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兰德公司防空识别区报告的中国视角分析: 技术瑕疵引发战略误解

国研院 时间:2018-04-12 作者: 曹群 责编: 龚婷

    去年11月,兰德公司发布了分析中国东海防空识别区和中国在南海划设防空识别区可能性的一份报告,题为《秩序之内抑或秩序之外?——中国设立防空识别区的理论与实践》。该报告虽所论全面,但也存在一些对中国防空识别区的常见误解,西方学者和政策制定者普遍受其影响。这些误解已触及对中国东海防空识别区的根本定性,却并未得到媒体足够关注,若不予以澄清,将不利于有关国家政府间互信并引发区域局势紧张。本文无意全面分析中国在东海的战略和动机,惟望通过罗列有关东海防空识别区的基本法律事实,为推动相关各方进行建设性对话发挥一定作用。

一、设立包含“争议领土”的防空识别区并不可使某一主权主张合法化,但为法律所允许。

    首先,兰德公司报告重申了一个常见观点,即“中国宣布划设防空识别区主要意在推进和强化其对这些岛屿的主张,最可能是为了以此回应2012年后半年日本政府从其国公民个人手中购买五岛中之三岛一事”。在逻辑上,这一加之于中国的主要意图,是与该报告此前“防空识别区并不能赋予划设国家对该空域主权”论述相矛盾的。单就国际法角度而言,防空识别区本身并无任何主权主张含义,不论其是否覆盖争议领土,皆与主权主张无关。例如,日本的防空识别区并未覆盖竹岛(独岛)和北方四岛(南千岛群岛),但这并不意味着日本放弃了其对上述岛屿的主权主张;同样,韩国的防空识别区覆盖了竹岛(独岛),而东京或将认同的是,这在法律上与其主张无关。台湾当局的防空识别区并未覆盖钓鱼岛(尖阁诸岛),但这也与其主张无关。既然中方对上述情况是了解的,那么若言其划设防空识别区是以推进和强化对这些岛屿的主张为主要目的,则不合情理。

    其次,以往案例显示,防空识别区包含争议领土,在法律上并非不可接受。暂且不论日本的防空识别区覆盖了争议岛屿这一事实,还存在一国将他国无争议领土纳入其防空识别区的一些国际先例。例如,韩国的防空识别区(起初是由美国1951年设立,后于2013年向南扩展)覆盖了朝鲜很大一部分。另一案例如台湾当局的防空识别区,其覆盖了日本与那国岛的一部分。为此,日本于2010年单方面宣布扩展其本国防空识别区界线,全部覆盖与那国岛。日本外务省官员在接受《台北时报》采访时表示:防空识别区的划界,听凭一国自行决断,(因此)日本自然无须求得台湾当局的事先批准。而台北否认此一改变之有效性,至今仍坚持美国在几十年前为日本防空识别区划定的东经123度00分这一界线。如果一国防空识别区覆盖他国非争议领土并未违反国际惯例,那么中国防空识别区围绕争议领土一事更不该遭受批评。

    因此,对于中国设立东海防空识别区,或许应当少将其视为主要意在推进和强化对争议岛屿的主张的行为,而更多是与保护在东海国家安全利益的关切有关,毕竟日本的防空识别区在东海覆盖很大一块区域,而中国此前在东海并无防空识别区。

二、中国防空识别区规则仅在理论上可适用于钓鱼岛。

    兰德公司报告认为中国和日本的防空识别区都包含钓鱼岛,但这并不准确。2013年11月中国政府关于划设东海防空识别区的声明已明确指出其“具体范围为以下六点连线与中国领海线之间空域范围:北纬33度11分、东经121度47分,北纬33度11分、东经125度00分,北纬31度00分、东经128度20分,北纬25度38分、东经125度00分,北纬24度45分、东经123度00分,北纬26度44分、东经120度58分。”由于中国主张钓鱼岛是“中国领土不可分割的一部分”且产生领海,所以东海防空识别区是与钓鱼岛的领空外缘边界相接。因此,东海防空识别区只是围绕钓鱼岛领空,而非包含钓鱼岛领空。

    撇开上述问题不谈,若严格依照规则,中国又完全拥有将其防空识别区规则适用范围扩展至钓鱼岛的合法权利。根据美国的实践惯例——具体来说是《美国联邦法规》第14篇第99部分——防空识别区规则不仅可适用于已宣布的防空识别区,而且还可适用于由划设国家的国内法定义和指定的任一“防御区”。美国将防御区定义为“未被防空识别区覆盖但可以国家安全为由要求航空器管控的美国本土上空”。中国当然拥有同美国一样的权利定义其本国防御区,而且如其认为合适,自应有权将钓鱼岛指定为一防御区。

三、没有希望管控防空识别区重叠争端了吗?

    兰德公司报告未曾论及一个重要的相关问题,如其可获解决,将助力改善地区国家间关系与促进合作。中国的防空识别区与日本已有的防空识别区及飞行情报区有大面积重叠,日方对此颇有意见。虽无针对防空识别区的相关规定,但《国际民用航空公约》(亦称《芝加哥公约》)对飞行情报区确有规章。2014年3月10日,日本和美国代表团向国际民用航空组织(ICAO)秘书处递交了一份有关“民用航空器在国际空域的飞越自由及所划飞行情报区内民航空管功效问题”的书面信件。具体而言,日、美代表团试图确定“一国是否有权在其民用空管范围之外空域对商用航空器下达命令或对其飞行予以限制”,这一问题可被认定为与中国东海防空识别区规则有关。根据《芝加哥公约》第84条和第85条规定的争端解决程序,日本可选择向国际民航组织提出正式申诉。然而,这一选择可能与日本国家利益并不一致,因为日本的防空识别区也超出其本国飞行情报区,延展至他国飞行情报区内,比如与台北飞行情报区、仁川飞行情报区皆有重叠。如果日本指责中国利用东海防空识别区对中国飞行情报区以外的民航运营予以限制,那么日本必得考虑应对其自身亦如此之事实。

    由于目前尚不存在管理防空识别区设立和实施的相关法律框架,防空识别区重叠争端只能通过有关各方外交磋商加以解决。中日两国近期有关建立中日海空联络机制的谈判如能取得成果,将为缓解紧张局势做好准备。截至完稿之时,中日双方已就建立该机制达成原则一致,并已在今年1月表示愿尽早签署。

附《芝加哥公约》第84、85条

第八十四条 争端的解决

如两个或两个以上缔约国对本公约及其附件的解释或适用发生争议,而不能协商解决时,经任何与争议有关的一国申请,应由理事会裁决。理事会成员国如为争端的一方,在理事会审议时,不得参加表决。任何缔约国可以按照第八十五条,对理事会的裁决向争端他方同意的特设仲裁庭或向常设国际法院上诉。任何此项上诉应在接获理事会裁决通知后六十天内通知理事会。

第八十五条 仲裁程序

对理事会的裁决上诉时,如争端任何一方的缔约国,未接受常设国际法院的规约,而争端各方的缔约国又不能在仲裁庭的选择方面达成协议,争端各方缔约国应各指定一仲裁员,再由仲裁员指定一仲裁长。如争端任何一方的缔约国从上诉之日起三个月内未能指定一仲裁员,理事会主席应代替该国从理事会所保存的合格的并可供使用的人员名单中,指定一仲裁员。如各仲裁员在三十天内对仲裁长不能达成协议,理事会主席应从上述名单中指定一仲裁长。各仲裁员和该仲裁长应即联合组成一仲裁庭。根据本条或前条组成的任何仲裁庭,应决定其自己的议事程序,并以多数票作出裁决。但理事会如认为有任何过分延迟的情形,可以对程序问题作出决定。

(来源:搜狐网,2018年3月28日。原文于2018年3月12日发表于Center for Strategic and International Studies官网,英文题目为 A Chinese Perspective on the RAND ADIZ Report: Technical Flaws Lead to Strategic Misunderstanding。)