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退出“伊核协议”,美国新中东战略的关键步骤

国研院 时间:2018-05-14 作者: 谷宁 责编: 龚婷

当地时间58日下午2点,美国总统特朗普正式宣布单方面退出联合全面行动计划JCPOA,以下简称为伊核协议),并重启此前因该协议生效而豁免的对伊朗制裁。这是特朗普上任后,继退出应对全球气候变化的《巴黎协定》、《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)和联合国教科文组织之后,又一重大单边退群行为;也是对奥巴马外交政治遗产的又一次大清扫。提前四天落地的靴子,激起大片尘埃,不仅让多边合作解决国际争端的机制与理念蒙尘,更将使中东局势加速动荡、地缘权力结构重新调整,甚至影响世界各国关系走势,让核不扩散的前景晦暗不明。


一、退出协议早有先兆

伊核协议签订于2015714日,是由联合国安理会五个常任理事国加上德国(P5+1)、欧盟与伊朗协商达成的多边协议,后经联合国安理会第22312015)号决议核可。该协议的主要目的是,国际社会通过有限度地放宽对伊朗的制裁换取后者收敛、限制其核计划。协议生效的两年多来,国际原子能机构证实,伊朗已完成了清除所有多余离心机以及与核有关的基础设施等工作;而在2018116日,协议执行两周年之际,联合国秘书长古铁雷斯专门发表声明重申:伊核协议是确保伊朗核计划完全和平的性质、为伊朗人民带来切实经济利益的最佳途径

然而,特朗普在竞选中及就职后一直严厉抨击这项协议,称其有灾难性的缺陷,并多次扬言欲将其废除。作为关键一方的美国立场摇摆,使伊核协议后续执行始终在阴霾中步履蹒跚。今年112日,特朗普发表声明称,最后一次延长针对伊核问题的制裁豁免期,如果在512日前,美国国会和欧洲国家未能同意修改伊核协议条款,美国将退出协议。这之后,伊核问题六国(P5+1)及有关各方开始密集协调,而形势逐渐朝废止协议的方向发展:

第一,在美国政府内部,原来对伊核协议持积极稳健态度的国务卿蒂勒森、国安顾问麦克马斯特和国防部长马蒂斯三去其二,而国务卿和国安顾问的继任者蓬佩奥与博尔顿都是有名的鹰派,后者甚至有战争鹰派之称,这使整个外交团队的立场统一到不利协议存续的方向。第二,多国斡旋努力,特别是法、德、英(E3)的调解外交难以影响特朗普的最终决定,在联合记者招待会上,法国总统奥朗德称不知特朗普的最终决定如何,而其立场表态已渐向美妥协。第三,伊朗态度强硬,称不会单方面执行协议并拒绝对现有协议进行任何修改,甚至威胁一旦美国中止协议,伊朗有能力利用现有核设施在4天内将浓缩铀纯度提升至20%。第四,伊朗的地区对手以色列和沙特动作频频,以色列展示半吨资料证明伊朗暗中发展核武,推促美退出协议,白宫则回应情报可信。最终,美提前四天,在58日宣布退出协议,为这一轮外交博弈暂画句点。


二、借机推动中东再平衡

为什么美国要执意单边退出伊核协议?这背后的动因十分复杂:有特朗普兑现竞选承诺,清除前任政治遗产的考虑;有巩固共和党内对伊强硬派和犹太利益集团支持的诉求;有在中期选举前对外示强,巩固选票基本盘的想法;也是美国军工、能源利益集团未能在伊核协议执行后获得比较经济优势,而产生巨大不满的结果。但更重要的是,单边退群实为美国虽未系统成型、但已初露端倪的新中东战略的关键步骤:

美国全球战略的基本要旨是,在全球范围内有效调配各类战略资源,实现各地区利己地缘权力平衡。当前,美国集中精力进行大国争锋,在中东则保持撤而不离状态,欲以最小战略付出实现最大战略收获。一年多来,美中东外交有打有拉、动作不小,打击恐怖主义、遏制伊朗、巩固盟友关系和追求经济利益是其四个主要目标。而在伊斯兰国叙、伊(拉克)实体国本已被基本消灭的今天,反恐在美中东战略中的重要性下降,成了推进其它地区政策的面子;而遏制伊朗的优先性凸显,上升为重新构建有利美国的中东地缘平衡的里子

在搞离岸平衡方面,奥巴马希望稳住伊朗,保持什叶派逊尼派以色列的三方平衡;特朗普则站边沙、以,认为伊朗获利太多,地区影响扩大太快,应对其加大打压。这一态度鲜明反映在其对伊核协议的抨击上,主要有三方面:一是协议存在日落条款,仅能在生效期内限制伊朗发展核技术;二是协议未对伊朗的战略导弹、特别是能装载核弹头的长程战略导弹研发做出限制;三是认为协议让伊朗大发横财,有更多力量在中东多国支恐,扶持军事代理人,成为地区动荡总乱源。不难看出,特朗普不仅要阻止伊朗拥核,更要打压其日益扩大的地缘优势,而后者才是其主要目的。

因此,伊核协议危机的本质,是美国以协议存废为抓手遏制伊朗,调整地区战略平衡,实现固盟、获利,并抓牢中东主导权。这显然是一个长期战略工程,甚至不以伊核协议的废止为终点。


三、各方表态反对远胜支持

    美国退群”“一石激起千层浪,有关各方纷纷发表声明宣示立场。总的来说,对美表示遗憾甚至反对的声音,远多于支持或赞成。击掌相庆者,主要是伊朗的地区竞争对手以色列和沙特。以色列总理内塔尼亚胡称,我们完全支持美国退出协议;而沙特则不仅欢迎美国退出伊核协议,支持向伊朗追加新的制裁,还希望与盟友和国际社会一道应对伊朗威胁。

当然,反对美国退出,坚持维护伊核协议有效性,愿意继续留守的声音仍是大多数,这些国家的态度主要集中在三个方面:其一,不同程度地反对美国的单边退出行为;其二,表明自身对协议的积极立场,呼吁有关各方继续遵守协议、国家社会继续维护协议;其三,担忧美国追加对伊朗制裁,呼吁其避免采取进一步行动为各方继续执行伊核协议设置障碍。

具体来说,联合国认为,《联合全面行动计划》代表了核不扩散与外交领域的一项重大成就,为地区及国际和平与安全做出了贡献。美国退出伊核协议对核查机制和多边主义来说都将是一个巨大的损失。英、法、德三国(E3)发表联合声明,对美国做出的决定表示遗憾,宣布三国将继续执行协议,同时,也担忧特朗普恢复、加强对伊经济制裁可能损害欧洲企业在伊利益。俄罗斯对美国退出协议深表失望,愿与伊核各方继续展开互动,并加强与伊朗的合作。我外交部发言人则表态称:中方对美方所做决定表示遗憾。呼吁所有各方尽快回到继续执行全面协议的正确轨道上来。中方将本着客观、公正和负责任态度,同各方保持对话协商,继续致力于维护和执行全面协议。

另外,美国国内也不乏反对声音,特别是上届政府中,推动并最终达成伊核协议的主导者。前任总统奥巴马认为,没有伊核协议,美国将陷入接受伊朗拥核在中东发动另一场战争的两难选择中。而前国务卿克里则坦言特朗普的决定削弱了国家安全。美自食其言,疏远了欧洲盟友,置以色列于更危险境地,给伊朗强硬拥核借口,而这些都不符合美国利益。

伊朗的态度显然是各方关注的焦点。有趣的是,特朗普公开其决定前,伊朗不断示强,而在靴子落地后则表现得更为沉稳、理性。伊朗总统鲁哈尼表示,伊朗将继续留在协议中,同时与其它伊核协议”5国(P4+1)保持密切沟通,并在几周内决定如何应对、反制美国。观察、协调与适度反制是伊朗当前外交政策的主基调,而下一步如何走,将既取决于外部环境,也取决于伊朗国内的政策博弈。


四、任性退群影响几何?

    目前,美国退出伊核协议的影响仍在持续发酵,各方在初步表态后,将在台前幕后进行一系列互动,未来走势仍不明朗。但有三个重大问题,将是无法回避、必须回答的。

第一,美国能否通过拨弄伊核协议危机,实现其中东战略企图?众所周知,任何一个国家的战略意图要想成为现实,都要经过复杂多轮博弈的长期考验。美国毋庸置疑拥有当今世界最强的格局塑造能力,但其所想能否成真,还要看其战略是否符合历史客观规律、是否与各方利益的最大公约数有效校准。由此看,美国实现战略意图的难度不小。首先,伊朗不会轻易服软。尽管国内经济面临新一轮困难,但已被制裁数十年的伊朗,素有大国雄心,自有因应办法。三年前难以解决的伊核困境,如今两难依旧,美国挥舞大棒也始终不能压服伊朗。其次,欧洲未必亦步亦趋跟从美国。早前,法国立场虽现摇摆,但英、法、德共同声明再次强调了其维护协议的一致步调。三国在伊核问题上的诉求本就与美国大不相同:稳定的中东,有效的能源供应方和市场以及既往外交成果是其主要考量。再次,维护伊核协议的多边共识仍存,安理会五常形成41的局面,中、俄的声音不容忽视;最后,中东目前碎片化加剧,权力博弈复杂异常,谁都无法保证新加入的伊核变量能否使局势转为对美国有利。

第二,美国退群会给中东和全球秩序带来怎样的后果?或许未来远景尚难预测,但可以确定的是,世界将会出现更多不安。核扩散阴影再次笼罩中东,或令不久后的朝美会谈以及半岛无核化前景更趋复杂;合作解决重大国际争端的模式一时受挫,强权与斗争的方法再获青睐;伊美、伊以、伊沙矛盾将迅速升温,助燃叙利亚、也门等多地乱局;而纷乱中获益的,就只有恐怖组织,受苦的,从来是无辜民众。

第三,“伊核协议”还能继续维持么?眼下恐怕只能且走且看。从关键当事方美伊来说,特朗普执意退出协议的同时,也没有完全关闭重开谈判、再达成一个新协议的大门,只要这个协议“让伊朗和伊朗人民都受益”。然而,这“破旧”之后的“立新”,更像是想“不战而屈人之兵”的“城下之盟”,很难被伊朗接受。而对伊朗来说,“伊核协议”虽从一开始就被美国打了折扣,但总体使其获益良多,更是温和改革派鲁哈尼政府的主要政绩和执政基础。只要欧洲三国和中俄还能留守其中,那么伊朗似乎就有理由坚持——当然,这要首先确保欧洲不会在美国压力下改变立场。只是,美国出尔反尔,部分印证了伊朗国内保守派对伊核谈判的不信任以及对美国的各类抨击,使鲁哈尼更趋被动。未来,伊国内两派将在变化的外部形势下,在争夺国内政治权力的微妙氛围中不断短兵相接,而最高领袖哈梅内伊将是政策的最终决定者。

(来源:《瞭望》,2018年第20期