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中国的外交危机决策机制与过程分析——以1999年“炸馆”事件为例

国研院 时间:2018-05-21 作者: 刘畅 责编: 龚婷

 

【摘  要】1999年发生的美国战机轰炸中国驻南联盟大使馆事件(“炸馆”事件)是冷战后中美两国双边危机的高潮。该事件突然爆发,大大超乎两国决策者预料,双边关系面临严峻考验,使得该事件成为冷战后中美双边危机的一次典型案例。两国决策者也都在该事件中积累了有益的危机决策经验。作为此次危机的受害者,中国面对的危机形势较美国更为严重,其决策过程也更为艰辛复杂。本文运用外交危机决策理论,对“炸馆”事件中中国的决策机制、决策过程、决策目标、对各种备选方案的考虑等环节进行分析,以期加深对该事件中中国危机决策过程的认识和理解,并以此总结出中国在进行外交危机决策过程中的相关原则和精神,为今后中国危机决策及危机管理提供经验解读和一定借鉴。

【关键词】“炸馆”事件  危机决策  决策机制与过程  中美关系

 

一、问题的提出与分析框架的建构

 

(一)“炸馆”事件震惊中外

 

199958日发生的中国驻南联盟大使馆被美国B-2轰炸机轰炸事件(以下简称“炸馆”事件)可谓震惊中外,引爆了冷战结束后中美之间的又一次危机。危机发生在第三国境内,且当时中美关系正在走低,两国民众敌对情绪不断增强。同时,信息技术的发展和普及加快了信息的流动和传播,极大地增加了决策的观众成本和时间压力。这一切都为决策者合理应对危机提出了严峻挑战。但最终,危机并未升级且在较短时间内得到平息。其中,中国政府的危机决策起到了决定性作用。成功的危机决策是同特定的潜在条件联系在一起的,例如相对开放的决策环境、决策精英对基本政治价值和组织程序存在共识,决策者面对国内压力的决策自由等。危机情境中的行政命令无法创造这些条件。[]如今中美两国实力不断接近,两国关系中的稳定因素和不稳定因素同步增长。对“炸馆”事件中中国的危机决策过程进行分析,有助于深入分析此次危机得以解决的原因,并为今后中国危机决策和中美危机管理提供重要借鉴。

在此次危机中,我们要提出的具体核心问题在于:中国的决策机制是如何发挥作用的?中国在危机中受到威胁的利益和价值有哪些?中国在面临不作为、外交施压、军事报复等多项备选方案时,为什么会选择外交施压这一方案?这一事件对中国的危机决策机制、乃至外交决策机制产生了哪些影响?要解决这些问题,便需要对危机决策过程进行深入分析,其中,决策者、决策机制、价值与决策目标、备选方案、决策环境等都是重要影响因素。本文将通过对这些因素的具体分析来对上述问题做出回答。

 

(二)危机决策理论的相关知识回顾

 

在国际关系中,“危机”是战争与和平之间的转折关头,若其得不到妥善解决,就会升级为更严重的冲突甚至战争。[]我们在此所讨论的“危机”,并非只是一般意义上的危险状态,而是特指国家间因为某种信息上的不对称或对对方意图的误判而导致采取危险行为,从而使国家间关系乃至地区局势陷入某种紧张、混乱、对抗、冲突乃至濒临战争的情势,尤其是国家间在军事方面的这种对抗。[]因此,此处的“危机”主要是指“国际危机”或“安全危机”。 []当一个事件具备了三个基本因素——身处其中双方或各方的重大利益或核心利益受到威胁;存在时间限制或紧迫感;有发生军事冲突的严重危险——时,国际危机就发生了。[]

就此而言,“国际危机”有以下主要特点:1突发性、破坏性和无序性;2对抗性,即危机中的双方或多方之间的关系是冲突和对抗的,且这种冲突和对抗有滑向战争的可能,往往是大规模战争的前奏,并在危机结束之前始终存在;(3)不确定性,它表现在两个方面,一是事态的进程处于急剧的变化当中,介于升级和降级的转折关头,二是随着时间的推移,影响事态进程的因素越来越多,这些因素本身就充满了不确定性和突发性,因此它们对事态进程的影响效果也具有不确定性;(4)时间的短暂性,它也有两层含义,一是危机本身持续的时间相对较短,相较于纯战争或纯和平状态的时间,危机的持续时间是短暂的,二是由于危机本身时间短,因此留给决策者做出决策的时间也很短,决策者们被要求迅速管控和化解危机,时间压力陡增;(5)在危机中当事国的核心价值观和核心利益受到严重威胁,而这对决策者的决策过程会有正反两方面的影响,它一方面使得决策者在决策的过程中带有很强的感情色彩,另一方面,正是由于担心核心利益受到进一步更严重的损害,因此对于决策者的理性要求更高,促使决策者要更理性地寻求化解危机之道,以避免事态真的滑向战争的深渊,从而维护国家的核心利益。

国内外学者普遍认为,危机决策理论脱胎于宏观的外交政策理论,因此,外交政策理论对研究危机决策理论具有总体上的指导意义。在外交政策分析上,主要的理论贡献大多是美国学者做出的。有美国学者指出,外交决策主要是指一国在其对外政策总方向的基础及原则的指导下的行动中的一个具体措施。[]就外交决策的阶段而言,美国政治学家杰里尔·A·罗赛蒂提出常规的外交决策可被划分为三个阶段:确定议程、制定政策和执行政策。[]就决策过程而言,西蒙认为,一个完整的、合理的决策过程,应该包括四个主要步骤:(1)界定问题,确定政策目标,(2)拟定各种可能的备选方案,(3)从各种备选方案中选出最合适的方案,(4)决策的执行。[]

中国学者近年来也开始尝试为中国的外交决策机制勾画出解释模型,如武汉大学的刘伟等人提出了中国外交决策的“核心—外围联动”模型,[]认为中国的决策组织结构呈现出明显的等级制特征,外交决策在党政两套系统中进行,但存在一个明确的核心,外围机构围绕这一核心展开运作。这一模式是指以党的领导人或领导集体为核心,由其掌握中国外交政策的最终决策权,外围组织在这一核心的决策之下具体执行、控制、解释这些决策,二者之间形成有机的双向互动。[]不过总的来说,中国国内对中国外交决策的研究仍显得滞后和零散,国内学者更多关注的是中国外交决策的影响因素,是宏观层面的制度和政策变迁,包括中国外交政策、外交制度、决策机构、参与主体以及相应的变迁过程,而对于中微观外交决策过程和外交决策行为的研究不够,[11]中国国内对中国外交决策过程及运作过程,原始资料匮乏,难以对其建立理论分析框架,这与对西方国家外交政策进行研究不可同日而语。[12]这也就直接导致从属于中国外交决策过程的中国外交危机决策研究的“先天”的理论建构困难,这也是本文研究中国危机决策过程和机制的最大难点之一。

对于外交危机的决策,我们应在此注意“危机管理”与“危机决策”这两个既有联系又有区别的概念及其理论导向。

对“危机管理”的界定,尽管学术界历来争议颇多,但总的来说可以分为狭义和广义两类,狭义的定义从限制性的角度出发,认为危机管理就是采取措施隔离和缓和危机,降低危机中的战争风险。[13]而广义的定义则认为,危机管理服务于国家的政策目标,只要实现该国的危机目标,就是成功的危机管理。[14]有研究者认为,国际危机管理有三种基本形式,即谈判、威胁和干预,胡平总结了国际危机管理的九条原则:(1)信息交流的相关渠道要要确保畅通准确;(2)使用利益而非原则冲突的方式来解决危机里的纷争;(3)做事不能太绝,尽可能不要给予对手羞辱或刺激,顾及双方面子;(4)对舆论进行妥善处理,在国内外寻求较广泛的支持和帮助,对国内人民进行动员以让自身政府得到拥护,同时还要在一定程度上对一些政策进行保密,避免过激的舆论影响外交;(5)注意危机的后续影响,在先例相关效果上进行限制;(6)目标上要有限制,立场上实行现实主义;(7)在抉择层面上保持灵活,军事上维持局部、对等和渐进的原则,政治上的相关方案要多样,做到能够自由地进退;(8)尽可能对危机进行分散,关系上保持一定的信任;(9)对双方所具备的实力进行了解,包括利益上承受的底线以及谈判时各自所处的地位等,做到知己知彼[15]。徐辉则提出危机管理的主要策略应有:(1)敲诈勒索;(2)有限试探;(3)既成事实;(4)强制外交;(5)针锋相对;(6)软硬兼施;(7)划清底线;(8)争取时间[16]。无论如何,成功的危机管理往往不是寻求彻底解决利益冲突,而是控制局势、缓和矛盾、降低危机升级的风险,特别是避免引发军事冲突,此外,对于那些可能彻底解决的利益冲突,危机管理通常是必要的中间步骤。[17]

“危机决策”的定义也很繁多,[18]就危机决策模式的研究而言,目前比较成熟的危机决策模式有如下几种:“刺激—反应”模式、敌意的互动模式、个人压力模式、认知模式、组织过程模式、成本计算模式、预期理论模式等,[19]而本文则倾向于采用美国学者格雷厄姆·阿利森和菲利普·泽利科在《决策的本质:解释古巴导弹危机》提出的三种决策模式:(1)理性行为体模式,它认为国家是国际关系的单一行为体,国家能采取理性的行为,计算不同的政策选择带来的利益和成本,并能找到效用最大化的政策,[20]该模型的核心概念包括目标与目的、备选选项、结果与抉择等;[21]2)组织行为模式,它认为政府的行为更多的是由若干较大的组织互动直接产生的后果,一切决策实际上是各种集团、组织在追求权力与利益的过程中进行竞争后达成妥协的产物;[22]3)政府政治模式,它假定在不同的决策单位之间存在激烈竞争,并将对外政策的形成视为政府各部门和各官僚之间讨价还价的结果。

大体而言,危机决策具有以下特点:(1)决策的外部威胁强、时间压力大、决策后果严重,这就造成决策者的心理压力很大,过度的时间压力会削弱决策者的精神效率以及判断力,并会使政策制定团队变得更加内聚和更有可能会受到小集团思维的影响;[23]2)在危机进程中,危机双方对对方意图的误判会造成己方的错误认知,从而采取错误行动,这又反过来激起对方的敌意行为,造成恶性循环;(3)决策信息不充分,一方面本方所掌握的信息和情报可能存在不准确或缺漏,另一方面自己对对方掌握了多少和怎样的情报不清楚,不对称的信息会造成更多负面的情绪和心理,影响决策质量和过程;(4)危机决策绝非一蹴而就之事,它需要经过反复商议、调整和改进,在这个过程中,处于决策圈内部的决策者们的意见会发生反复变化,从而影响决策进程和结果;(5)危机决策还具有浓重的保密性,小团体式的决策机制和过程决定了决策的秘密性和质量。

事实上,中国的外交危机决策及危机管理研究目前仍处于学习和吸收西方研究成果的阶段,这不仅表现在对诸如“危机”、“危机管理”、“危机决策”这样的关键概念缺乏深入系统的研究,也表现在鲜有利用危机管理理论来研究中国所经历过的外交危机及危机管理。[24]中国的外交危机决策及危机管理研究在一定程度上已经滞后于维护中国国家利益、特别是安全利益的需要。在我国和平崛起的过程中,由深层次的结构性矛盾所衍生出来的新情况、新问题、新风险和新挑战,将可能主要通过各种国际危机,尤其是我们同主要国家的安全危机表现出来,给我们的和平崛起和发展带来不确定因素。习近平总书记曾指出:“我们的事业越前进、越发展,新情况新问题就会越多,面临的风险和挑战就会越多,面对的不可预料的事情就会越多。[25]因此,危机决策和管控将成为我们未来外交工作的重点之一。与我国可能面临越来越严峻的危机挑战相对应的,是我国国际关系和国际问题研究领域关于外交政策理论、尤其是外交危机决策理论上在理论建设、理论与实际政策相联系等方面的种种不足。在危机决策理论中,对危机的预测和判断、影响决策的各种变量、危机决策的过程要素等方面的分析框架,仍需要从宏理论中去寻找。

有学者认为,对于当前中国的外交危机管理决策,我们大致可以从以下三个方面来认识。[26]首先,中国外交危机管理决策有着非常好的思想基础与大量外交实践的经验教训,千百年来中华文化留给我们丰富的危机管理思想,而且人民共和国成立以来我们有着丰富的国际危机管理与处理经验,这些思想和经验不仅能够为我们的外交危机管理决策直接服务,而且在这些思想中所体现出来的若干特征,恰恰是中国外交危机管理决策的特色所在。其次,中国外交危机管理决策机构日益成熟,机制初步完善,顶层设计不断强化,以近年来新成立的中央国家安全委员会为例,它为我国的国家安全工作提供了权威性的制度保障,有助于提升和强化党和国家在外交和安全工作中进行危机管理、处理突发事件的能力,有利于协调各相关部门的行动,以统筹一致的方式处理危机事态,维护国家安全。再次,中国外交危机管理的范围大大拓展,危机决策的能力提升迅速,为维护我国国家利益、保护中国公民在海外的合法权益以及增强国家软实力发挥了重要作用,涌现出一批有外交危机决策能力的优秀人才。

 

(三)危机决策过程的基本分析框架

 

危机决策是以问题为导向,为实现一定的目标,决策主体在一定的环境与条件下,在拥有一定信息和既有经验的基础上,借助于一定的工具和方法对影响因素进行分析与评价,制定行动方案,在多个可能的方案中选取一个符合自身偏好和利益的行动方案的过程[27](见图1)。

 

1:危机决策分析过程示意图

价值与目标方案A

决策者方案B   最终方案决策后果

决策信息 方案C

 

总的来说,虽然各个国家的危机决策机制与过程都会因具体的情况、条件和时空限制等因素有自己的独特性,但仍应遵循一定的程序和普遍性、规律性的原则。从时间进程上来看,危机决策的实践分为危机爆发前、危机过程中和危机结束后三个阶段。

1、危机爆发前

这里主要是指决策者在危机前根据一段时间以来国内外总体战略环境的变动,对可能出现的问题以及可能导致某种危机产生的因素进行预判,即危机的预警。在这个方面,做出开拓性努力的代表人物是查尔斯·麦克莱伦,他使用有关事件的数据,以图示直观地勾勒出体系层次的变迁,为体系层次上的危机预警留下了有迹可循的线索。[28]在他的影响下,大批学者加入了危机预警研究,他们不但从单元国家的层次上来研究危机预警,拓展了危机预警的研究层次,而且发展了复杂的危机预警,并对危机预警尤其是突发危机预警常常失败的原因进行了探索。[29]

对危机的预警是一项长期、复杂和艰巨的工作,危机预测的范围应覆盖国家安全的所有方面,并根据不同时期的特点,把握好关键领域、主要区域和重点对象。提高危机预警的有效性应主要把握三个方面的问题,第一是注重对危机的研究,充分认识危机酝酿、潜伏、爆发的客观规律;第二是要构建完善的危机预警机制,以良好的运转机制克服人为因素造成的疏忽和失误;第三是要加强预警机构与决策部门的沟通,将预警成果及时转化为下一步积极的行动。[30]

2、危机过程中

一般而言,从危机的产生到作出决策有一个时间和因果链条,第一个环节是引发危机的事件,或环境的变化;第二个环节是认知反应阶段,决策者感受到了威胁、时间的压力和爆发战争的可能;第三个环节是决策准备,包括信息收集、信息分析、咨询、研讨和方案评估,它们不仅会再次调节上一环节,即对威胁的感受和认知,而且决定着第四个环节——作出决策的内容。[31]

决策者在危机中做出决策的程序大致分为四个阶段:分析当前局势→明确自身目标→讨论对策→做出决定。

1分析局势

首先,分析当前危机已经发展到什么阶段、危机双方在这其中的力量对比关系如何、所处的地位分别如何、危机对危机双方及地区和国际环境造成了怎样的影响等。这是必须首先明确的根本问题,只有首先明确了自己及对方所处的总体环境为何,才能为接下来决策者们分析目标、所应采取的对策和如何做出反应等奠定根本基础。

其次,分析对方的意图。只有弄明白对方为什么要这么做,才能避免因误判对方的意图导致自己所采取的行动超越了必要的范围从而引发两国之间更深的不信任甚至将危机引向更严重的地步。弄清楚对方的意图和想要达到的目的,对于决策者接下来选择合适的政策措施来加以应对并引导危机朝能够得到解决的方向行进,都有着极为重要的意义。对决策者而言,比分析出对方意图更重要的,是讨论对方这么做对自己的影响以及自己该怎么办。

2)明确目标

对于身处一场危机中的国家而言,本国的安全是最基本的首要目标,决定着其他利益的内容。前面已经说到,在危机中,国家的核心价值观和核心利益首当其冲受到严重威胁,而同时危机有充满了各种不确定性,所以决策者在危机决策中必须遵循“目标有限”原则,即首先确保最根本最核心的利益能够得到保护,其他利益都是可以与对方进行讨价还价和协调的,由此,决策者在危机中所要达到的首要目标就是“有限”的,它不寻求一定要达到在一般情况下所希冀达到的其他目标,而是最首要地要确保国家的安全及避免两国间直接的兵戎相见,达成这个目标就是最大的胜利,其他一切利益都可以在达成这个目标的前提下进行调整,国家的行为旨在实现核心目标、核心利益与核心价值的“最大化”。

3)讨论对策

国家需要依据对目前局势的分析,以及在危机中所期待达成的目标,对已知的情报和信息进行整理和研究,根据本国所具备的实力,制定出一个“决策备选项名单”,并根据以上判断和分析来检验各选项的利弊,最后在决策阶段做出选择。[32]

在讨论对策的过程中,来自不同利益集团和官僚组织的决策者们会有各自不同的立场,进而提出各自不同的政策选项,他们立场的不断变化和差异是危机决策过程中最耐人寻味的方面。根据“组织行为”模式和“政府政治”模式的解读,影响各部门和每个决策者在手段方式的选择上的区别的因素有很多,最主要的在于:(1)决策者的个人经历、个性、情感与世界观;(2)信息与情报的变化;(3)部门利益的一致性;(4)怕担责任的心理(5)他人意见的影响。

4)做出决定

决策者在做出最终决策的过程中,需要遵循“循序渐进”的原则,即在讨论对策的环节中,往往会形成几个最主要的政策备选方案,决策者需要根据危机形势的发展情况来有选择地对这些方案加以采用,控制好实施不同方案的节奏,首先使用第一套方案,如果不奏效,再实施第二套方案,以此类推,不能一股脑儿地不区分形势不加节制地将所有方案一下子全都用上。

3、危机结束后

一般认为,所谓“危机决策”,主要就是在危机发生的过程中决策者们进行的决策内容和决策过程。然而,我们往往忽略了国家在危机结束之后所采取的一系列后续行动,对于危机的消化和控制,以及国家间关系的调整,都有着非常重要的作用。因此,“危机决策”还应包括国家间在危机得到相应管控之后的行为互动,主要包括:

1建立和完善各个层级的政府间交流机制。

国家间加强对危机的预防和善后,在相关应急机制操作上完善规则制度,确保各个层面各个部门沟通的顺畅和信息交流渠道的顺利。在这其中,最高领导人的直接沟通对于危机管控而言至关重要。此外,加强对对方国家内部决策结构和过程的研究,也是危机决策的关键所在,知己知彼才能在危机决策的过程中尽可能避免对对方的误判,增强自己的政策灵活性。[33]

2国家间形成的某种“战略默契”。

在危机后对危机中所达成的承诺和共识的相互遵守,也是推动危机得以化解、缓和得以到来的重要方式。这种“默契”往往超越国家关于制度、机制和规则的设计,而上升到某种心理互动的层面。这种“战略默契”在决策中的具体体现就是某种形式的“相互再保证”,两国相互保证不触犯和违反它们在危机中共同达成的原则,保证遵守规矩,并进而寻求建立一种相对安全、更具建设性的关系,缓和紧张局势,转危为机。

3吸取教训超越危机进行合作。

危机之后国家间往往会吸取教训,在与此次危机相关的问题领域内寻求积极的合作,以合作来弥补危机对两国关系造成的创伤,并以合作来作为预防危机的制度机制。因此,国家间可能会寻求跳出消极的“危机管控”意识,构建超越其上的“机遇管理”(opportunity management)意识和相应的“机遇管理机制”,[34]它强调国家间在合作的过程中创造积极的成果,扩展国家间的共同利益,使得国家间的合作基础更为牢靠,应对危机的政策选项也更为充足。

 

二、炸馆事件中的中国危机决策过程回顾

 

(一)对危机过程的简要回顾

 

北京时间199958日凌晨545,两架美国B-2轰炸机对位于贝尔格莱德市新区的中国驻南斯拉夫大使馆投下的5枚联合攻击弹药落在指定目标,穿透大楼主体及附属建筑,对各楼层、地下室和大使馆造成严重破坏,致使使馆内3人死亡,20多人受伤。危机由此开始。

58日下午,中国政府发表声明,对这一野蛮暴行表示极大愤慨和最强烈抗议,要求以美国为首的北约对此承担全部责任。与此同时,中国舆论群情激奋,许多主要城市的学生和群众来到美国等多个北约成员国的外加机构附近举行抗议示威活动,要求以美国为首的北约正式道歉,并降半旗向死难者致哀。510日,江泽民主席和俄罗斯总统叶利钦通电话,江泽民说,这一事件是一种极其野蛮的行为,以美国为首的北约必须对这一事件负全部责任,否则中国人民决不答应。[35]同日,迫于中国政府和人民的强大压力,美国驻广州总领事馆率先降半旗为遇难的3位中国记者致哀。512日,三位烈士的骨灰回到祖国怀抱,中国政府以高规格处理遇难者后事,对全体驻南联盟使馆工作人员给予通令表彰,并在北京召开隆重大会。[36]同日,美、英、法、德、加等国驻华使领馆降半旗致哀。513日,北京召开大会,江泽民在讲话中全面阐述了对南斯拉夫问题和对事件的严正立场,深刻分析了当前形势,表达了全国人民的心愿,再次宣布中国将把改革开放的事业推向21世纪。[37]

514日起,危机转入新的阶段,中方的管理主要体现在紧张的外交斗争和保持国内的团结和稳定上。[38]在国际上,应中国政府要求,联合国安理会召开紧急会议,并于514日晚通过主席声明,强调必须对袭击中国驻南联盟使馆事件进行全面、彻底的调查,安理会将等待调查结果。当天,美国总统克林顿与江泽民主席通话,以总统身份对“炸馆”事件表示“由衷的道歉”,并承诺将查清原因,尽快公布事实真相。在危机后期,中方主要围绕事件调查结果,要求美方对中方人员伤亡和财产损失分别作出赔偿以及处罚事件的负责人等进行交涉和处理。728~30日,中美双方在北京就人员伤亡和财产损失的赔偿问题举行了第二轮谈判,就中方伤亡人员的赔偿问题达成共识,美方于8月向中国政府支付了450万美元的赔偿金。[39]911日,江泽民主席与克林顿总统在新西兰出席亚太经合组织第七次领导人非正式会议期间举行会晤,双方就恢复和发展两国“面向21世纪的建设性关系”达成新的一致意见。至此,危机基本结束。

在整个危机中,美国的反应与态度耐人寻味。美国是此次危机的触发方,准确判断美国的意图是此次危机决策的关键。在事件后召开的第一次政治局常委扩大会议上,江泽民指出,“首先要判断一下,他们是不是有意打的?大使馆旁边有没有别的军事设施?”“还要继续密切注视,看他们采取什么态度,保留我们进一步采取行动的权利”。[40]事件发生后美国的反应(见表1)大致可分为三个阶段:将该事件当作“事故”处理,国防部长和中情局局长发表联合声明;总统和国务卿公开表态,坚持“误炸”,且未正式道歉;总统和国务卿正式公开表示道歉,并承诺对事件进行解释。

 

1:“炸馆”事件中美国的反应

第一阶段

事发当天

美国国防部长威廉·科恩和中情局长乔治·特内特发布联合声明,声称炸馆事件是一个目标定位错误,并对“误炸所造成的伤亡深表遗憾”。

第二阶段

事发当天下午

美国总统克林顿对记者表示,中国使馆被炸事件是一起并非故意制造的不幸事件,对由此给中方造成的人员伤亡和财产损失,向中国领导人和中国人民真诚地表示深切哀悼和遗憾。

事发当天

美国国务卿奥尔布赖特致信唐家璇外长,表示对这一不幸事件深感痛心和遗憾。

事发当天

克林顿总统还提出希望与江泽民主席通电话,直接向江主席解释。

事发当天

奥尔布赖特国务卿也一直想和唐家璇外长通电话,但未获中方答复。[41]

59

副国务卿皮克林向时任中国驻美大使的李肇星递交了北约关于炸馆事件的声明和美国国务院发言人的谈话稿,将事件说成意外事故


皮克林离开后,奥尔布赖特国务卿来到中国驻美使馆,表示克林顿总统、她本人和美国政府对发生这一不幸事件深感痛心和遗憾。并表示,克林顿总统和她愿分别同江主席和唐家璇外长通话,并第一次代表美国政府向中国人民正式道歉。[42]

59

克林顿总统就此事致信江泽民主席,表示对发生在中国驻贝尔格莱德大使馆的悲惨场面和人员伤亡表示道歉和诚挚的哀悼。希望在江泽民主席方便的时候通电话。[43]

第三阶段

510

美国总统克林顿在白宫就以美国为首的北约导弹袭击中国驻南斯拉夫联盟共和国大使馆向记者公开表示:“我已经向江泽民主席和中国人民表示了道歉。我要再次对中国人民和中国领导人说,我对此表示道歉和遗憾”。


随后,美国国务卿奥尔布赖特在国务院向记者表示:“我重申我们对由于北约错误轰炸导致中国驻贝尔格莱德大使馆人员伤亡表示深切悲痛。中国人民想必了解,包括克林顿总统在内的北约领导人已经就这一悲剧性错误做出了道歉。北约将就这一事件发生的原因向中方做出全面解释。”

5月12日

美驻华使、领馆降下本国国旗,为遇难的 3 位中国记者降半旗志哀。

5月14日凌晨

克林顿总统于在白宫会见了中国驻美大使李肇星,并在中国驻美大使馆悼念中国驻南联盟大使馆遇难者吊唁簿上留言:“对死难者表示深切哀悼,并对其家属和中国人民表示真诚的歉意。”

资料来源:作者自制

 

虽然美国最初反应迟钝且诚意不足,但并未显示出美国(至少从美国政府层面看)有将危机扩大或升级的意图。而且,中国政府的严正声明和强大的民意给美国造成了巨大压力,迫使其做出了回应,美国总统和国务卿在许多公开和私人场合进行表态,不断提升道歉的规格,措辞也更加严肃。这虽然是中国斗争的结果,但也在一定程度上显示了美国不愿危机扩大,继续发展中美关系的意愿。因此,在5月14日晚上,应美国总统克林顿的要求,江泽民主席接听了克林顿总统的电话。此次危机也由此从高潮走向平息。

 

(二)高层集体决策

 

中国政治中向来有“外事无小事”的传统。因此,作为党的领导人的总书记(国家主席)、作为行政机构最高负责人的国务院总理在外交决策制定上的权力更大一些,这与其党内地位和工作内容有关,但依然需要与其他常委在有关问题上协调一致。[44]高层集体决策同路线、方针、政策问题,战争与和平问题,以及外交政策的转变等重大战略性问题有关,通常是在最高领导人无法独立做出决定,或问题极其重大且需要高层达成一定共识的情况下进行。[45]“炸馆”事件牵涉到两个敏感问题:国家主权和民族尊严、中美关系。因而引起了高度重视,高层领导集体参与了决策的全过程。

1、高层集体商讨的基本内容

危机期间,中共中央在8日上午、9日下午、11日分别召开了三次中央政治局常务委员会议,以讨论危机形势及对策。江泽民总书记在危机后第一次政治局常委扩大会议上的讲话中谈到,这件事非同小可,十分紧急。如何正确应对和处理,对我们党和国家工作全局,对国际局势,都会产生重大影响。”[46]危机发生后的四天之内连续召开三次政治局常委会议,其中有两次是政治局常委扩大会议,与会人员除当时在国内的所有政治局常委外,还包括相关政府部门、党的机关的代表和一些退休高级官员。[47]这三次会议分别讨论了美国的意图及对危机的最初应对;[48]与美斗争的原则和策略;[49]危机的善后以及如何维护国内稳定发展大局。[50]危机的应对基本围绕着三次会议上的决议展开。这一方面说明了高层决策者的对此事高度重视;另一方面,集体决策保证了各种观点的沟通与交流,信息的分享与反馈,加强了各个部门之间的协调和配合,并提高了决策的权威性,降低了因信息不对称、缺乏备选方案或官僚政治的不良影响。[51]高层决策者高度重视并直接决策是中国对美危机决策过程中最突出的特点,也是此次危机决策达到预期效果的重要原因。

2、高层集体对中国利益受损和危机决策目的的分析

危机决策的目的是捍卫在危机中受到威胁的利益和价值。[52]由于一次危机可能危及到多种价值和利益,且各价值和利益受到威胁的程度也不尽相同。因此,将何种利益和价值作为危机决策中的最高目标,是危机决策的关键。要确定危机决策的目的,首先要对危机中受到威胁的利益和价值进行具体分析。

1)中国受到威胁的利益和价值

其一,中国的国家主权和民族尊严遭到严重损害。“炸馆”事件使中国驻南联盟大使馆遭到严重损坏,并出现重大人员伤亡,这是对我国国家利益的严重侵害。“袭击一个主权国家的驻外使馆,是对这个国家主权的严重侵犯,是公然践踏外交关系公约和国际关系基本准则的罪恶行径。” [53]因此,中国政府必须对美国的轰炸行为采取严正态度,“必须义正词严地向以美国为首的北约表明:中国人民是不可侮的!中华民族是不可欺的!”[54]

其二,中国一贯坚持的“不干涉内政”原则受到挑战。就直接起因来看,炸馆”事件是中美两国对南联盟政策分歧的一部分。以美国为首的北约对南联盟的武装干涉同中国一直坚持的“和平共处五项原则”中的“不干涉内政”原则严重相悖。[55]江泽民在危机后召开的第一次政治局常委扩大会议上明确表示,要继续坚持反对以美国为首的北约武力攻击南联盟这一鲜明立场。[56]美国悍然轰炸中国驻南斯拉夫大使馆,是其企图通过武力迫使他国屈服,建立单极世界政策的一部分,中国必须联合世界上其他爱好和平的力量与其进行坚决斗争,以维护世界的和平稳定。

其三,中国的对美政策受到一定冲击。冷战结束后,中美两国关系便一直起伏不断。1993年的西雅图APEC会议期间,两国元首实现了首次正式会晤。但台海危机的爆发又使两国关系走入低谷。为改善两国关系,江泽民主席提出了发展中美关系的四点看法,[57]克林顿总统表示赞同,中美关系逐渐得到恢复。随后,两国元首实现互访。因此,中美关系发展进入新阶段是中美两国领导人不断努力的结果。“中美关系关乎我国外交全局,关乎我国政治、经济和国家安全的战略利益。”[58]“炸馆”事件逆转了中美关系发展的趋势,中美关系再次走低,这对中国既定的对美政策造成了一定冲击。

其四,我国内的稳定和发展受到影响。事件发生第二天,中国民众开始从网站及其它渠道得知使馆被炸的消息。愤怒的民众随后开始冲击美国驻华外交机构。[59]同时,全国各地展开了声势浩大的反美示威游行活动。若任由事态发展,这些示威游行可能演化为一场反美、排美运动,这不仅会对中美关系造成不可逆转的伤害,还可能造成外资撤离进而影响中国经济发展。[60]如何对国内高涨的民族主义情绪做出恰当回应,同时防止危机蔓延到社会其它领域,是此次危机决策的一个难点。

其五,中国的和平发展战略受到一定干扰。冷战结束后,中国对国际形势的基本判断逐渐趋缓,并由此确定了坚定不移进行改革开放、继续加快现代化建设的和平发展战略。[61]但受此次事件影响,国内再次出现关于“和平与发展是不是当今世界主题”、“美国对华政策是否变为以敌对和遏制为主”等讨论,[62]领导层、学界和民众内部疑美、反美情绪均有所上升。能否顶住国内外压力,坚持和平发展战略,是决策者在此次危机中面临的重大考验。

其六,中国的国际威望可能受到损害。改革开放之后,经济的发展和外交政策的转变使中国的国际地位不断提高。中国越来越多地参与到国际事务中来,并逐渐作为一个负责任的大国开展行动,积累了一定的国际威望。“炸馆”事件时值中国国际影响力正不断上升之际,被国内外许多人视为是“美国在教训中国”。若处理不当,中国将会被视为屈服于美国霸权和强权政治,不仅与中国坚定反对霸权主义、强权政治的原则立场不符,还会损害到中国的国际威望。

2)危机决策的目的

在国际危机中,决策者往往在强大的时间压力下难以完全实现本国利益最大化,因此,国家不能指望自己在危机中能最大限度地达成自己所认为的最为理想的目标,这就使得国家必须在合理计算收益—成本的基础上,设定一个有限的目标,选择一个双方都能接受、对双方均有利的目标。

从上述对中国对自身利益受损情况的分析,可以推导出此次危机决策应当做到:坚决捍卫国家主权和民族尊严;坚持不干涉内政原则;维护国内稳定大局;坚持改革开放、和平发展路线不动摇;坚定与美斗争的立场,修复甚至提高中国的国际威望,但又不从根本上改变与美关系的发展势头等。但是,这些目标并不是完全相容的,比如,捍卫国家主权和民族尊严的举动可能会影响到国内稳定大局,坚定与美国斗争可能会影响与美国关系。因此,决策者在决策过程中必须要确定哪一个是最高价值和目的,其他价值和目的都要为其服务。

在此次事件中,中国受到的最大利益损失和伤害,就是中国的国家主权和民族尊严遭到严重损害,因此,中国高层的最核心决策目标就是要维护国家主权和民族尊严不受侵犯,这就必然要求美国进行郑重道歉及严肃赔偿(见表2)。但确定最终应对方案,还需对具体方案的利弊和预期效果,结合当时决策环境进行具体分析。

 

2:危机中受到威胁的利益和价值与中国政府重视的利益和价值

程度

危机中受到威胁的利益和价值

中国政府重视的利益和价值[63]

 

 

 

 

国家主权和民族尊严

坚持邓小平理论和党的基本路线

不干涉内政原则

坚持以经济建设为中心

对美政策

坚定不移推进改革开放

国内稳定与发展

坚定不移地保持社会稳定

和平发展战略

坚定不移地贯彻执行独立自主的和平外交政策

国际威望


资料来源:作者自制

 

(三)外交部的信息搜集与政策执行

 

从法定职能上讲,外交部是中国外交政策制定的参谋部[64],外交部在信息情报搜集,提供人力支持,决策执行等方面发挥着重要作用。同时,外交部高层领导者同最高领导人之间存在直接沟通渠道,[65]保证了信息的准确及时传达。尤其是在危机决策情况下,迫于时间压力,部门协调的困难,决策者会较多地倚重外交部。从目前公布的资料来看,此次危机决策过程中,尤其是在危机初期,外交部在情报搜集、提供政策建议、执行决策等方面发挥了巨大作用。例如,危机当天中国政府发表的声明便是外交部草拟。[66]会议决定的几项关键应对措施,如派遣专门小组前往贝尔格莱德处理使馆遇袭事件,向美方交涉,在双边层面采取一系列措施,推迟或中止与美国的交往和对话等均由外交部主要负责落实。

 

3:危机发生后外交部主要应对措施

危机发生

召开外交部紧急会议,进行形势会商和对策研究。

会上

成立三个工作组。准备了一份向中央汇报的材料同时还拟就了政府声明稿。[67]

上午

外交部部长唐家璇前往中南海参加会议。[68]

会后

落实会议精神。一是立即向美方提出严正交涉,表示最强烈的抗议和谴责。二是从双边层面上采取一系列措施,推迟或中止与美国的交往和对话。三是在联合国等多边场合,推动国际社会强烈谴责美国和北约的暴行。[69]

8日下午

中国驻美大使李肇星收到消息,召开使馆党委会,分析形势,研拟对策,就下一步工作做出部署,包括成立应急小组、收集各方面信息。[70]

8日下午

外交部副部长王英凡紧急约见美国驻华大使尚慕杰,就以美国为首的北约用精确制导重型炸弹袭击我国驻南联盟大使馆,提出最强烈抗议。中国政府保留采取进一步措施的权利。

8日下午

中国要求联合国安理会召开紧急会议,非正式磋商该事件。

8日晚上

美国副国务卿皮克林向时任中国驻美大使的李肇星递交了北约关于炸馆事件的声明和美国国务院发言人的谈话稿,将事件说成意外事故

8日晚上

美国国务卿奥尔布赖特于深夜来到中国驻美使馆,表示克林顿总统、她本人和美国政府对发生这一不幸事件深感痛心和遗憾。并第一次代表美国政府向中国人民正式道歉。

59

凌晨230分左右,中方专门小组于9日拂晓乘中国民航专机赴贝尔格莱德执行任务。

510

中国外交部长唐家璇决定再次召见尚慕杰大使,并提出四项要求。[71]

510

外交部发言人朱邦造宣布:根据中华人民共和国政府声明的精神,考虑到目前的情况,中方决定:推迟中美两军高层交往;推迟中美防扩散、军控和国际安全问题磋商;中止中美在人权领域的对话。[72]

10 日下午

专门小组向南联盟米洛舍维奇总统通报了几位遇难者的善后处理情况。

511

外交部发言人朱邦造举行的记者招待会上强调:中国政府和人民强烈要求以美国为首的北约立即停止侵略,停止轰炸,使科索沃问题尽快回到政治解决的轨道上来。[73]

512

上午10时,赴贝尔格莱德执行任务的专机回到北京。

512

李肇星大使会见美国总统国家安全事务助理伯杰。

514凌晨

美国总统克林顿在白宫会见了中国驻美大使李肇星,并在中国驻美大使馆悼念中国驻南联盟大使馆遇难者吊唁簿上留言。

资料来源:作者在梳理事件时间线基础上自行整理得出。

 

(四)多个相关机构参与

 

危机决策过程中,信息的搜集和处理至关重要。统一立场、确定对策之后,能否向对手和各个相关方传达出准确清晰的信号,也对决策是否达到预期效果影响重大。这些均需要多个部门密切配合。而且,此次危机的一个突出特点便是国内高涨的民族主义情绪,“对群众抗议北约暴行的正义声音和行动,各级党委和政府要支持,并切实加强领导。各地区各部门都要立即行动起来,主动做好工作”。[74]例如,在宣传问题上,事件发生数小时后,中宣部部长丁关根便召集报纸编辑开会讨论报道的口径问题[75]。随着决策重点从与美国斗争转向维护国内团结稳定的大局,中宣部又给各个新闻单位下发通知,要求报道以正面为主,把握正确的舆论方向,拥护中央的政策,引导干部群众坚持改革开放,把爱国热情转化到学习和生产建设中去。随后,全国人大、政协、各主要政治党派、人民团体、群众组织、人民解放军和武警部队、大中院校、新闻和学术界等均有序地开展声讨活动,新闻媒体则以多数篇幅加以报道,形成一致拥护中国政府立场。59日后,教育部也专门召开数次会议,与有关高校负责人一起商讨具体对策,做好学生抗议示威活动的引导工作。[76]

 

三、中国应对危机的可能性措施

 

危机决策的目标和原则确定之后,便是结合当时决策环境对备选方案进行评估和选择。在国际危机中,国家面对不确定的情境,军事、外交、经济等手段都是可能的选项。“炸馆”事件发生后,中国的可能应对措施大致可分为三类:强硬措施、温和措施、不作为(见图2)。但最终中国政府采取了严正交涉、中止双边对话、利用国内强大民意施加压力、发展对己有利的国际舆论等措施。

 

2、中国可能的应对措施

 

 

 


施加民意压力            强烈谴责

军事援助南斯拉夫         利用国际舆论施加压力

与美国断交,召回大使   继续支持南联盟        要求美国道歉,做出解释

与美国宣战       同俄罗斯结盟      推迟或中止交往                     接受美国炸馆




 



强硬                                     温和                                     不作为

 

这里的问题在于,为何中国政府最终采取了这样的措施?决定中国政府最终决策的原则和标准为何?本文认为,尽管摆在国家面前的手段备选项通常会多种多样,但对于各个备选项利弊的判断,国家需要选择能够与本国在危机中最急需维护的利益和实现的目标相一致,并同自己的实力相匹配的手段。这就要求决策者一方面要秉持危机决策的目标有限性原则,优先确保最核心的目标与利益,另一方面要对对手进行可信的威慑,既不能使自己做出的威慑承诺超出自己能力可驾驭的范围,也不能选择不痛不痒的威慑手段。[77]此外,决策者还需要考虑自己选择的措施是否会引起对方的大规模报复从而造成代价严重高于收益的得不偿失的结果、是否能够得到体系内其他行为体的广泛支持、以及与盟友的利益协调所能达到的契合程度等。[78]

综上,本文将主要从中国的能力、民众的可接受程度和对美预期效果这三个方面对这些措施进行具体分析。

 

(一)强硬措施

 

危机发生后,国内存在对美采取强硬手段的声音,并具有较大影响。时任外交部副部长王亚光回忆,“就在外交部这里,我们收到了民众发来的大量异常强烈的批评意见,有些态度极为不好。……一些人要我们对北约或美国宣战,或者用导弹袭击北约总部作为报复。早前,俄罗斯总统叶利钦发表过一些激烈的讲话,有相当一部分中国人在听到这些不加掩饰的讲话后主张中俄两国建立一个能够抗衡美国的军事联盟。”[79]综合来看,若采取强硬手段,中国有以下几个选项:

1、对美宣战

从中国的既定战略和中美实力对比来看,同美国宣战都是不可接受的。这并不是因为中国实力弱于美国而对美国心怀恐惧。同美开战意味着改革开放进程的中断和对时代主题的重新判断。这同中国坚持以经济建设为中心、坚持改革开放的发展战略严重不符。此外,当时中国距美国实力有较大差距。[80]美国作为冷战后世界上唯一的超级大国,充分享受“冷战红利”,而改革开放以来,中国则较大幅度地减少了国防投入[81]。同美国开战,不仅要付出巨大代价,也会危及已经取得的发展成果,严重阻碍我国的现代化进程。

2、对美断交

此前10年,中美关系处于自1971年恢复接触以来的最低点,两国高层交往也一度中断。经过将近十年的努力,中美关系才逐渐走入正轨。若此时与美国断交,则意味着前期的努力和成果付诸流水。因此,在危机后召开的第二次政治局常委会上,江泽民主席确立了继续发展对美关系的基调,并明确了对美方针,“必须进行严肃的政治斗争,但仍然要坚持以两手对两手的斗争策略。同美国的交道还要继续打。”[82]

3、军事援助南斯拉夫

“炸馆”事件发生后,华盛顿最不希望看到的就是本已困难重重的巴尔干军事行动突然增加了一层复杂的中国色彩。[83]因此,南联盟问题是我向美国施压的理想着力点。如前所述,“炸馆”事件威胁了中国对不干涉内政原则的坚持,并可能损害中国的国际形象。中国理当继续坚定反对以美国为首的北约未经联合国授权便对南斯拉夫这一主权国家发动空袭,但由于中国国防开支一直保持在较低水平,且当时战争已近尾声,军事援助南斯拉夫难以产生预期效果。就当时总体的情况来看,增加对南联盟支持力度,推动科索沃问题的政治解决,方是较为可行的方案。

4、同俄结盟

冷战结束后,中国发展大国外交的一大成果便是中俄关系不断朝向更加全面、综合、深入的方向发展。但中国依然坚持不结盟原则。58日危机发生当天,俄罗斯总统叶利钦便发表声明,强烈谴责北约袭击中国使馆的野蛮行径。俄罗斯的坚定支持显示了中俄战略协作伙伴关系的分量。在科索沃等重大国际问题上,中俄双方进行良好合作,保持密切磋商,有助于增大世界反霸主义力量,维护世界和平与安全。

 

(二)温和措施

 

温和措施的选项包括:

1、推迟或中止部分双边对话和交往

两国之间建立对话或交往机制,最重要的目的是彼此提供信息,减少不信任,提高两国关系稳定性,最终推动问题的解决。双边对话的推迟或终止,则是两国关系开始走低的重要标志,也是两国分歧加大的表现。“炸馆”事件发生后,中国宣布推迟中美两军高层交往;推迟中美防扩散、军控和国际安全问题磋商;中止中美在人权领域的对话。[84]中美关系此时刚刚恢复正常不久,双边对话机制并不多,其中军事、人权等问题是对话的重点,也是双方恢复接触的重要成果。我方通过这种方式,显示了中国对美国政策的强烈反对,以及不惜通过中美关系的降级捍卫国家利益的决心。

2、施加民意压力

首先,互联网等通讯技术的进步使得公众能够从多个渠道迅速得知事件的发生,中国国内日益高涨的民族主义情绪必定会对危机做出强烈反应。其次,强大的民意能够帮助政府坚定立场,增强政策的可信性。在此次危机中,中国国内各地掀起的声势浩大的示威游行使美国认识到了问题的严重性,在解决问题时更加积极。但是,民意存在非理性的一面,并且可能缺乏系统性和连贯性。因此,决策者在顺应民意、允许民众发泄心中义愤的同时,也不能一味被民意和舆论牵制,而要对其进行合理疏导和必要管控。

3、明确宣示斗争的重要目标

让美国公开道歉是此次危机中中国外交斗争的重要目标。事实上,美国总统和国务卿在危机初期均分别表达过歉意,并一直希望同中方进行电话沟通。中国政府之所以将一个危机当日就实现的目标作为前半段斗争的重点,并到12日才开始公布美方道歉的消息,部分原因在于,“炸馆”事件初期,美国政府错过了道歉的最好时间,并将事件称为“误炸”,所用“惋惜”和“遗憾”等说法缺乏诚意,发表场合也不够正式。中国必须坚定立场,迫使美方提高道歉的严肃性和正式性。同时,要使国内反美抗议平息,必须要达到一定的成果,能够让民众感到满意并接受。因此,推迟发布美方声明,在民众情绪得到一定释放之后予以公布,并在宣传中强调中美在“道歉”问题上的激烈争论,使民众觉得获得美方的正式道歉是斗争的结果。在当时的环境下,将道歉作为斗争重点,是显示自身严正立场,捍卫民族尊严,平息国内抗议的有效做法。

4、利用国际舆论施加压力

美国担心“炸馆”事件会转移人们对制止科索沃塞族暴行的关注,使其为争取国际支持,从而迫使贝尔格莱德接受北约条件的努力受挫。[85]事件发生后,德、意、加等北约国家领导人和许多发展中国家领导人都纷纷向中国表示慰问。这说明在科索沃问题上,北约内部国家也存在不同意见。而“炸馆”事件更是让国际舆论站在中国这边。因此,尽最大可能争取国际支持,塑造批评美国的国际舆论,能够削弱美国在南联盟行动的合法性,减少危机对中国声誉和威望的影响。

 

(三)不作为

 

“不作为”有两种,一是真正意义上的不作为,即接受美国关于“误炸”的解释,将该事件当作意外和一般性的外交事件来进行技术性处理;另一种是在民众未知晓该事件的情况下,通过所谓“秘密外交”来“静悄悄地”解决。但美国反应的滞后和信息在全球范围内的快速传播,两种做法都不具有可行性。

因此,上述各种方案中,中国有能力实现,民众能够接受,并能对美产生预期效果的方案是:(1)继续支持南联盟;(2)推迟或中止中美部分对话或交往;(3)施加民意压力;(4)利用国际舆论施压;(5)要求美国道歉并做出解释。各种可行性见表4

 

4:危机情势下各备选方案可行性分析

备选方案

政府能够做到

民众能够接受[86]

对美效果较好

与美国宣战



与美国断交,召回大使



同俄罗斯结盟


军事援助南斯拉夫


继续支持南联盟

推迟或中止中美部分对话或交往

施加民意压力

利用国际舆论施加压力

要求美国道歉,做出解释

强烈谴责


不作为




 

四、中国应对“炸馆”危机决策的成功经验和部分不足

 

在常规决策中,由于决策时间较多、信息也更为充分,决策者可以按照科学化、民主化的要求,遵循严格的程序和决策规律,统筹兼顾,集思广益,最终做出合理有效的决策。但在危机状态下,决策者面临巨大的时间压力、信息的匮乏、严重的不确定性,最重要的是当机立断,注重实效,降低风险。如果说常规决策的目标是最优或满意的话,那么危机决策的目标便是可行(降险)。[87]此次危机从58日爆发,到514日江泽民主席同克林顿总统通电话后走向平息,共持续一周的时间。实际上,危机在10日美国总统正式道歉时,便已经开始走向平息。而且此次危机未对中美关系造成根本性伤害。可以说,这是一次成功的危机决策。同时,综管危机决策的过程,也显露出一些限于时代局限性的不足之处,需要我们在未来的机制建设中吸取教训。

 

(一)成功经验

 

就中国的危机决策机制和过程而言,成功原因主要在于以下几个方面。

1、高层集体决策、外交部执行、其它相关部门和机构予以配合的决策机制是危机得以平息的制度保障

建立一个上下齐心、信息通畅且高效迅捷的决策团队,对危机的决策和管控至关重要。由于国际危机的突发性、不确定性和紧迫性等特点,以及出于保密等原则,国家要在很短的时间内处理纷繁复杂的各种信息并做出正确的决策,是不可能仰仗普通意义上的政策制定过程的,它必然要求形成一个集合了这个国家中最关键、最精英的决策者的“小集团”,由这个“小集团”进行危机决策。在这个过程中,对其成员的选择就需要格外讲究,既要保证与危机决策有关的各部门都要参与进来,提供尽可能全面的政策讨论,又要避免各部门、各团体之间的利益相互侵轧、相互推卸责任和扯皮。

同时,一个好的决策机制还要有合理预测可能发生的事态和出现的情况的能力,并能分析这些事态和情况会对局势的走向及自己的行动方案产生怎样的影响,预先考虑到己方行动可能引起的严重后果,防止出现高估己方行动积极后果的倾向。[88]在危机中,必须要时刻对可能出现的新情况以及危机的后续影响保持高度敏感,预想对手对自己决策的反应并由此建立应急预案,保证自己在突发情况下留有灵活处理问题的备选方案。任何行动方案都有风险,如果能妥善规划好有效的应急预案,灵活地变换自己的政策工具,对危机管控和处理将起到事半功倍的效果。

随着老一辈领导人退出政治舞台,中国外交决策从依靠领导人经验决策转变为主要依赖最高领导集体进行机制化决策。[89]改革开放尤其是冷战结束后,中国政府越来越重视复杂、正式的机制与程序;更加依赖军事、外交等部门的专业知识和综合性信息情报;更重视专业知识对决策的作用。[90]进而形成了以高层集体决策为核心,相关部分负责协调执行的危机决策机制。这种正式的、机制化的决策机制较有利于实现合理、有效的危机管理。而危机决策机制大致可分为两种:集中(自上而下)和分散(自下而上)。一般而言,基于协调和效率的需要,危机决策应高度集中。高层集体决策提供了危机决策所需的集中性,也保证了各种信息和观点的充分交流,克服了集中决策可能出现的信息失真、信息交流不畅,以及危机决策反应滞后等问题,[91]是较为理想的危机决策机制。

2、逐步升级、灵活反应、留有余地、保持克制的斗争策略

危机应对策略有强制和谨慎两种,相对来说,谨慎策略风险较小。中国在此次危机中采取的策略主要有逐步升级、灵活反应、留有余地、保持克制等,其中谨慎策略较多。这对于充分掌握各方信息,给对方足够时间做出反应,避免陷入承诺陷阱,降低危机升级风险发挥了重要作用。

在危机决策中,决策者应做出“对方也是理性的”的假设,促使国家在危机中采取谨慎与克制的态度。它包含两个层次上的内容,即目标和手段上的谨慎与克制,确定有限目标以及达成这些目标的有限手段。[92]必要的时候,也应采取逐步升级的方式,避免走向一味妥协和让步的极端,应在必要的时候“示强”,通过强制性外交等手段来对对方施加适度的压力,达到震慑对方的效果,使对方明白自己的决心、能力和言出必行的品质,促使对方采取谨慎与克制的行动。

谨慎与克制还表现在为对方的决策留出一定的空间和余地,保持选择的灵活性,缓慢升级,做出对称性的反应。在危机决策中,决策者应该秉持利益至上、灵活应变的准则。国际危机管控最突出的特点之一在于决策者必须在十分紧迫的情况下做出决定,因此,决策过程中必须摒弃那些华而不实或生硬僵化的思想框架,不能用政治口号挂帅危机管控思维,而应坚持有理有利有节的原则,其中又以维护国家核心利益、寻求双方利益平衡点的利益原则为根本准绳。在危机决策中,决策者们一定不能划出事后会让自己后悔的所谓“红线”。[93]在这基础上,国家处理危机的方式就不能死板僵化,消除所谓的“政治禁区”对自己的束缚,通过灵活多变的手段达到维护利益的效果。此外,“灵活”的意义不仅在于自己的手段要丰富多变,同时也要记得给对手留出一定的回旋余地和灵活反应的时间,正所谓“与人方便,自己方便”。

中国政府对“炸馆”事件的具体立场主要体现在59号胡锦涛副主席的电视讲话中。一般情况下,事关如此重大的事件,理应由最高领导人做出正式声明。选择国家副主席来发表讲话,部分也是为危机可能的升级做出准备。此外,中国政府也根据危机形势对目标进行了灵活调整。最初,中国将“炸馆”事件和科索沃问题联系起来解决,之后便放弃了这一立场。危机发生期间,美方曾有一次不友好行为是59日仍派侦察机进入中国领空侦察,中国空军派机紧急升空拦截迫使其离开。中方未将此事认定为进一步挑衅和试探,也未做公开抗议,显然是不愿让危机升级和复杂化。

3国家在危机互动的过程中逐渐产生互信,成为危机管控的重要机制

事实上,国家间的“互信”是由“互疑”而来的。在危机中,国家的直接反应是对对方的不信任,这种不信任来自许多方面,比如最原始意义上的国家难以判断对方的意图和动机,又比如国家对对方的决策过程、政府与其他实体的关系理解和鉴别不够,每一方都倾向于认为对方的行动更具有战略目的,是精心设计的,而且内部协调比实际情况要好。但是,久而久之,国家会发现完全的互疑无益于危机的化解,恐惧和理性心理所引发的谨慎与克制要求国家将危机决策的目标设定为危机管控,这时候双方就必须建立起互信,才能使危机决策变得有意义。国家间在危机中应保持直接沟通渠道的畅通,建立互信,对对方发出具体、清晰的信号,[94]通过多次反复的博弈来消除或减小信息阻碍与不对称,在逐步判定对方真实意图和动机的基础上增强互信,乃至塑造对方的行为,从而寻求合作解决危机之道。

在所有政治体制中,决策者的观念、经验、个性等因素都会对决策产生重要影响,这在危机情势下尤为突出。从1993年到1999年“炸馆”事件爆发,中美两国领导人进行了多次会晤,并于1997年和1998年实现了元首互访。通过多次沟通,中美两国就发展两国关系的一些基本原则达成共识,中美两国领导人之间也建立了某种程度的相互理解。克林顿总统在回忆录中谈到:“我最终在14日和江主席通上了电话,我再次表示道歉,说我确定他不会相信我会故意命令轰炸大使馆。江主席说他知道我不会这样做,但也说他确信五角大楼或中央情报局中有些不愿意看到我和中国接触的人,可能会故意在地图上做手脚,从而在两国间制造麻烦。”[95]双方最高决策者之间的这种理解和信任,在某种程度上减轻了中国决策者在“炸馆”事件中对美国的疑虑,有助于危机的降级和平息。

4、坚持理性决策原则

在危机决策中,理性还指行为体能够预先估计其他行为体的行为,[96]也就是说,理性是双向的,而国家间的关系是互动的,国家可以进行假设,对方也同样是理性的行为体,它也可以对收益—成本进行合乎逻辑和规律的计算。因此,危机决策应基于利益原则而非意识形态原则,坚持理性绝策。为避免不利的危机结果,双方存在谈判意愿、进行理性权衡并在必要的时候做出一定妥协。若将意识形态放在第一位,任由民族情感驱动,把具体问题视为原则性问题拒不相让,不仅会严重限制讨价还价余地,推迟甚至阻碍妥协的达成,[97]更可能威胁到大战略和总体方针政策的实施,损害长远利益。从上文的分析中可以看出,中国在“炸馆”事件中的危机决策是一个科学、理性的权衡过程。决策者在最高战略指导下,在有限的时间内综合考虑多种方案,力求实现保证最紧要的利益。这也是中国危机决策能够实现“有利,有礼,有节”,“斗而不破”的原因所在。

同时还应注意到,国家出于危机管控和化解冲突的需要,有必要在保持克制的基础上让渡部分利益以实现妥协,但是这种妥协应尽可能地同本国的国家意志取得平衡,即不能无条件地全盘妥协,在妥协的方式、妥协的时机、妥协的具体内容等方面,都要找到既照顾双方利益又符合本国利益的办法,维护国家在国际上的形象,并将这种妥协可能引起的国内反应置于可控范围之内。同样的,在危机决策中,国家需要根据形势和自身所具有的实力,在短时间内形成针对对方的有效的制衡能力和反制措施,这样一方面可以确保本国对对方威慑的可信度,从而减少对方对自己的误判和误读,避免采取进一步的冒险和刺激行动,另一方面可以使双方的妥协保持在相对同等的程度上,避免本方利益损失过大、双方相互让步的幅度不对等、甚至使对方觉得自己软弱可欺的情况出现,从而寻求共同化解危机之道。

此外,中国在应对“炸馆”事件的危机决策表现还显示出,要保证国内外的稳定和对本国决策的支持。一方面,要同国内力量(包括各单位、大众媒体和普通民众等)保持良好沟通,使国内理解所做出的决定的必要性和正确性,争取国内的支持;另一方面,要国际社会在政策立场、行动方式等问题上进行沟通和协调,以取得它们的理解和响应,维护自己的威望。需要指出,对媒体在危机中的报道需要严格把关,避免出现对对方国家及领导人的羞辱性报道;此外,对于一些核心的危机解决办法,需要采取有针对性的保密措施,避免引起对方的对自己意图和行动的误判,从而导致谈判功亏一篑。

 

(二)部分不足

 

此次危机决策与管理是当时的中国领导集体独立面对关涉国家安全的突发性重大挑战,在达到总体成功的决策与管控效果的同时,也存在一些需要我们总结的经验教训。

首先,危机处理中的高层集体决策主要通过召开的三次中央政治局常委会议来进行,在当时尚未形成一个专门负责应对突发性外交事务的综合平台,在应对危机事件时,这可能会造成中央高层同各部门协调沟通存在一定问题、高层决策政令在部门间传达不畅的情况,这给我们的启示在于,未来应着重加强应对外交突发事件和进行危机管控的外交决策机制顶层设计,尤其是发挥中央国家安全委员会在这方面的牵头作用,以协调高层与各部门之间的政令畅通和行动迅速。

其次,限于当时的机构设置和部门权限,进行具体的外交沟通和政策执行的还是外交部,其他部门虽然在对此次事件的处理中也多路发声,但实际上主要还是起到向美国发出威慑信号的作用。随着我国日益走近国际舞台的中心,在中国特色大国外交统筹国内国际两个大局、用好国际国内两种资源的总体要求下,未来在处理外交突发事件和危机管控的过程中,除了外交部门,其他部门和机构也应该在党中央的统一领导和指挥下同对方国家的对口部门、行业、领域等进行充分、及时、有效的信息沟通,拓宽我对对方国家政府决策部门和具体决策者的政策影响力,确保突发事件和危机事件能够得到有效管控。

再次,此次危机发生在中国加速经济发展和社会转型的重要时期,具有国际事件引起国内剧烈反弹的特性,通过研究可以看出,国内多种因素对决策的影响正在加大,高层决策中优先考虑国内稳定的思路也较为清晰。[98]在当时网络信息技术相对尚不发达、民众获取信息渠道仍较为单一的环境下,政府在此次事件中对国内舆论的引导总体上较为成功,但也发生了一些过激事件,甚至迁怒于国内某些对外机构。因此,在当下这个信息技术更新极为频繁、公众获取信息渠道愈发宽广、百姓表达自己意见的方式日益多样化的社会里,如何顺利引导民意及国内民族主义情绪,发挥其对对方施压的正面积极作用同时又避免给社会安定和国家的国际形象造成损害,是考验决策者进行危机管控的关键环节。

 

五、结论

 

“炸馆”危机看似一个偶然发生的孤立事件,其背后却有必然的趋势和逻辑在推动。冷战后中美两国都进入了战略调整期,双方在新一轮的磨合过程中必然会产生诸多摩擦。这是中美双方都必须正视的现实。随着全球化的发展,中国融入国际社会的程度加深,中美两国之间的相互依赖也不断增多,双方也不再以零和思维看待彼此间分歧和冲突,这是中美双方危机管理的最重要基础。未来中美关系中摩擦和冲突将继续存在,尤其是在美国实力下降,对中国的疑虑不断上升的情况下,这些摩擦与冲突很可能在某些因素或者事件的激发下变为危机。但中美双方管控分歧的共识依然存在,双方的对话和沟通机制也在不断增多,中国的危机决策机制也在不断完善,更重要的是,中国依然坚持以经济建设为中心的和平发展战略。因此,我们要对中美关系中危机管理的重要性有清醒的认识,在吸收借鉴过去经验的基础上,制定危机预警和应急方案,不断完善危机决策机制,帮助构建不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢的中美新型大国关系。

“炸馆”事件对我们建立科学高效的外交危机决策机制的启示在于,应建立“责任导向型决策机制”,避免出现“权力导向型决策机制”。[99]前者强调的是,在这样的机制里,每一位决策者都要对自己的想法和提案负责,而最高决策者最终做出的决定要向全体成员乃至全国负责,责任意识驱使决策者们在决策的过程中更重视自己意见的价值和对国家政策的利弊影响,最终形成一个可以问责的决策反馈机制。而后者强调的是,在这样的机制里,最高决策者同其他成员的权力关系严重不平衡,最高决策者的权力不受约束,也不用向谁负责,而其他成员的声音很微弱,不仅无法掌握最终的决定权,有时甚至连表达自己意见的权利都没有,由于知道自己没有实质的权力,其他成员也就严重缺乏提出意见的动力,也因为自己没有权力,所以产生了严重的惰性,一切都依赖于最高决策者的意志,自己不用说话也就不用负责,出了问题责任不在自己,而在最高决策者,因为决定是他定的,但最高决策者的权力又不受其他人约束,从而陷入一种恶性循环。

此外,“责任导向型决策机制”还有助于决策者们思考各种可能出现的情况和不同行动可能带来的后果,并对这些后果制定应急预案,因为决策者们需要对国家利益负责。而“权力导向型决策机制”就缺乏这样一种动力,因为最高决策者的冒险性、侥幸性、欺骗性心理往往会使得他看不到潜在危险和预测可能出现的结果,根本没有制定一个一旦行动失效该如何行事的应急计划。

对这两种决策机制的区分启示我们,要做出正确合理的决策,需要我们努力构建一个民主、科学、包容的决策机制,在这个机制里,不仅要让每个决策者充分施展自己的才华和发出自己的声音,而且要建立起一种各个决策者之间权责相符的关系,尤其是最高决策者同其他决策成员之间的权责关系更要适度,既不能让最高决策者的权力大到压制其他一切成员的地步,也要维护最高决策者的领导地位和权威。一个能容纳反对声音的决策机制和团队更有可能产生出正确的决策,但另一方面,最高决策者的威望和权威也需要得到维护,这主要是通过他对形势的判断、对信息和情报的分析等来实现的。借用心理传导机制的分析语境,我们可以看出最高决策者坚持自己的主张对于在关键时刻做出有效的决策而言十分必要、甚至是不可替代的。

 



* 本文系教育部重大攻关项目“中国特色大国外交研究”(项目编号15JZD032)的阶段性成果。由衷感谢该项目负责人外交学院王帆教授对本文的悉心指导与所提的宝贵修改意见。感谢《国际关系研究》匿名评审专家的宝贵建议。文中错漏由笔者负责。

[] Richard Ned Lebow, “Is Crisis Management Always Possible?” Political Science Quarterly, Vol.102, No.2, 1987, pp.181-192.

[] []詹姆斯·多尔蒂,小罗伯特·普法尔茨格拉芙著,阎学通,陈寒溪等译:《争论中的国际关系理论》(第五版),世界知识出版社2003年版,第622页。

[] 胡平:《国际冲突分析与危机管理研究》,军事谊文出版社1993年版,第156页。

[] 有关“国际危机”的含义及其对战争与和平转换关头的影响的论述,可参见Glenn H. Snyder and Paul Diesing, Conflict among Nations, Princeton: Princeton University Press, 1977; J. H. Kalicki: The Pattern of Sino-American Crises: Political-Military Interactions in the 1950s. Cambridge: Cambridge University Press, 1975; James Richardson, “Crisis Management: A Critical Appraisal”, in Gilbert R. Winham, ed., New Issues in International Crisis Management, Boulder CO: Westview Press.

[] 张沱生,[]史文:《中美危机管理的基本概念、原则与变量》,《世界经济与政治》2007年第2期,第61页。

[] []夏尔·菲利普·大卫著,李旦等译:《白宫的秘密:从杜鲁门到克林顿的美国外交决策》,中国人民大学出版社1998年版,第6页。

[] []杰里尔·A·罗赛蒂著,周启朋等译:《美国对外政策的政治学》,世界知识出版社1997年版,第242243页。

[]多尔蒂,普法尔茨格拉芙:《争论中的国际关系理论》,第640页。

[] 刘伟,吴友全:《核心—外围联动:中国外交决策的新解释模式》,《探索与争鸣》2013年第11期,第4346页。

[] 宋志艳,张锋:《中国学界的外交决策研究文献综述》,《北华大学学报(社会科学版)》201510月,第16卷,第5期,第81页。

[11] 同上,第82页。

[12] 王缉思:《国际关系理论与中国外交研究》,载资中筠主编:《国际政治理论探索在中国》,上海人民出版社1998年版,第296页。

[13] G. R. Winham, New Issues in International Crisis Management, Boulder, CO: Westview Press, 1988, p 8.

[14] A. L. George, Avoiding War: Problems of Crisis Management, Westview Press, 1991, p 23.

[15] 张昊:《国际危机管理的内涵及特点探究》,《湖南社会科学》2014年第2期,第7576页。

[16] 徐辉:《国际危机管理理论与案例解析》,国防大学出版社201111月版,第23页。

[17] 张沱生,[]史文:《中美危机管理的基本概念、原则与变量》,第61页。

[18] 国外学者对于“危机决策”概念的定义,详见Patrick Morgan, “Reconsidering Crisis Decision-Making”, Presented to the Annual Meeting of the International Studies Association (ISA), March 1991; R. C. Snyder, H. W. Bruck, and B. Sapin (eds), Foreign Policy Decision-Making and System Structure in International Politics, New York: Free Press of Glencoe, 1962.

[19] 邱美荣:《国际危机研究述评》,《欧洲研究》2003年第6期,第9193页。

[20] []格雷厄姆·阿利森,菲利普·泽利科:《决策的本质:解释古巴导弹危机(第二版)》,北京大学出版社20081月版,第22页。

[21] Glenn H. Snyder and Paul Diesing, Conflict among Nations, Princeton: Princeton University Press, 1977, p.341.

[22] 阿利森,泽利科:《决策的本质》,第143144页。

[23] []欧文·L·贾尼斯著,张清敏,孙天旭,王姝奇译:《小集团思维:决策极其失败的心理学研究》,中央编辑出版社20165月版,第119页。

[24] 邱美荣:《国际危机研究述评》,第95页。

[25] 阎学通:《历史的惯性——未来十年的中国与世界》,中信出版社20137月版,第188页。

[26] 初晓波:《浅析冷战后中国的外交危机管理决策》,《外交评论》2010年第4期,第133137页。

[27] 武小悦编著:《决策分析理论》,科学出版社2010年版,第1-2页。

[28] Charles A. McClelland, “The Acute International Crisis”, in Klaus Knorr and Sidney Verra eds., The International System: Theoretical Essays, New Jersey: Princeton University Press, 1961.

[29] 邱美荣:《国际危机研究述评》,第89页。

[30] 杨晓杰:《试析冷战后的国际危机管理》,《长江论坛》2009年第3期,第85-86页。

[31] 王鸣鸣:《国际危机中的决策与管理》,《科学决策》2004年第7期,第36页。

[32] 王帆,姜鹏主编:《揭秘:国际危机决策案例分析》,人民日报出版社2017年版,第24页。

[33] 王帆,姜鹏主编:《揭秘:国际危机决策案例分析》,第200页。

[34] 刘畅:《试论东亚的“多元领导”与中国角色》,《国际展望》2012年第6期,第37页。

[35] 倪世雄:《江泽民与中美关系》,《毛泽东邓小平理论研究》2009年第6期,第60页。

[36] 吴白乙:《中国对“炸馆”事件的危机管理》,《世界经济与政治》2005年第3期,第23页。

[37] 倪世雄:《江泽民与中美关系》,第60页。

[38] 吴白乙:《中国对“炸馆”事件的危机管理》,第23页。

[39] 同上,第23页。

[40] 《江泽民文选》(第二卷),人民出版社2006年版,321323页。

[41] 李肇星:《说不尽的外交》,中信出版社2014年版,第37-38页。

[42] 同上,第38页。

[43] 同上,第39页。

[44] 王存刚:《当今中国的外交政策:谁在制定?谁在影响?——基于国内行为体的视角》,《外交评论》2012年第2期,第1-18页。

[45] Yun Sun, “Chinese National Security Decision-Making: Process and Challenges”, May 2013, The Brookings Institution, http://www.brookings.edu/~/media/research/files/papers/2013/05/chinese-national-security-decisionmaking-sun/chinese-national-security-decisionmaking-sun-paper.pdf.

[46] 《江泽民文选》(第二卷),第321页。

[47] Zhou Qi, “Organization, Structure and Image in the Making of Chinese Foreign Policy Since the Early 1990s,” PhD dissertation, John Hopkins University, March 2008, pp.345-364.

[48] 《江泽民文选》(第二卷),第321-323页。

[49] 同上,第324-326页。

[50] 同上,第326-327页。

[51] Gregory M. Herek, Irving L. Janis, Paul Huth, “Decision Making during International Crises: Is Quality of Process Related to Outcome?” The Journal of Conflict Resolution, Vol.31, No.2, 1987, pp.203-226.

[52] Zeev Maoz, “A Theoretical Exploration of a Neglected Topic in International Crisis Theory”, Review of International Studies, Vol.8, No.4, 1982, pp.215-232.

[53] 《江泽民文选(第二卷)》,第321页。

[54] 同上,第322.

[55] 唐家璇:《劲雨煦风》,世界知识出版社2009年版,169页。

[56] 《江泽民文选》(第二卷),第323页。

[57] 钟之成:《为了世界更美好—江泽民出访纪实》,世界知识出版社2006年版,第135-136页。

[58] 《江泽民文选(第二卷)》,第203页。

[59] []库尔特·坎贝尔,理查德·韦兹:《危机处理的例证?中国大使馆遭轰炸案》,载张沱生、[]史文主编:《中美安全危机管理案例分析》,世界知识出版社2007年版,第245页。

[60] 同上,第266页。

[61] 《江泽民文选(第二卷)》,第203页。

[62] 吴白乙:《中国对“炸馆事件”的危机管理》,第22-29页。

[63] 根据1999513日江泽民主席《在欢迎我国驻南斯拉夫联盟共和国工作人员大会上的讲话》整理,原文载《人民日报》1999514日,第1版。

[64] 鲁毅:《外交学概论》,世界知识出版社1997年版,第81页。

[65] []罗伯特·劳伦斯·库恩著,谈峥、于海江等译:《他改变了中国:江泽民传》,上海译文出版社2005年版,290页。

[66] 唐家璇:《劲雨煦风》,171174页。

[67] 同上171页。

[68] 同上171页。

[69] 唐家璇:《劲雨煦风》,176页。

[70] 李肇星:《说不尽的外交》,第38-39页。

[71] 一、必须公开、正式向中国政府、中国人民和中国受害者家属道歉。二、必须对北约导弹袭击中国驻南斯拉夫联盟共和国大使馆事件进行全面、彻底的调查。三、迅速公布调查的详细结果。四、严惩肇事者。并强调,以美国为首的北约应立即停止对南斯拉夫联盟共和国的军事行动,使科索沃问题早日回到政治解决的轨道上来。参见唐家璇:《劲雨煦风》,177页。

[72] 《中国决定推迟中美两军高层交往》,《光明日报》1999511日,第1版。

[73] 《中国政府和人民要求以美国为首的北约立即停止侵略、停止轰炸》,《光明日报》,1999512日,第4版。

[74] 《江泽民文选》(第二卷),第322页。

[75] []罗伯特·劳伦斯·库恩:《他改变了中国:江泽民传》,第7页。

[76] 吴白乙:《中国对“炸馆事件”的危机管理》,第22-29页。

[77] []汉斯·摩根索著,肯尼思·汤普森,戴维·克林顿修订,徐昕,郝望,李保平译,王缉思校:《国家间政治:权力斗争与和平(第七版)》,北京大学出版社200611月版,第94-95页。

[78] 王帆,姜鹏主编:《揭秘:国际危机决策案例分析》,第30页。

[79] []罗伯特·劳伦斯·库恩:《他改变了中国:江泽民传》,6页。

[80] 《江泽民文选》(第二卷),第195页。

[81] 崔立如主编:《世界大变局》,时事出版社2001年版,第41页。

[82] 《江泽民文选》(第二卷),第325页。

[83]  []库尔特·坎贝尔、理查德·韦兹:《危机处理的例证?中国大使馆遭轰炸案》,载张沱生、[]史文主编:《中美安全危机管理案例分析》,第271页。

[84] 刘连第编著:《中美关系的轨迹:1993-2000年大事纵览》,北京:时事出版社,2001年版,第518页。

[85] []库尔特·坎贝尔、理查德·韦兹:《危机处理的例证?中国大使馆遭轰炸案》,载张沱生、[]史文主编:《中美安全危机管理案例分析》,第271页。

[86] 1999510日晚,中国一家独立的专业调查机构零点公司,通过其快速电话调查系统,在京、沪、穗三个城市对81614岁以上的市民进行了民意调查,调查显示,33.4%的民众支持“坚决要求北约道歉并给予赔偿”;17.4%赞同“与俄罗斯建立更紧密的合作”;11.5%希望政府“允许组织更大规模的示威游行”;11.3%要求“把与美国等北约成员国的外交关系降格”;9.8%主张“军事援助南联盟”;7.1%的人认为应寻求联合国及国际法庭的交涉与判决;6.6%认为目前应避免对抗,潜心发展国力。参见:《市民反美情绪普遍增强,要求政府展开强硬外交》, http://www.chinavista.com/experience/lingdian/chdiaocha268.html

[87] 杨龙:《突发事件中领导决策的临界理性研究》,《领导科学》,2010年第1期,第19-21页。

[88] 张沱生,[]史文:《中美危机管理的基本改变、原则与变量》,第63页。

[89] 张沱生:《中国国际军事安全危机行为研究》,《世界经济与政治》2011年第4期,第103-121页。

[90] 张沱生,[]史文:《中美危机管理的基本改变、原则与变量》,第60-66页。

[91] 薛文军,彭宗超:《西方危机决策理论研究与启示——基于技术、制度与认知的视角》,《国家行政学院学报》2014年第6期,第111-115页。

[92] 张沱生、[]史文:《中美危机管理的基本改变、原则与变量》,第62页。

[93] Michael Dobbs: How to Stop a Nuclear War: What the Cuban missile crisis teaches us about facing down North Korea. Foreign Policy, APRIL 5, 2013,

http://www.foreignpolicy.com/articles/2013/04/05/how_to_stop_nuclear_war_north_korea_cuban_missile_crisis.

[94] 张沱生、[]史文:《中美危机管理的基本改变、原则与变量》,第62页。

[95] []克林顿著,李公昭等译:《我的生活:克林顿回忆录》,译林出版社2004年版,第915页。

[96] 阿利森,泽利科:《决策的本质》,第595页。

[97] 张沱生、[]史文:《中美危机管理的基本改变、原则与变量》,第60-66页。

[98] 吴白乙:《中国对“炸馆”事件的危机管理》,第29页。

[99] 王帆,姜鹏主编:《揭秘:国际危机决策案例分析》,第235页。


(来源:《国际关系研究》,2018年第2期。我院发展所助理研究员刘畅为本文第二作者。)