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从特朗普2019财年预算请求看其政策走向

国研院 时间:2018-03-01 作者: 付随鑫 责编: 龚婷


2018212日,特朗普政府向国会提交了2019财年预算请求。按法律规定,总统预算请求只是整个预算程序的起点,国会将在此基础上进行审议、授权和拨款,正常情况下预算案将在今年101日前得到总统批准。最终的预算案很可能跟最初的预算请求有不少出入,甚至届时不一定能形成预算案,就像2018财年那样不得不靠多次临时支出法案维持。但预算请求通常能反映出总统未来一两年的施政重点以及当前政府对未来10年经济形势的预判。特朗普的第二份预算请求与第一份相比有不小的变化,从中可以发现他在努力推进其竞选承诺,同时对经济形势的判断趋于现实。

 

 

一、预算请求与施政重点

在这份名为《有效、高效、负责的美国预算》的预算请求中,预计在2019财年,美国联邦政府的支出为4.407万亿美元,收入为3.422万亿,赤字为0.984万亿。这三项都比2018财年的预算请求有显著变化,其中支出增加8%,收入下降6%,赤字增长1.2倍。与2018财年的实际拨款相比,这三个项目分别增加4.6%2.5%12.7%。从这些数据看,去年特朗普对财政状况和经济增长都过于乐观,现在不得不面对更严峻的现实。

从预算请求来看,特朗普执政的主要目标跟上一财年基本一致:将经济增长、就业和安全作为核心任务,同时大幅度削减国内福利和对外援助的资金,充分体现了其美国优先的要求。具体手段包括:削减无用支出、促进经济增长和就业、提升军力、修建边境墙、打击跨国犯罪组织、落实移民法律、建设基础设施、援助美国劳动家庭、保护退伍军人、打击毒品和高昂药价、用工作代替福利、降低教育费用和推进择校等。

在促进经济增长和就业方面,2018财年的重点是税改和去管制,2019财年则是基建,相关预算将从50亿美元猛增至450亿。白宫在提交预算请求同一天向国会提交了基建投资计划:未来10年内将利用2000亿美元联邦资金撬动1.5万亿美元的地方政府和社会投资,改造美国年久失修的基础设施。联邦资金中的1000亿美元将用于建立奖励基金,以激励州政府、地方政府和私营资本加大对基建项目投资;500亿美元将用于支持农村地区重建并改造交通运输、水电、宽带等项目;500亿美元将用于奖励变革性基建项目、扩充现有基建融资项目和融资周转基金等。此外,联邦政府还将简化基建项目的联邦审批流程,将审批时间缩短至两年以内,取消不必要的监管障碍,同时将环保评估和部分审批决定下放至州政府。

与去年一样,今年特朗普政府将继续削减福利,以减少政府支出和增强经济活力。削减主要指向对穷人帮助最大的食品券、医疗补助和联邦住房补贴等项目。特朗普要求全面修改每个月向4220万美国人平均提供125美元的食品券计划,这项预算将减少172亿美元,相当于该项目去年总支出的22%。就低收入美国人的医疗而言,特朗普将继续削弱奥巴马医保,将医疗补助计划在2019财年削减280亿美元资金,在今后10年共削减2500亿美元。特朗普还计划把住房和城市发展部的资金削减14%,并建议彻底取消公共住房大修基金,这样每年可以节省将近20亿美元,但将导致超过25万低收入家庭失去住房补贴。

最大的支出增长来自军费投入。2019财年的军费预算请求高达7160亿美元,比上一财年增加770亿美元,增幅高达12%。其中国防基本预算为5970亿美元,海外应急行动预算为890亿美元。特朗普政府最近两年都在大幅度增加军费,已完全扭转奥巴马后半期的下降趋势,使军费重回2011年的水平。军费增长主要用来扩大军队规模和购买武器。在2019财年,现役军人将增加16400人。购买新武器的资金将增加190亿美元,增幅高达15%。重点包括77F-35联合攻击战斗机、24F/A-18战斗机、15K-46空中加油机、2艘弗吉尼亚级核潜艇、3艘伯克级驱逐舰以及下一代轰炸机B-21的研发和导弹防御系统的试验。770亿美元的军费增长是以削减650亿的非国防支出为代价的。特朗普依旧强调“以实力促和平”的原则,执着于进一步提升美国的硬实力,轻视软实力建设。国务院和对外援助的预算与上一财年持平,但与2017财年相比减少了近三分之一。

打击非法移民和国内犯罪、应对吸毒成瘾问题是特朗普的另一执政重点。特朗普计划为移民项目投入282亿美元的资金,其中180亿用于修建美墨边境隔离墙,16亿用于边境执法。特朗普表示将严厉打击有组织犯罪活动,例如臭名昭著的MS-13跨国犯罪集团。毒品泛滥既是美国一个非常严峻的社会问题,也是特朗普的主要关注点之一。美国每年大约有六万多人死于吸毒,是枪击事件的两倍。特朗普计划在2019财年投入300亿美元用于控制毒品。这些都呼应了特朗普的竞选承诺:集中力量让美国人更安全,将恐怖分子挡在国门之外,以及将违法犯罪分子关在监狱里。

 

 

二、中期经济目标

每年的总统预算请求还会预估未来10年的经济形势,并提出相应的施政目标。在上一财年的预算请求中,特朗普对未来10年经济增长和预算平衡做了非常乐观的估计:预计2021年后美国GDP增速将长期保持在3%;到2027年将实现预算平衡,并有少量财政盈余;未来10年将节省3.6万亿美元支出。

但现实却要严峻得多。2017年美国GDP实际增速只有2.3%,明显低于特朗普期望的3%2018财年的赤字将达到8730亿美元,相当于联邦支出的20.7%,远高于去年预计的4400亿美元。虽然特朗普声称要降低美国的贸易赤字和政府债务,但在他执政第一年,美国贸易赤字增加了12%,而政府债务增加了7千亿美元。特朗普和共和党的大规模减税法案虽能短期内提高经济增速,但对中长期经济增长将没有明显促进作用,同时还会带来严重的财政赤字和贫富分化。

2019财年的预算请求中,特朗普政府实际上调低了经济和财政预期。由于税改立法得到通过,特朗普政府对未来两三年的GDP增速变得更乐观,估计20182020年的增速将维持在3.0%3.2%。但对2025年后的中期GDP增速变得更悲观,预计届时将降至2.8%左右,而非去年预测的3.0%. 政府财政形势将更为严峻。到2028年非但不能实现预算平衡或盈余,反而当年财政赤字将达到3630亿;未来10年内不但不能像去年预计的那样削减3.6万亿美元支出,反而将增加7.1万亿总赤字。可以预见,为促进经济增长和军队建设,特朗普和共和党将推行容忍更多赤字的扩张性财政政策。

 

 

三、一些评价

美国经济在短期内向好,但中长期增长仍缺乏强劲动力。去年底通过的税改将对未来几年美国经济增长有较大促进作用。国会联合税务委员会预测,税改能使未来十年GDP增长率在当前预测的1.9个百分点的基准上再提升0.7个百分点,但十年后提升幅度将只剩下0.10.2个百分点。单纯依靠税改,未来10年美国年均GDP增速大约为2.6%。要想达到特朗普期望的3%,还需要其他措施。另一方面,美国居民储蓄率极低,新的资金只能主要靠发债和外国投资,这将增加美国的负债水平。随着婴儿潮一代的退休,美国的人口老龄化也在加剧,而特朗普还在努力减少移民。虽然奥巴马和特朗普都想振兴制造业,但美国制造业空心化不可逆转,而新产业要么无法提供足够岗位,要么多为低端服务业岗位。美国的全要素生产率在可预见未来也不大可能有明显提升。总而言之,美国经济发展动力和优势仍在,增速将继续高于其他主要发达经济体,但中长期增长似缺乏强劲动力。

高额的政府债务将是美国面临的一个极大难题。目前债务总额达到20.7万亿,相当于GDP108%。未来十年很可能超过30万亿,仍大约相当于GDP100%。美国债台高筑主要有三个原因,首先是长期经济衰退,其次是社会支出膨胀,再次是战争支出。2008年以来的经济衰退为美国新增了近10万亿债务,相当于之前积累的债务总量。未来10年中不可能通过提升经济增速来获得财政盈余,相反特朗普政府还需要发债来刺激经济增长。社会支出膨胀是一个几乎不可能逆转的长期趋势,目前已占到联邦政府支出的三分之二,而军费只占16%左右。即使特朗普也只敢削减旨在帮助穷人的一些次要福利项目,而不敢触动社会保障和医疗保险这两个费用最多的项目。战争支出和其他军费的增长实际上是相对次要的因素。预计到2026年,仅债务利益就将超过国防基本预算。美国的政治制度也极难约束债务膨胀。选民和利益集团都希望增加支出和减税。在两党博弈中,主张增加支出的一方几乎总能占优。虽然很多共和党人看似是财政保守派,但那主要出现在民主党执政时期,而且相对于减税,他们不太关心债务和赤字。债台高筑虽不至于导致美国财政崩溃,但确实会降低经济潜在增速,并严重制约美国政府应对危机和挑战的政策选择。可以预见,美国债务问题在未来一二十年内不可能通过经济或政治途径得到缓解。

总之,从特朗普的预算请求中可以看出,他在努力推进自己的政策理念和竞选承诺。虽然预算调整可能在国会中大打折扣,甚至很难说他能否兑现一半的竞选承诺,但他确实在将美国向他希望的方向推进。特朗普和他的支持者已经在很大程度上改造了共和党、改变了美国的政治生态。这对美国中长期发展的究竟有多少正面或负面影响仍有待观察。

(来源:《中国投资》,2018年2月刊)