字号:

论特朗普政府战略重心转移

国研院 时间:2018-03-08 作者: 滕建群 责编: 龚婷


 

内容提要  新年之际,美国特朗普政府连续发表《国家安全战略》报告、《国家防务战略》报告、《国情咨文》和《核态势评估》报告,基调一脉相承,即强调“美国第一”,把中国和俄罗斯当成“修正主义者”,并要与之进行“战略性竞争”。在特朗普政府看来,恐怖主义、地区核问题构成对美国直接、现实挑战,但未来真正威胁其霸权地位的则是中国和俄罗斯,美国必须把国家战略重心转向大国战略竞争。冷战结束后,美国多次试图实现这种转移,未果。此次转移是否能成行?转移对大国关系和地区事务带来何种影响?是我们应关注的问题。

  美国  战略重心  调整  影响


    2017年12月至2018年2月,特朗普政府先后发表《国家安全战略》等4份文件,认为“美国将会对其所面对世界日益增长的政治、经济和军事竞争做出回应。”[1]“中国和俄罗斯挑战美国的力量、影响和利益,试图损害美国的安全和繁荣。它们已决心让经济很少自由和公平,它们控制信息和数据以压迫自己的社会和扩大自身影响。”[2] 文件指出“国家间战略竞争,而非恐怖主义,是美国国家安全的首要关切”,宣称美国繁荣和安全面临的核心挑战是“长期战略竞争再现”,主要竞争对手是俄罗斯与中国。[3] 特朗普政府如此密集发文阐述大国竞争思想,预示着美国正开始新一轮国家战略重心转移,必将对未来的大国关系和国际局势带来深刻影响。


一、冷战后美国艰难的战略重心调整

 

这已不是美国冷战后第一次提出战略重心转移。在结束与苏联长达40多年博弈后,美国曾出现短期的战略重心迷茫。新世纪,美国几届政府均提出战略重心调整,均因相关事件而不能抽身。此次战略重心调整是30年来美国战略重心调整的延续。

1990年,老布什政府发表《国家安全战略》报告,把未来挑战概括成:两极向多极化转变后美国的领导地位是否存在?美国需要何种长远规划?美军如何在全球范围内应付突发事件?如何与盟国一起保持繁荣和安全?欧洲将走向何方?[4] 提出美国正享有“战略纵深”,无论横向,还是纵向,美国没有相匹敌对手。在谈及中美关系时,美国希望通过把中国融入国际社会,并按美国的自由、民主、开放标准行事,指出在经历多年隔阂后两国关系得以恢复,两国对“地区稳定和全球力量平衡做出十分重要的贡献”。“中国对外关系拥有地区性和全球性战略意义,中国重回经济改革和政治自由化前景十分必要。”[5]

19933月,[6] 克林顿政府开始防务全面审查(bottom-up review),在威胁判断上,认为美国面临的挑战有四:一是大规模杀伤性武器扩散;二是大规模地区战争;三是东欧民主进程倒退;四是经济安全。[7] 19947月,克林顿发表《国家安全战略》报告,加上“接触与拓展”副标题,即通过有选择地接触主要国家,拓展美国利益,指出美国正同中国进行广泛的接触,确保拥抱经济和安全利益。美国把中国人权和最惠国待遇脱钩,让中国发展更加开放的市场经济,接受国际贸易实践。“考虑到中国不断增长的经济潜力和大规模军事力量,必须保证中国不会成为地区安全的威胁。为达到此目的,美国强烈推动中国加入地区安全机制。”美国寻求与中国在防止大规模杀伤性武器扩散的合作, ,月月月﷽﷽﷽﷽﷽﷽﷽﷽告断力量的平衡,它有助于人类的自由。。1996年达成《全面禁止核武器试验条约》做出了共同努力。[8]从威胁判断看,克林顿政府并没单独点某国为其威胁或战略竞争对手。

21世纪初,美国对自身所处安全环境依旧乐观。小布什政府认为:“今天,美国享有天下第一的军队力量和强大的经济和政治影响力。”“美国不会动用武力来寻找独享的好处。美国寻求创造一种力量平衡……将着力于建立大国间良好关系以保卫和平。美国将鼓励每个大陆上的社会都是自由和开放的,以拓展和平”[9] 美国对自己的实力表现自信,小布什总统指出,自由面临最大的威胁是处在交叉路口上的激进主义和技术的结合,化学、生物和核武器以与之相伴的弹道导弹技术。一旦出现这种现象,即使是弱小国家和小群体能通过打击大国而造成巨大的灾难……它们想以此来敲诈美国,伤害美国或者伤害我们的朋友。我们将尽全力来反对它们。”[10] 恐怖当前,小布什政府全力以赴展开反恐行动,在阿富汗和伊拉克先后武力推翻两个政权。

  奥巴马上台后,开始探讨战略重心转移。20111110日,希拉里在夏威夷演讲,谈及“亚太再平衡”战略,誓言美国将通过打造经贸关系而扩大与亚太地区接触,强调“21世纪世界的战略以及经济重心仍然在亚洲和太平洋地区”,“美国政府今后的外交和经济政策重心依然会放在亚太地区”。[11] 讲话阐述美国“亚太再平衡战略”。奥巴马政府是利用传统“均势”理论,以敏感的领土和领海争端为由噱头,挑拨中国与周边国家关系。曾经一时,中国东海、南海风波凸起,都与美国的战略调整有密切关联。

  随后的国际事件让奥巴马“亚太再平衡”战略难以推进。中东伊斯兰国恐怖势力迅速扩张并宣布建国,危及到美国中东战略利益。美国纠结起所谓反恐联盟,开始中东反恐战争。同时,乌克兰危机爆发,俄罗斯把克里米亚归入自己版图,美国的注意力又盯在了东欧地区,调动北约部队向俄罗斯西部边境地区部署,在俄罗斯边境地区频繁进行军演。

  2016年,特朗普当选美国总统。从外部环境看,美国战略重心转移已没有太多国际羁绊,中东伊斯兰国极端势力被剿灭;乌克兰东部政府军与地方武装处于胶着状态。美国战略重心调整进入新窗口期。

 

二、特朗普战略重心转移的动因

 

在不到两个月时间里,特朗普政府发表四个指标性文件,指出:;禾﷽﷽﷽﷽﷽﷽﷽﷽﷽﷽家又为立主义既是美国历史,也是其特有的;禾﷽﷽﷽﷽﷽﷽﷽﷽﷽﷽家又为立主义既是美国历史,也是其特有的长远看,美国把中国和俄罗斯当成战略竞争对手;近期内,美国将恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散当成现实威胁。多种因素驱动着特朗普政府的战略重心转移。

    (一)孤立主义回归。提“美国第一”,特朗普的用意在于恢复美国曾有过的霸权地位,首先要休养生息。孤立主义既是美国历史,也是其特有的地缘政治。独立后,欧洲列强仍觊觎美洲大陆。百废待兴的美国要摆脱列强控制、巩固独立成果,国家必须避卷入欧洲事务。17934月,美国发表《中立宣言》,不介入欧洲战事。17969月,华盛顿告诫美国,不要介入欧洲纷争,要将美国建成自由进步的伟大国家,最重要的是排除对某些国家抱有反感,而对另一些国家有感情依附;不与任何外国建立永久联盟;美国独处一方,远离他国,这种地理位置使好战国家不能从美国获得好处,也不敢轻易冒险向美国挑衅。”[12] 182312月,詹姆斯·门罗提出“美洲是美洲人的美国洲”。他强调,美洲在政治制度与欧洲有根本不同,同时承诺美国不介入欧洲事务。此后百年,孤立主义一直主导美国对外政策。两次世界大战,美国都在战争末期参与。美国参与一战遭受孤立者强烈反对,战后拒绝加入国际联盟。二战前,国会又通过《中立法》,把孤立主义推向高潮。

  从竞选到入主白宫,特朗普表现出极端孤立主义理念和行动方式。他说,“几十年来,我们以牺牲美国工业为代价,发展外国工业。以消耗美国军队为代价,援助外国军队。以破坏美国边境为代价,保护着外国边境。”“我们在海外花倾尽所有,而美国的基础设施却年久失修,陈腐破败。美国助他国致富,而自己的财富、力量和信心渐渐消逝在地平线上。工厂一个个关停,搬往他处,成百上千万美国工人被丢在脑后。财富从美国中产阶级手中流逝,被分配到世界各地。”[13] 特朗普就是要彻底改变这种做法。

  其主要表现:一是重新定义“美国利益”,指出国家利益在于美国的安全、繁荣和自由民主制度,国际治理、他国安全和利益不是美国要关心的事务。二是所有注意力要集中于国内,以保证美国安全和繁荣。三是减少海外义务,只介入那些与美国安全和繁荣相关的事务,并按照国家利益确定美国的政策。上台不久,他即退出TPP和巴黎气候变化协议;减少对包括联合国等国际组织的经费援助;跟有关国家重谈已签署的自贸易区协定。

  在总体实力下降、孤立主义抬头背景下,特朗普要做的就是在国内固本,恢复和增强综合国力;国际上只把对美国霸权构成威胁的国家当成对手,不再过多卷入与此无关事务。

  (二)重商主义抬头。特朗普的政策有浓厚急功近利色彩,就是要与大国展开经贸竞争,以经商模式经营国际关系。特朗普没有公共服务阅历,也没有从政经验,商业气息无时不影响他的决策。他年轻创业,涉足房地产、赌场和股市等具有高风险行业,几次破产但又东山再起。特朗写道:“我崇尚大规模的赌场生意,这对我有无穷的吸引力。归根到底,我迷恋的是滚滚财源。如果你熟悉自己涉足的生意,并且善于动作,你就能从中谋利,精明的运作可以给你带来广袤的财源。”[14] 长期的商业熏陶,加之从事高风险行业,特朗普明显带有赌一把的心态,只注重眼前利益,重利轻义,而不在乎理论指导和价值观。而涉及国家利益的豪赌必须要有对手接盘,中国和俄罗斯无疑是其最好的选择。

  当下,美国认为,中国、俄罗斯等国正“修正”二战结束以来由美国主导建立起来的国际商业秩序。过去,中国的许多产业处在国际产业链中下段,中国为国际社会提供市场,提供原料。而今,中国工业化水平大幅提高,在高技术领域展现出强劲自主创新能力。《中国制造2025》提出,坚持“创新驱动、质量为先、绿色发展、结构优化、人才为本”的基本方针,坚持“市场主导、政府引导,立足当前、着眼长远,整体推进、重点突破,自主发展、开放合作”原则,通过“三步走”实现制造强国的战略目标,到2049年,综合实力进入世界制造强国前列。[15]

  在金融领域,中国提出建立的亚洲基础设施投资银行已开始运行。截至20181月,亚投行拥有61个成员国、23个准成员国,投资项目24个,金额达到42.3亿美元。[16] 对这样一个专业、高效、廉洁的多边投资银行,美国一直耿耿于怀,拒绝参加。对于中国一带一路倡议,美国表现异常消极。一带一路倡议主张“共商、共建、共享”,不但是有形道路,且是一种合作精神。美国不但不参加,还认为中国上述建设是对其主导的国际商业秩序、金融秩序的“修正”,认为中国是“修正主义者”,对美国的国家利益构成挑战,因此,特朗普必须与包括中国在内的大国进行战略性竞争。

  (三)利益集团为上。特朗普执政主要依重两种人:跨国公司老板,包括财长和国务卿等要职全归华尔街认领;二是退役高级将领,代表军工复合体利益。内阁决策顾问由国防部长马蒂斯、国家安全事务助理麦克马斯特、白宫办公室主任凯利组成,三位将军有丰富实战经验,在过去一年中直接左右特朗的内政和外交决策,如特朗普提出向阿富汗增兵4000人,显然是杯水车薪。三位将军均有阿富汗情结。白宫办公室主任凯利29岁的儿子在阿富汗阵亡。如果以美国撤退而结束战争,美军战无不胜的形象就会受损。

  与大国争夺军火市场份额也是特朗普大国战略竞争的主要内容。2017年,美国出售军火419.3亿美元,和2016年(336亿美元)比,增幅20%[17] 远远超过第二位的俄罗斯。[18] 特朗普被称之为最能推销军火的总统。对此,特朗普在推特上发文,十分得意。特朗普首次出访,和沙特签署1000多亿美元的军火交易,随后又与卡塔尔签署120亿美元的飞机订单。在亚太地区国家,美国更是不遗余力进行军火销售,利用访问之际让日本和韩国继续购买美国武器装备。美国已向印度出售C17大型运输机、P8I反潜巡逻机等先进武器,双方还在谈判引进包括F16和F18战斗机及生产线。越南近年来也成为美国重点经营的国家。奥巴马总统解除对越南武器出口限制,双方安全合作和军品转让正在走向深层。军火大单的背后是军火商人的利益所在。

  与大国进行战略竞争的背后是对国际商业利益的追逐,在美国军火工业仍是世界独大和占据美国经济半壁江山的情况下,照顾好军火工业集团,让其在国际上进行全面竞争是特朗普的首要任务。来自华尔街老板和有实战经验将军以及他们所代表的利益集团必然把美国外交重点放在大国竞争上。

 

三、特朗普政府准备与大国展开竞争

  

    入主白宫一年后,特朗普宣布要与大国展开战略性竞争,这次战略重心转移是否能成功,仍有许多未知。

  第一,战略目标清晰。相关报告发表后,参联会副主席保罗·塞尔瓦上将宣称,美国正制定针对中国的“全球计划”。他说,大国竞争的时代又回来了,这在美国新的国家安全战略和国防战略中得以确认的。“这也是美国10年前本应该认识到的”,“以美国过去10年的观察,中国蒸蒸日上,俄罗斯在亚欧大陆积聚财富和影响力,美国和这两个国家都相关。”“俄罗斯、中国、美国之间的摩擦告诉我们,如果说大国竞争不存在,说我们没有在世界范围内为经济、政治、国家安全展开竞争,那就是忽视了事实的表现。”他宣称,中国、俄罗斯、美国在争夺全球范围内的影响力,“竞争并不意味着将爆发全球竞争,或是以暴力终结这种竞争。但是如果你不理解经济、政治、军事实力等因素事实上的重要性,也就是忽视了历史。他还指出 要与中国和俄罗斯进行“有区别的对抗”。[19] 特朗普及其幕僚开始认为,未来真正影响到美国霸权地位的国家,不是朝鲜、伊朗和恐怖主义,这些威胁是现实的和直接的,但不可能动摇美国世界霸主的地位。出于防范需要,美国必然要把眼光放在未来的战略性竞争对手。

    第二,美国的能力有限。综合国力上看,美国是世界第一大经济体,2017GDP19.96万亿美元,[20] 而国债已经达到了20.162万亿美元。[21] 据估算,未来10年,由于美国无力解决债务增长问题,美国在利息方面就需要支付6万亿美元。”“预计未来几年美国债务会迅速增长恶化。5年后,每年预算赤字就将超过一万亿美元。”[22] 美国实际上是负债经营。

  国际上看,特朗普广泛的“退群”,退出TPP、《巴黎气候协定》和联合国教科文组织,[23] 迫使加拿大、墨西哥、韩国等重谈自贸协定。上任前后,特朗普多次批评北约过时:“目前,28个成员国中有23个国家未能支付其应该支付的份额。这对美国人民及其纳税人是不公平的。”[24]

  对联合国,特朗普也批评其不能为美国利益服务。 他在联合国高调宣布“美国第一”政策,指出在处理国际事务时他始终把美国的利益放在首位。他告诉与会各国代表照管好自己国家利益,自己管好自己的事情。[25] 2018-2019财年削减美国对联合国的会费2.85亿美元。[26] 不可否认,美国的外交政策是为美国的利益服务的,但它离不开国际合作,在当前国际形势下,美国难以单打独斗地实现自身利益的充分保证,必须依靠盟友协作和大国合作。特朗普的选择既缺乏国际共识,又孤掌难鸣。

    历史上看,任何国家,无论多么强大,如果同时挑战两个或者以上强国,尽管一时一地赢得优势,但最终必败。二战德国和日本挑战多个大国,结果被大国联合打败。美国学者约翰·米尔斯海默写道,“现实主义世界中的大国确实也存在合作,均势逻辑常常使大国结成联盟,联合反对共同的敌人。”[27] 他列举二战前后欧洲国家的例子,认为英国、法国和苏联就是反对德国的联盟,国家有时会集结起来对付第三国。而上个世纪70年代,中美走近也从侧面体现出美国在地区力量平衡上的选择,包括基辛格在内的“均势理论”拥护者,企图拉住中国,形成中美联手对苏联的格局。因此,要与中国和俄罗斯进行“战略性竞争”,美国还缺乏足够的实力。   

  第三,竞争决心难下。目标已定,力量不足,直接影响特朗普战略重心转移的意志。中美在各领域里竞争与合作均在加强,为搭建新的力量平衡进行面对面的博弈。而能否赢得这场力量平衡过程的胜利,则是中美在未来一定时间里必须面对的考验。中美两国的竞争必然会表现在双方均可控制的范围内,避免迎头相撞是两国必须认真对待的问题。

  军事上,中国是拥核国家,美国无法对中国进行毁灭性打击。美国也不会派军队入侵中国,要依靠大规模空袭使中国瘫痪也非易事。[28]同样,对美国来说,与中国开展贸易战,从而放缓中国经济发展确实是比使用核武器更有吸引力的举措。但问题是,美国是否有足够的办法来使中国经济减速,从而不损害美国的经济。“不幸的是,世界上许多国家会迫切希望增进与中国的经济交往,这就填补了美国采取措施减少与中国贸易和对华投资所造成的真空。如欧洲各国并不会受中国严重威胁,它们可代替美国继续推进中国经济增长。”[29] 这也是上任一年特朗普不能兑现竞选承诺的主要原因,如提高中国输美商品关税。在势均力敌贸易战中,美国只能“杀敌一千,自伤八百”。

  应该说,特朗普大国政治回归带有鲜明的冷战和零和游戏思维,难适应历史发展大潮。战略竞争对中国来说也不一定是坏事,它可倒逼中国在多领域进行深化改革,加快中国自主创新步伐。中国必须要有接盘的胸怀和勇气。中国只要稳住阵脚,不闻美国起舞,埋头搞好国内建设,就足以应对美国战略重的转移,毕竟这种战略重心转移仅靠过时的意志,难以成形。

 

 



[1] 美国白宫,《国家安全战略》报告(英文版)第2页。http://nssarchive.us/wp-content/uploads/ 2017/12/2017.pdf

[2] 同上。

[3] 2018119日美国国防部长马蒂斯在霍普金斯大学的演讲,https://www.defense.gov/News/Article/ Article/ 1419671/national-defense-strategy-a-good-fit-for-our-times-mattis-says/

[4] 美国白宫,《国家安全战略》报告,19903月发表。http://nssarchive.us/NSSR/1990.pdf

[5] 美国白宫,《国家安全战略》报告,19903月发表。http://nssarchive.us/NSSR/1990.pdf

[6] 领导这场全面防务评估的人是时任美国国防部长莱斯·阿斯平,结果就是《防务全面审查》报告。

[7]参阅199310月美国国防部发表的《全面防务审查报告》。http://history.defense.gov/ Portals/70/Documents/dod_reforms/Bottom-upReview.pdf?ver=2014-09-17-111404-173

[8] 1996年9月10日,联合国大会以158票赞成、3票反对、5票弃权的压倒多数票通过了《全面禁止核试验条约》。之前,除了两国谈判代表做了贡献,两国领导人还直接介入相关条款的安排。

[9] 200261日,小布什总统在美国西点军校的讲话。

[10] 美国白宫,《国家安全战略》报告前言部分,20029月发表。

[11] 环球网,“希拉里详述重返亚太计划,‘牵制中国’意味浓厚”,http://world.huanqiu.com/roll/

2011-11/2163381.html

[12] 1796919日,华盛顿《告别词》,https://wenku.baidu.com/view/ccbc98232f60ddccda38a0eb.html

[13] 2016120日,特朗普总统在就职仪式上的演讲。https://wenku.baidu.com/view/ c115017803768e9951e79b89680203d8ce2f6a72.html

[14]唐纳德·特朗普、托尼·施瓦茨,《交易的艺术》(中文译名为《特朗普传》),北京:中国青年出版社,20173月第4次印刷,第18页。

[15] 201558日国务院关于印发《中国制造2025》的通知,http://www.gov.cn/zhengce/content/2015 -05/19/content_9784.htm

[16] 参见亚洲基础设施投资银行网站,https://www.aiib.org/en/index.html

[17] 美国国防安全合作局20171128日报告,参见徐长银,特朗普—美国军火商的王牌推销员,http://www.360doc.com/content/18/0114/20/62307_ 721921730.shtml

[18] 俄罗斯武器出口额达150亿美元,新华社莫斯科,201827日电。http://www.xinhuanet.com/ 2018-02/08/c_129808261.htm

[19]塞尔瓦描述大国竞争的现实,参见美国参联会网站,http://www.jcs.mil/Media/News/News-Display/ Article/1428817/selva-describes-reality-of-great-power-competition/http

[20] 数据来自世界银行,转引自新浪网:http://news.sina.com.cn/o/2018-01-24/doc-ifyqyesy0920344.shtml

[21] 参考消息网,2016913日报道,“美国国债又攀升,首次突破20万亿美元”,转引自http://news. 163.com/17/0913/11/CU793HMQ00018AOQ_all.html

[22] 彼德森基金会主席兼首席执行官迈克尔·彼德森发表声明,见http://news.163.com/17/0913/11/ CU793HMQ00018AOQ_all.html

[23]按相关规定,美国退出联合国教科文组织将于20181231日生效,届时美国将赖掉5亿美元的会费。

[24]“特朗普北约峰会不留情面批评盟友”,中新社,布鲁塞尔2017525日电。 http://world. huanqiu.com/hot/2017-05/10742389.html

[25] 2017920日特朗普总统在联合国大会上的发言,https://baijiahao.baidu.com/s?id= 1579017799847066532&wfr=spider&for=pc

[26] “历史性删减”2.85亿美元会费,美国被指在报复联合国,http://world.huanqiu.com/exclusive/ 2017-12/11477709.html

[27] [美]约翰·米尔斯海默,《大国政治的悲剧》(中文版),王义桅  唐小松 译,上海人民出版社,20154月第一版,第51-52页。

[28]早在上世纪60年代,即中国很快会拥有核武器时,美国曾考虑过以预防性战略干预。但美国最终认为,与中国的战争风险远远超过其收益。参见William Burr and Jeffery T. Richelson, Whether to Strangle the Baby in the Cradle: the United States and the Chinese Nuclear Program, 1960-1964, International Security 25, No.3, pp54-99.

[29] Robert Art, The United States and the Rise of China:Implication for the Long Haul, Political Science Quarterly 125, No.3, pp 362-366. 转引自约翰·米尔斯海默,《大国政治的悲剧》(中文版),王义桅  唐小松 译,上海人民出版社,20154月第一版,第408页。


(来源:《当代世界》,2018年第3期)