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探寻巴以和平:途径耶路撒冷还是华盛顿?

国研院 时间:2018-02-27 作者: 沈雅梅 责编: 李敏捷

2017年12月6日,美国总统特朗普宣布美国承认耶路撒冷为以色列首都,并将把美国驻以色列大使馆从特拉维夫搬迁至耶路撒冷,引起国际舆论一片哗然。诚然,美国早在1995年就通过《耶路撒冷大使馆法》,要求将大使馆设在耶城,但因该问题攸关巴以和平进程的核心,高度敏感,历届美国总统一直以国家安全为由,推迟搬迁。特朗普此举沿袭了他一贯的特立独行风格,推翻了前任们的做法,打破了关于耶路撒冷的国际共识,即这座城市的最终地位应当通过巴以和平谈判来确定。国际社会指责他鲁莽打开了中东的“潘多拉魔盒”,将搅动地区新一轮动荡。

事态表明,以耶路撒冷问题为核心的巴以冲突作为世界近现代史上持续时间最长的一场民族冲突,像一道不断被撕裂的伤口,是中东地区长期动荡不安的根源性矛盾,而特朗普政府的中东政策正在为巴以和平何去何从带来更多更危险的问号。

 

一、耶路撒冷的“敏感神经”

 

现代诗人米海亚曾说:“耶路撒冷是通往永恒的最后一个口岸。”它是“一神教”的诞生地,是犹太教、基督教、伊斯兰教的圣地,浓缩着一片土地、两个民族、三大宗教纠缠共生的复杂历史。位于东耶路撒冷、面积不到1平方公里的老城(Old City)则是耶路撒冷的心脏。在这里,摩利亚山头静静诉说着亚伯拉罕和替罪羊的故事,金顶清真寺恒久演绎着伊斯兰教先知穆罕默德踏石飞天的神奇,哭墙前犹太教的善男信女们低声祈祷、默默流泪,毗邻的苦路上则印刻着救世主耶稣背负十字架踉跄前行的足迹。犹太人、基督徒、穆斯林都宣称拥有老城,可以说,人类近一半人口把它敬仰为“精神领地”,是“高于一切的恩赐”。

对于巴以冲突的双方来说,耶城尤其敏感。老城作为伊斯兰教仅次于麦加和麦地那的第三大圣地,是巴勒斯坦人心中“尊贵的禁地”。从古至今,犹太人则视之为上帝耶和华赐予的“应许之地”,他们世世代代都会在祈祷时称颂:“啊,耶路撒冷,如果我忘记了你,请让我的右手忘记它的技巧。”3000多年来,犹太人、希腊人、罗马人、拜占庭人、阿拉伯人、“十字军”、土耳其人在这里留下征战的脚印。耶路撒冷,名为“和平之城”,却几乎从未品尝过和平的滋味,在历史的长河中屡经易手,留下漫长的苦涩回忆。20世纪的五次中东战争更是让耶城经历了分分合合。今天,虽然以色列把耶路撒冷作为本国的政治、文化中心,但没有一个建交国把使馆设在这里。尽管巴勒斯坦早已宣称东耶路撒冷是巴勒斯坦国的首都,那里却飘扬着以色列蓝白条相间的“大卫星”国旗。

耶路撒冷的主权和归属是巴以和谈中最棘手的问题。特别是围绕老城,巴以展开激烈争夺,牵动着强烈的宗教情绪,极易引发犹太民族和阿拉伯民族之间的仇视和敌对。根据1947年联合国分治决议,耶路撒冷是国际共管城市。根据1949年第一次中东战争停火后的分界线(以色列称为“绿线”),耶路撒冷被分为东、西两部分,分别属于约旦和以色列。而根据1967年第三次中东战争的停火线(以色列称为“紫线”),以色列占领耶路撒冷东部,吞并整个城市,虽然此举从未得到国际社会的承认。1980年7月,以色列通过《耶路撒冷法》,规定耶路撒冷是以色列统一、不可分割的首都,并将总统、议会、最高法院及大部分政府机关设在此地。但是,联合国安理会随即于当年8月通过第478号决议,宣布以色列单方的《耶路撒冷法》为无效,要求以方取消。巴勒斯坦方面的一贯诉求是建立以东耶路撒冷为首都的巴勒斯坦国。1988年11月,巴勒斯坦全国委员会宣布建立巴勒斯坦国,定都耶路撒冷,这得到了世界上近100个国家的承认。长期以来,巴以双方围绕东耶路撒冷主权和归属的矛盾不断激化,加剧了巴以紧张局势。不时有以色列右翼议员和政府部长强行闯入圣殿山上的穆斯林活动场所行犹太教祷告,导致教派冲突、警民对峙甚至流血事件。

令耶路撒冷问题更加复杂的是,它与巴以和谈的其他几个症结密切相关,甚至缠得越来越紧,几乎成为“死扣”。众所周知,以色列是世界上唯一依靠移民和建立定居点而形成的国家,犹太人定居点在巴勒斯坦地区的存在已超过一个世纪。这些定居点集中在约旦河西岸、约旦河谷和东耶路撒冷等地。巴方要求,以色列必须拆除全部定居点,停止“单方面改变现状”的举动。以方则强调,定居点建设符合犹太人口“自然增长”的需要,拒绝做实质性的让步,尤其坚决反对把耶路撒冷的城市发展算做有争议的定居点建设。历届以色列政府均为定居点提供财政鼓励,定居者数量年均增长率超过5%,增速是以色列国家总人口增速的3倍之多。在一定程度上,定居点建设已被内塔尼亚胡政府用作“逼迫巴方离开谈判桌的手段”,成为近几轮巴以和谈每一起步便陷入停顿的直接原因。

耶路撒冷也是520万巴勒斯坦难民心中的牵挂。半个多世纪以来,频频爆发的中东战争导致巴勒斯坦人流离失所,沦为难民,至今仍生活在中东多个国家和地区的大约60多个难民营中。他们回归故土的前景不明,成为困扰巴以和谈的症结之一。巴勒斯坦方面主张,无论这些难民能否在事实上全面回归,他们以及他们的后代都应当在法理上享有返回原居住地、取回原有财产或者获得赔偿的权利。但以色列历届政府主张,大部分难民应就地安置,在国际社会的帮助下获得补偿。到了内塔尼亚胡政府,以方立场大幅倒退,表达了“回归权将意味着以色列的毁灭”这一担忧,主张巴方放弃难民回归权,要求巴勒斯坦难民问题只能在巴勒斯坦境内完成。可见,无论是回归家园的诉求,还是就地安置的可能,它们作为巴勒斯坦难民的归乡寄托仍然遥遥无期。耶路撒冷最终地位问题关乎历史与未来,关乎战争与和平,关乎信仰与梦想,它是通往巴以和平的必经之路,若不读懂它的全部悲痛,便寻不着它的无上荣光。

 

二、华盛顿的“长臂管辖”

 

历史上,中东在美国人心中是一幅落后形象。艾森豪威尔总统曾把中东的特点总结为“暴力、情绪化和无知”。冷战时,中东成为仅次于北美和西欧的战略优先地区,是阻遏苏联政治和军事力量南下的屏障。冷战结束后,美国把富油的波斯湾地区变成自己的军事保护地。21世纪以来,因石油、宗教、盟友及对军事设施的利用等纽带,美国深度卷入中东,中东成为美国挥舞权力大棒的练兵场、推广自由梦想的宣讲台,也是美国总统寻找遗产、流下眼泪的地方。

就巴以冲突而言,美国无疑是最主要的调解人,是解决巴以冲突的最大外部主导因素。小布什政府提出过以色列和巴勒斯坦“两国共存”的原则,这成为中东问题有关四方关于中东和平“路线图”计划(即“两国方案”)的基础。然而,美国调停巴以冲突的作用有限,从克林顿以来的各届政府均一脚扎进这个泥潭,抱憾而归。前总统奥巴马执政时,把解决巴以冲突作为修复美国与伊斯兰世界关系的一项重要“形象工程”,高调介入巴以冲突。但奥巴马越是努力把自己塑造为“一碗水端平”的和平掮客,就越是遇到来自“小伙伴”以色列的强烈反弹。与以色列关系恶化,使他在推动和谈上迈不开步子。反过来,当奥巴马重申对以色列绝对安全的无条件承诺时,又会把美国和以色列的利益更加牢固地绑在一起,失去作为一个公正调解人的信誉。

面对特朗普当选美国总统,以方欢呼,“白宫里终于是自己人了。”特朗普执政以来也确实不负以色列所望,慷慨给予回报。5月15日,特朗普任命富有争议的戴维·弗里德曼为美国驻以色列大使,此人一直是以色列在西岸建造定居点的坚定支持者。5月22日,特朗普成为首位造访耶路撒冷西墙的在任美国总统。10月12日,美国宣布退出联合国教科文组织,理由之一是抗议“该组织对以色列的偏见”。11月28日,副总统彭斯在一场纪念联合国大会通过巴勒斯坦分治决议70周年的活动上宣告,“抨击以色列的时代结束了。”12月6日,特朗普宣布美国承认耶路撒冷为以色列首都后,虽然受到世界舆论的普遍谴责;美国在联合国安理会和联大涉耶路撒冷决议的投票中,分别投下否决票和反对票,更是陷入绝对孤立;但是,特朗普更看重的是,通过此举展示了自己兑现诺言的能力,示好于国内核心选民,拉拢了犹太裔选民,并且获得两党议员难得的一致认同,在国内政治上得分明显。

要看到,随着中东可塑性下降,美国治理能力减弱,特朗普政府不会在这里做新的战略性资源投入,而是将从“美国优先”出发,加大在交易中寻租。以色列是美国的事实盟友,是美国伸入中东的“战略长臂”,可以为美国“火中取栗”,却基本不会“越俎代庖”,堪称美国在中东的重要“资产”。政治经验不足的特朗普政府越来越向倚重以色列、沙特等地区盟友的政策传统回归。据传,2017年以来,特朗普女婿、白宫高级顾问库什纳定期与沙特王储本·萨勒曼会晤,制定了一个公然亲以的方案,试图把它作为“最终协议”,强加给巴勒斯坦。根据巴方透露的信息,这包括建立一个“超城市政府当局”(而非享有独立主权的巴勒斯坦国),没有相连的领土,难民无权回归,也没有东耶路撒冷。由此,美国已经自主摘掉了作为巴以冲突调解人的面纱。而宣布承认耶路撒冷为以色列首都,更是相当于直接坐到以色列一边,退出了对中东和平进程的管理。这和特朗普政府一年来不愿参与国际合作的全球战略收缩姿态是一致的。

中东并非“流淌着奶与蜜”的仙境,而是“充满血和泪”的泥潭。特朗普政府的首份国家安全战略报告强调,“历史的主线是对权力的竞争,”“大国竞争正在回归,”这种逻辑将进一步把巴勒斯坦问题引向“强者行其所能为,弱者忍其所必受”的丛林竞争深处。除非美国在中东“艰难地学会谦逊”,否则巴勒斯坦问题将成为华盛顿对中东进行“长臂管辖”的一个致命弱点。

 

三、巴以和平路在何方

 

历史上,在美国、以色列、巴勒斯坦和国际社会的多轮努力下,曾数次营造出“和平近在咫尺”的氛围,这包括昙花一现的1993年《奥斯陆协议》、2000年戴维营会谈,以及2007年安纳波利斯进程等。然而,以色列总理拉宾1994年遇刺、巴勒斯坦领导人阿拉法特2004年逝世、主张“武装抵抗”的哈马斯2006年单独控制加沙等突发事件,使巴以问题起起伏伏,每到重新整合的关口上就会卡壳,落回原地,似乎是上帝在用一只看不见的手,掐灭了每一个历史关头浮现的和平之光。在此过程中,有美国撑腰的以色列笃信“和平属于强者”,推崇强力外交,从内心认同“以安全换和平”,而非“以土地换和平”,对和谈诚意不足,对动武倒决心有余。以方非法占领巴勒斯坦领土的事实得到了延长和固化,巴方的谈判地位却不断弱化。巴以冲突不断深化,自2014年双方中断和谈至今,和平的曙光加速黯淡下去。

要真正实现巴勒斯坦建国,归根结底需要巴以直接沟通并达成协议。目前,巴以均裹足不前,把每一步微小的妥协空间视作民族存亡的危局。对以色列而言,它始终面临非法占领巴方土地给自己带来的合法性压力,寄望于造成有利的既成“地面现实”,无意通过妥协来达成和解。巴方则难以从内部统一立场,失去了同以色列进行对等较量的基础。双方均认识到,他们中无论谁成为谈判失败的原因,都会在国际、国内付出巨大政治代价,因此,推动巴以和谈在“重启”和“中断”之间逡巡的,并非双方对谈判走向胜利有任何信念,而是对不进则退深怀担忧。在这原地踏步的循环中,两个无心对话的伙伴一直在“全心全意”地把“谈判注定失败”的责任推给对方。

巴以问题是大国在历史上一手炮制的,解铃还须系铃人,大国推动力对于解决巴以冲突必不可少。然而,和美国相比,其他力量几乎不会在推动最终地位谈判这个风险极高的议题上有大动作。例如,由于地理毗邻和安全联动,欧洲国家寻求在巴以问题上发挥更大作用。从2013年开始,欧盟实施新的规定,禁止成员国与设立在巴勒斯坦被占领土上的以色列公司和部门合作,主导了一场制裁以色列定居点的“BDS”运动(The Boycott, Divestment and Sanction Movement,即“抵制、撤资、制裁”运动)。2014年以来,瑞典等多国承认巴勒斯坦国家。当前,欧洲与美国特朗普政府渐行渐远,是外交上谴责美国中东政策的主力军,对以色列的立场趋向强硬。但是,欧洲内部分裂,它对巴以和平的助力有限。

地区阿拉伯国家在巴勒斯坦问题上则“拉一派、打一派”,各国之间的矛盾和分歧公开化,他们利用巴勒斯坦问题做文章的考虑远胜于真心维护阿拉伯民族利益的成分,投入到解决巴以冲突中的资源极其有限。据统计,从2015至2017年,在向联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处(UNRWA)捐资最多的前20位国家中,仅沙特和科威特两个阿拉伯国家以每年捐助200万美元的数额位列第18位,远低于第1位美国1.3亿美元、第2位欧盟9000万美元以及第10位澳大利亚1500万美元的水平。在2017年12月紧急召开的关于耶路撒冷问题的阿盟外长会议和伊斯兰合作组织特别峰会上,阿拉伯国家对巴勒斯坦的支持已大幅缩水,止步于口惠而实不至的道义支持,这使得巴方在与以色列的较量中势单力薄,地位被动,难以转圜。

实际上,国际社会从不乏试图解决巴以问题的方案和计划。问题是,联合国关于巴勒斯坦问题的多项决议被束之高阁。中东问题有关四方制定的“两国方案”已过时限。“阿拉伯和平倡议”沉寂多年。地区国家虽不时泛起“一国方案”“约巴邦联”“地区解决方案”“三国方案”的声音,但这些声音缺乏现实基础,更多反映出对巴勒斯坦建国诉求的耐心和信心尽失的现实。鉴于巴以局势的实地状况仍在恶化,未来令人沮丧,巴以冲突很可能长期拖下去。

 

四、中国贡献和平推力

 

中国与中东地理相隔较远,历史上对巴以问题相对超脱,但中国的中东政策既有延续性,也与时俱进地做出调整,正在以更加积极的姿态,加大劝和促谈的力度,昭示出中国发挥负责任大国作用的自觉担当。客观而言,中国不是中东问题“四方机制”的成员,对解决巴以问题缺乏战略影响力,难以起到决定性作用,但中国也有自己的优势,能为探寻巴以和平发挥独特作用。

一是中国立场的公允性。中国与巴以及阿拉伯世界均保持良好关系,既不存在过反犹主义,也没有同中东极端势力结仇,在巴以问题上不存在对私利的考量。中方从未在中东发动过先发制人的战争,也从未在此占领过殖民地,因此,相对于西方国家,中国在中东事务上的立场更加公允和中立,所提建议更容易为当事方所接受。

二是中国政策的稳定性。美国的中东政策往往因政府更迭而改弦更张,例如克林顿执政最后一年对和谈的努力就被其继任者小布什总统丢弃。当前特朗普政府中东政策既扭转奥巴马对中东的战略疏远,又回避小布什对中东的改造野心,更加算计小我的利益得失。而中国领导层的稳定性和民主集中制的决策体系决定了对外政策的稳定性。即便政府换届也不会出现基本政治原则的剧烈变化,不会随着国内政治变迁而不断为中东按下“重启键”,造成政策资源的内耗。

三是中国作用的平衡性。在美国仍是巴以冲突最大的外部影响因素情况下,中国重视扩大在中东问题上与美国、巴勒斯坦、以色列及其他相关力量的合作,寻求在有关各方之间开展平衡、中立的互动,发挥更大的政治作用。例如,中国多次举办巴以和平人士研讨会,均着眼于安抚各方,避免偏颇,为巴以双方提供和谈的动力,也有助于形成一个中巴以三方对话机制,协调推进合作。中国还与西方拒绝交往的哈马斯、真主党等有一定联系,能够发挥特殊的沟通、协调作用。

归根结底,中国坚定支持巴勒斯坦人民恢复民族合法权利,支持建立以1967年边界为基础、以东耶路撒冷为首都、拥有完全主权的、独立的巴勒斯坦国。中国认为,耶路撒冷的地位必须依据联合国决议通过对话谈判确定,“两国方案”仍是从根本上解决巴勒斯坦问题的可行途径。随着“一带一路”倡议的推进,中国与中东地区沿线国之间的合作日益紧密。相应的,中国也寻求为地区和平和稳定做出更大建树,这既是地区国家的期待,也符合中国发展的需要。

 

(文章来源:《同舟共进》2018年第3期)