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政府关门突显美国政治困境

国研院 时间:2018-03-01 作者: 付随鑫 责编: 龚婷


2018120日,特朗普执政一周年之际,美国联邦政府再次被迫关门。这是自1976年首次关门以来的第19次。122日,美国国会通过了一份为期三周的临时拨款法案,以维持联邦政府运转至28日,结束了三天的关门僵局。但这只是两党的暂时妥协,真正的问题仍然被拖延,并未得到解决。

 

移民问题使预算案难产

美国政府关门意味着国会两党和总统未能就预算案达成一致。按法律规定,联邦政府当前财年的预算是从前一(自然)年101日开始到当年的930日结束。预算立法的一般程序是:总统先向国会提交预算请求,然后国会各委员会提出意见,完成预算决议案,制定拨款法案,两院协调后通过立法并提交总统签署。

由于政治极化和两党对立越来越严重,国会时常无法通过整个财年的预算案。如果此时还不能通过临时拨款案,政府就得关门。去年9月底,两党未能就2018财年预算达成一致,政府就面临关门危险。在最后期限来临前夕,国会通过了一个为期三个月的临时拨款案。到去年12月,两党仍矛盾重重,只好又先后通过两次临时拨款,将期限延至今年119日。众议院在118日再次通过一项仅维持30天的临时拨款,但在参议院的终止辩论投票中,只有50票赞成,少于阻止冗长辩论所需的60票,从而导致该案无法在参议院通过。美国政府只能被迫从120日开始关门。

导致此次关门的首要原因是两党无法就“童年抵美者暂缓遣返行动”(DACA)达成共识。“童年抵美者”又称“追梦人”,是指未成年时就跟随其父母非法进入美国的人。他们在美国长大,但未能取得合法身份。其人数有70万,尚不到美国非法移民总数的十分之一。2012年,奥巴马签署DACA行政令,使这些人暂时免受驱逐,并有权在美国工作。奥巴马还曾试图推动国会通过《追梦人法案》,给予“追梦人”美国公民身份,但受到共和党阻挠,未能通过。特朗普上台后,在非法移民问题上秉持极端保守立场。他打算在3月份终止DACA,并希望国会为修建美墨边境墙拨款。民主党议员对此表示反对,因而阻挠国会再次通过临时拨款案。

少数议员则出于其他原因反对临时拨款案。另一项障碍是“儿童医疗保健计划”(CHIP)。该计划在两党中都广受欢迎,尤其得到民主党的支持。但共和党将其当作与民主党博弈的砝码,遭到后者的反对。少数共和党议员也反对临时拨款案。他们多是一些国防鹰派,要求增加军费,并为国防部提供整个财年的拨款,因为临时拨款不利于国防部制定长期计划。

特朗普在这次政府关门中起着重要作用。去年9月份,他曾邀请民主党领袖前往白宫达成关于预算案和DACA的协议,也显示出推动两党合作通过立法的愿望。但保守派通常一施加压力,特朗普就会动摇。特朗普虽自诩为交易大师,却总喜欢在关键时候改变态度和推脱口头协议,致使国会两党无法明确其立场或及时达成协议。特朗普还押注于民众的反移民情绪将超过对政府关门的反感,他去年就表示华盛顿需要一次好的关门来整肃风气。

 

 

政府关门的直接后果

受关门影响最大是美国联邦政府非核心部门。在国家公园等非核心部门中,有大量非必要雇员停薪休假。白宫也不例外。这次关门中,总统行政办公室有1056名员工停薪休假,659人照常工作。但军队、警察、消防、边防、空管等核心部门不会停摆。邮政系统有自己的收入来源,将继续营业。办理护照和签证是由申请人出资,也不会暂停。政府关门也会带来巨额经济损失。据估计本轮关门,每天的损失可达65亿美元。

政客们关心的首先是政府关门对自己仕途的影响。两党都竭力将指责对方是导致关门的“罪魁祸首”。政府关门对双方都各有利弊,但如果持续时间太久,阻挠政府运转的一方遭受的政治损失会更大。两党坚守自己的原则固然能激起本党利益集团和基本选民的热情,但长时间的关门更可能招致普通民众的反感。在2013年的关门中,共和党人为了抵制奥巴马医改迫使政府关门16天,最终共和党不得不在民众压力下让步,而医改安然无恙。民调显示,在本次关门中,虽然多数美国人支持给予“追梦人”合法身份,但他们不希望以政府长期关门为代价。在这种情况下,民主党受到的压力更大。那些来自红州的民主党议员最为脆弱,他们也因此放弃本党立场转而支持共和党的临时拨款案。

122日通过的临时拨款案表明,国会共和党人和特朗普是这轮关门的实际胜利者,民主党和“追梦人”是受损者。共和党得到了三周的临时拨款,并且只是在口头上承诺将对DACA进行投票。民主党的让步则招致移民积极分子的不满。然而,实质性问题并未得到解决,两党仍要为DACA、修墙、国防支出、预算案等问题继续斗争,三周后可能再次面临关门风险。

 

 

政府关门是美国国内治理的失败

美国政府一再停摆突显了美国的政治困境。自1976以来的八任美国总统中,只有小布什没有遭遇过政府关门。两党只要在某些议题上不能达成一致,就往往将政府关门作为威胁手段。过去半个世纪里,美国政治极化更加剧了这种做法。一方面,两党内部同质性不断增强,两党间异质性在增大。两党党团和领袖对普通议员的约束越来越强。这些变化导致绝大多数议员都必须在各种国会投票中支持本党立场,中间派议员已经消逝殆尽。另一方面,两党越来越依赖和迎合少量极端选民的要求。20世纪中期,两党都极力吸引中间选民,但随着政治极化的加剧,现在两党都更依赖政治上活跃且立场极端的关键少数。在他们的压力下,两党的意识形态日益向左右两个极端趋近。特朗普不断地发表反对移民和自由贸易的言论,就是为了迎合和巩固其中下层白人这个核心选民群体。而民主党越来越依赖移民和少数族裔,故不敢轻易在移民和福利等政策上做出让步。政治极化导致美国政府很难进行有效治理。最近几届国会的立法效率和质量都处于美国历史最低水平。特朗普就职一年来只通过了税改这一项重大立法。在可预见的将来,这种极化和僵持局面很难改变。

此轮政府关门也表明非法移民问题是美国的一个棘手难题。美国传统上是个移民国家,但在20世纪20年代也曾因东南欧移民的大量涌入而关闭国门达40年之久。《1965年移民法》通过后,移民数量激增。2015年在外国出生的美国人数量已高达4300万人,占总人口的13.5%。非法移民的数量也超过1500万。移民虽然促进了美国经济增长,但也冲击美国劳动力市场,加剧竞争,拉低工资,导致失业。外来移民还引发本土居民心理失衡,产生相对被剥夺感,进而激发本土主义和种族冲突。反移民的美国人特别反感移民占用他们的福利资源,并认为民主党在此问题上起了推波助澜的作用。外来移民还可能导致过度的社会多元化,引发国家认同危机。著名政治学家塞缪尔·亨廷顿在《我们是谁》一书中曾对此提出警告。他直言美国的国家认同已经受到大规模的拉美裔移民的威胁,并称美国有可能分化成为“两个民族,两种文化和两种语言”。2016年美国大选以来,反对移民和少数族裔的白人民族主义者成为一个突出的政治势力,他们强烈支持特朗普的反移民和种族歧视政策。而民主党日益变成具有全球主义价值观的白人精英与少数族裔、外来移民的政治联盟。可以预见,美国白人的人口比例会继续下降,许多白人的经济社会地位也将继续恶化,他们对外来移民和少数族裔的愤怒短时期内恐怕很难缓解。美国这个熔炉在某些极端情况下并不能有效协调不同的群体、利益和价值观的冲突,内战就是美国民主制协调冲突失败的先例。未来美国是陷入更激烈的族裔冲突还是发展出一种更具凝聚力的民族认同将有待观察。

围绕此轮关门的各种政治斗争实际上掩盖了美国潜在的债务危机。美国国债在已超过20万亿美元,相当于GDP106%。虽然特朗普声称将在未来几年里实现预算平衡,但实际上债务仍在快速增长。特朗普的减税也将带来1.5万亿美元的债务。在奥巴马任内,共和党一直竭力反对提升债务上限,但当他们上台后,就不再关心债务增长问题。而特朗普还需要增加支出来促进经济增长和提升军备。在2018财年的这几次预算案斗争中,债务问题本应该是两党的优先关注对象,却完全被移民等问题所掩盖。从这个角度看,美国债台高筑的问题很难获得政治解决。这很可能将拖累美国的长期经济增长。


      (来源:《中国投资》,2018年2月刊(上))