中发挥的积极作用,积极参与理事会各项工作,尽己所能对理事会的工作做出贡献。同时,中国与北极国家开展双边交流和对话,沟通对北极问题的看法,探讨如何加强北极科研合作等问题。中国关于北极事务的政策、主张和实践得到多国的欢迎和认可,也符合北极理事会关于观察员的标准、程序和作用。

(四)中国愿推动北极国家与非北极国家建立合作共赢的关系。

在北极国家与非北极国家之间的关系上,北极国家在北极地区拥有主权、主权权利和管辖权,拥有更为重大的利益,也理所当然应在北极事务中发挥更大作用。非北极国家在北极拥有相应的航行、科研权利,有理由关注北极的自然变化和北极航道的开通。北极国家与非北极国家在跨区域问题上有共同利益,应当加强沟通和合作。处理北极与非北极国家关系的基础应该是,承认和尊重彼此在北极地区的权利和在北极问题上的关注。中国作为非北极国家,主要通过国际合作,特别是与北极国家的合作参与北极事务,中国应努力推动北极国家与非北极国家建立相互尊重、相互信任、互利共赢的合作伙伴关系。

总之,中国的北极政策应该是其整体外交政策的一部分,基本思想应该是:本着“和平利用、造福人类”的精神,在相互尊重、加强理解和信任的基础上与北极国家和整个国际社会发展正常的共赢合作关系,共同维护和促进北极的和平、稳定和可持续发展,使北极地区成为和谐世界的一部分。