字号:

美国外交没落了吗

国研院 时间:2018-09-26 作者: 沈雅梅 责编: 龚婷

美国总统特朗普执政一年多来,美国的主流媒体及传统盟友始终对他“唱衰”,不断发出美国外交陷入“碎片”、“危机”、“灾难”等惊言。前总统小布什打破沉默,不点名批评他制造孤立主义;前任总统奥巴马高调发声,影射他破坏战后国际体系;法国外长勒德里昂担忧美国从世界撤退;英国《金融时报》副总编斯蒂芬斯哀叹美国外交正在没落……与此同时,特朗普的宣传阵地和核心选民依旧力挺特朗普,赞赏他紧握决策拍板权,外交目标清晰,问题导向明确,卸下道义包袱,相信特朗普的对外贸易政策即便在短期内使美国经济受损,他也会从政治上得分,执政前景可期。

美国外交到底是不是走向没落了?老话说,“政治止于水边”,意即美国国内政治分歧一旦跨越两洋,延伸到外交领域,就会让位于国家团结。这句话放到今天,已然要重读。实际上,上世纪二战后所谓苏联威胁的扩张、冷战后恐怖主义等全球性问题的扩散等,已大幅提升美国人对外交事务的关注,进而把国内政治投射到国际层面,使美国外交成为国内政治和国际安全环境交互作用的产物。当今的美国外交更是全球化发展的时代性特征和美国社会变迁的结构性因素相互叠加的产物。一年多来,特朗普外交努力兼顾国内政治和国际安全两个维度,平衡国内不同声音,在多元政治利益之间有权衡、有妥协、也有坚持。客观而言,美国外交并未没落,而是在“美国”和“世界”之间游走,在目标和现实之间碰撞,在“好”政策与“坏”政策之间徘徊,经历着战略转型,以特朗普外交为表现形态的美国外交并非昙花一现,而是扎根于国内政治,有强劲的生命力。

 

一、政治极化催生分裂的外交

 

特朗普上任伊始,就因退出“跨太平伙伴关系协定”、颁布“禁穆令”等引发争议,没有经历一般新任总统会在执政之初有的“蜜月期”。所幸的是,在白宫、国会及最高法院均被共和党把持的“一致政府”格局之下,在野的民主党暂时失去了与共和党开展极化对峙的平台,共和党则被总统有效控制和改造,几乎成为“橡皮图章”,他并未像奥巴马那般受到党争掣肘。如今,国会通过了对有“虐囚”嫌疑的中情局局长哈斯佩尔的任命,淡化了“通俄门”调查,部分共和党议员还发起对副司法部长罗森斯坦的弹劾议案,甚至备受争议的阿富汗政策也没有被议员挑战。

然而,共和党占优的局面有可能被即将到来的中选改写。从政治光谱看,两党均未有效地回应选民诉求,正在寻找重新定位和改革路径,各自呈现出被位于边缘的极端力量接管之势,党争极化已是长期趋势。不仅两党之间的意识形态重合面几乎消失,党内精英的对立也更加尖锐。2013年共和党参议员理查德·卢格退休,预示中间派力量的重大损失。如今,加州民主党参议员戴安娜·范斯坦为竞选连任,也放下温和主张,转向极端。偏自由的共和党人或偏保守的民主党人逐渐失势,温和的中间地带正在被抛弃,而这恰是形成跨党派联盟及政策共识所需要的基础。

分裂的外交体现在两个维度。历史地看,狂热的党派政治逐渐胜过理性的政策思辨,美国外交政策愈加难以凝聚两党共识,国家作为一个整体在吸取外交经验教训并做出调整改变方面的能力减弱。例如,阿富汗战争和伊拉克战争本应当激发深层次战略思考,整合政界对待是否及如何运用军力、推进民主、奉行干预及参与多边制度等重要外交议题上的长期分歧意见,但在政治极化的背景下,两党对同一外交事件得出相反的结论,缺乏共同的反思,分歧愈加深化。两党轮替执政更是会带来政策的大幅转向。连续几届总统,为了绕过国会在立法、批约、拨款等方面的冗长程序,都青睐用行政令办外交,巴黎气变协定、伊朗核协议均是行政协定,它们本就容易在白宫易主后被推翻,使美国政府难以推动国家长远利益。

横向看,由于宪法赋予总统对外交事务相对集中的权力,而特朗普通过任人唯忠、小圈子决策、推特治国等,强化了自身“帝王般的权力”。一个直接后果是,政府选人用人的标准变成了是否对特朗普忠心,而非外交才能,长此以往必将造成政府质量下降。这些令民主制度的捍卫者感到不安,各个权力分支都在加强对特朗普的规制。共和党建制派通过国会立法的形式为外交划红线,例如,20178月,国会以高度一致通过对俄制裁法案,彻底挤占了特朗普调整对俄罗斯政策的自由行动空间。20187月,参议院以压倒性票数通过决议,要求国会对政府的关税决定发挥更大作用,反映出对特朗普贸易政策的不满。战略界则把自己的长期主张写入跨部门的《国家安全战略报告》中,对特朗普本土主义思想有一定平衡作用。此外,在两级政府体制下,地方政府的联合行动意义重大,各州和地市在气候变化、经贸等议题上公开与联邦政府唱反调。整幅外交图景的分裂与混乱,意味着美国政府和社会难以作为一个整体,开展有效的集体行动。

 

二、反建制造就反叛的外交

 

在美国几乎全部历史中,全球化一直是战略思考的核心内容。羽翼未丰时,美国推行“门罗主义”,相当于承认自身的安全依赖于欧洲力量均势;发展壮大时,美国竭尽全力在以英国为中心的全球体系内达成最佳交易,直至走向与英国平起平坐;两次世界大战使美国迅速取代了英国的霸主地位;而冷战和冷战的结束,赋予美国基本相同的全球利益和责任。要看到,特朗普反对的并非是全球化,而是“走过了头”的全球主义路径,抱怨世界在“占美国的便宜”,例如,七国集团“把美当成提款机”,北美自由贸易协定是“一场灭绝美就业机会的灾难”。因此,他矢志改变美国与世界交往的规则,也就是修正过度自由的全球主义路线,包括质疑战后美国外交传统中的自由贸易、集体安全、价值观外交等关键元素,认为建立在此基础上的“自由主义”国际秩序“根本不管用”,“不想要它”。

    特朗普任期进入第二年后,执政经验的增多带来了更多的自信,对外交和安全班子的不断清洗和重组壮大了强硬派力量,再加上他需要提亮成绩单以战胜中选,于是在外交上高歌猛进、全线出击,加速对欧洲、中东、亚太进行布局,触及对外经贸关系、朝鲜核问题、伊朗核问题、美俄关系、中美关系等几乎所有热点问题,体现出他有更强的力量和决心实施自己的主张。现在,国务卿迈克·蓬佩奥、总统国家安全事务助理约翰·博尔顿及美国驻联合国代表妮基·黑莉都属于鹰派,呈现出更专注的现实主义,带动美国外交更趋单边主义、民族主义。贸易代表罗伯特·莱特希泽、贸易顾问彼得·纳瓦罗坚定推进攻击性的贸易议程,把关税战、贸易战视为通往所谓公平贸易的必经之路,被媒体称为特朗普保护主义政策本能的“回音”,他们表面上是要解决贸易摩擦,实则掀起经济实力之争,体现了由美国主导修改贸易规则、重塑贸易体系的新一轮战略设计。

应当说,特朗普的一些主张找准了美国外交的弊端。比如,他主张退出在其他国家的国家重建、更新和升级旧的贸易制度安排、与盟友平衡分担防务责任等,道出了美国外交界长期以来的心声。特朗普的外交直觉也与美国政治中的极右翼思想有关联。无论是以福利换选票的左翼民粹主义,还是针对他者的右翼民粹主义,都把对经济不平等、人口结构变化及多元文化等的焦虑导向外部,对移民、投资等外来元素很敏感。与此相呼应,特朗普提出一套思想主张,包括相信外部世界很危险,对手很邪恶,美国很纯洁,以往的执政精英很无知,海外盟友是忘恩负义的,移民是恐怖分子伪装的等;基于此,要以美国优先来组织和管理美国外交,用对抗性的办法来应对威胁,贬低同盟,疏远欧盟,嘲笑多边,敌视联合国,反感现行制度,撼动从北约到北美自由贸易协定等一系列战后外交政策支柱。他坚持修美墨边境墙、奉行贸易保护主义,响应了民粹主义的本土主义和反移民情绪;抨击精英政治、拒绝气候变化科学,反映出民粹主义的阴谋论幻想;拳击式的公共交流方式、报复性的外交风格,则属于民粹主义政治动员的套路。可以说,民粹主义作为政治极化的产物,并非美国政治主流,但它通过特朗普的执政,上升到国家政权最高层面,向政治议程渗透,其内在的反建制诉求正在向国际层面传导,加速国际秩序的深层次变革。

 

三、“特朗普优先”强化失信的外交

 

20186月,曾因诠释“奥巴马主义”而名声大噪的美国《大西洋月刊》主编杰弗里·戈德堡再次为该刊撰文,解读“特朗普主义”,将之归纳为三点:一是对美国来说,没有朋友,就没有敌人;二是经营永久失稳,才能生成美国优势;三是与美国对话者,要么接受一切,要么离开。归根结底,“特朗普主义”以“美国优先”原则为核心,往大了说是:“天下唯美国,其余皆尘埃”;往具体说是:“我们是‘去他妈的奥巴马’主义”。经此,“美国优先”幻化为“特朗普优先”,美国外交一段时间以来的分裂、自私、任性、冒进等都得到了解释,其失信于国际社会也成为必然。

就政策延续性而言,特朗普奉行“退出”,兑现竞选承诺,拆解奥巴马外交遗产,有助于树立自身“言必信”的威信,却模糊了美国外交的关键利益,固化了美国国家形象的出尔反尔,伤及美国的履约力、威慑力、强制力,使它做出的承诺不可信、威胁不可畏,难以让外界严肃对待。就政策一致性而言,特朗普言论与政府表态常有出入,特别是在与俄罗斯打交道的问题上,他和他的政府始终是脱节的,以至于白宫发言人不时强调,外界应当关注美国政府的政策,而非总统的推文或即兴讲话。美国对华政策上也存在前后矛盾,两国在2017年实现元首互访,建立了四个涵盖政治、经济、安全、人文等全面领域的高层对话机制,2018年初双方的经贸团队通过四轮密集对话,为化解双边经贸摩擦达成宝贵的共识。但其后,美方对双方团队努力的成果弃之不顾,一意挑起对华贸易战,其谈判诚意和政策意图均失信于人。

就政策的全局性而言,“美国优先”所考虑的,是特朗普支持者的美国,是部分选民的美国,把部分选民的局部利益凌驾于本国及盟国之上,这决定了美国外交对全球利益的考量存在结构性缺陷。例如,特朗普为向共和党三位最大的犹太裔捐助者“报恩”,并呼应共和党主要支持基础——白人福音派基督徒的亲以色列关切,执意退出伊朗核协议,而协议作废将令欧洲不得不面对伊朗可能重新进行“核武装”的前景,并失去预警时间,相当于撬动了欧洲安全,令美欧关系元气大伤。同盟体系承受着特朗普冲击波的重压,离心力增强。

就政策的稳定性和可预期性而言,特朗普个人化的决策模式有很大的随意性。例如,他把“不确定性”当成优势来经营,把撕毁伊朗核协议、实现与朝鲜最高领导人金正恩会晤、把美国驻以色列大使馆迁至耶路撒冷等标榜为打破现状、改变游戏规则之举。他还发起对加拿大、墨西哥、欧盟、中国、印度、土耳其等多国的贸易战,且始终保持对俄制裁。几乎所有热点问题都在同时动、互相咬、陷入僵持,不仅政策目标互相抵消,而且要价之高,包罗万象,制裁成瘾,狂妄自大,每个环节失控的风险都大于取得突破的可能。在一定程度上,当今时代的巨大风险是,美国将在国际秩序变革中何去何从,而不是他所针对的和所制裁的别国。

值得一提的是,如同前几届政府期间一样,在野党习惯于把问题归因于总统个人,好像只要换一个首长,美国就能恢复其霸权的正常运转。然而,美国外交从来不是出于单一并且统一的世界观,而是诸多相互竞争的声音和价值观之间的平衡。决策者的直觉和冲动始终存在,而如何将之与更广泛的民意及现实联系起来,形成明智的政策,这将是一个持续应对挑战的过程。


(文章来源:《同舟共进》2018年第10期)