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特朗普《国家安全战略报告》评析

国研院 时间:2018-02-26 作者: 刘畅 责编: 龚婷

特朗普《国家安全战略报告》评析

 

刘 畅

 

[内容摘要]特朗普政府的首份《国家安全战略报告》,用充满竞选纲领式的语言向世人勾勒出了一个其眼中权力政治横行、充斥着零和博弈和竞争关系的世界秩序,其最核心的理念在于美国看待世界的观念正在发生根本性变化,过去支撑美国外交政策根基的“接触战略”正逐渐崩溃,因此需要用“有原则的现实主义”来指导美国外交,由此界定美国的国家利益、地区战略和行事方式等。同时,这份报告所显示的对华不友好态度,或将给中美关系的发展前景蒙上一层阴影,在双边互动、地区竞合与全球治理三个层面上给两国关系带来一定挑战。理解和把握这份报告所透露的特朗普政府战略观、安全观、价值观的转变,对我们今后掌握特朗普的施政风格、开展对美外交、维护中美关系发展大局等,具有重要意义。

[关键词]特朗普 《国家安全战略报告》 中美关系



2017年12月18日,特朗普政府的首份《国家安全战略报告》(以下简称《报告》)出台。该报告可谓一石激起千层浪,在世界范围内引发了持续热议。中国国内尤其关注《报告》的涉华部分。据统计,在这份被白宫称作“新时代的全新国家安全战略”的《报告》中,共计33次提到中国,比过去多位美国总统任内的《国家安全战略》提及的都多。此外,其对华论调很不友善,以各种方式称呼中国为“战略竞争者”,用词如competitor、rival、adversary、revisionist power等等,不一而足。这直接导致中国官方对“报告”的严厉谴责。中国外交部发言人“敦促美方停止故意歪曲中方战略意图,摒弃冷战思维和‘零和’博弈等过时观念,否则只会损人害己。”[1]中国驻美使馆发言人也就该“报告”表示:“将本国利益凌驾于他国和国际社会共同利益之上,是彻头彻尾的利己主义,势必走向自我孤立……把中国放在对立面,是自相矛盾的,不仅不符合中美两国利益交融、相互依存的现实,与双方在双边和国际领域开展合作的努力也背道而驰。”[2]中国国内舆论也是斥责声一片,从政策界到学术圈,从知识精英到普罗大众,都对“报告”所表现出来的对华强硬乃至敌视态度深感不满与不安。

我们关注“报告”中的涉华部分本无可厚非,但不可过于纠结于此,而忽略了特朗普更全面的战略观和国家安全观,否则或将造成“只见树木不见森林”的后果。因此,我们应该以更为宏观的视野和更为深入的观察方式来解读该报告,才能对特朗普政府的外交与国家安全战略以及政策理念有一个全面的了解,以更好地应对特朗普治下的美国对全球政治的影响及中美关系的变化。

 

一、对《报告》主要内容的解读

 

《报告》最主要有八方面内容,勾勒出了特朗普政府的战略观和外交理念。

(一)美国看待国家安全、世界格局和国家战略的视角发生了根本性转变

确切地说,应该是特朗普本人及其外交与安全团队看待世界和国际关系的视角发生了极为重大的转变,而他们正力图通过包括《报告》及一系列立法文件在内的机制化手段,将这种充斥着“战略竞争”的视角和思维方式上升为国家意志和全美共识。《报告》中最高频的词汇当属“竞争”(competition),各种现实主义的概念充斥着全文,反映出特朗普“生命就是一系列或输或赢的战斗”的世界观的浓重烙印。其中最重要的,是特朗普对过去数十年来作为美国外交政策基石的“接触战略”的全盘否定。“这些大大小小的竞争需要美国反思其过去20年的政策,这种政策建立在这样的假设基础之上,即对对手们的接触及将它们纳入到国际体系和全球贸易之中,会促使它们转变为温和的行为体和值得信赖的伙伴。然而大部分来说,这种前提假设最终被证明是失败的。”[1]这一段话可谓整份报告最核心的内容,它不仅仅是对其前任政策的批评,以及“逢奥必反”政治伎俩的滥用,而是这种“战略竞争”世界观的核心提炼,表明特朗普及其团队想要推翻美国政府在战后数十年,特别是过去40年来对包括中国在内的新兴国家接触和帮助其融入现有国际体系和秩序的努力,这是美国对外政策根本性的立场、态度和视角转变之一,是美国对外政策总基调的转变。

更严重的是,这种世界观和总基调的转变对中美关系产生了直接的不良影响,值得我们高度警惕。《报告》称过去几十年来对中国的“接触战略”的结果被证明是事与愿违,强调中国现在所展现出来的对美的全方位威胁——从经济、军事,到外交、文化,再到政治制度和发展模式——正是这种“接触战略”种下的恶果。[1]这种论调无疑迎合了过去两三年来美国保守派智库认为“美国数十年来对华大战略的根基被腐蚀了、失败了”的意见和观点,认为中国参与到“主流”国际体系中的动力越来越弱,大国冲突的危险性越来越高,因此它们强烈呼吁美国应“修正对华的大战略”,由对华包容和妥协转为更多的“制衡”。[2]《报告》显示,特朗普及其团队认为中国的长远战略意图就是要“颠覆”现行由美国主导的国际政治经济秩序,代之以自己的一套制度体系。这种认知错位的恶果之一,是将加深中国人的不安全感和对美国的不信任,“美国围堵、遏制、颠覆中国”这一长久以来被许多中国人认为是美国对华真实战略意图的想法又得到了巩固,反过来造成中美思维理念和战略行为上的恶性竞争与循环,以及“中美相互担心对方在国际秩序问题上另起炉灶”的矛盾。[3]因此,未来特朗普政府的对华战略基调将变得越来越保守、强硬,或者是对中国“说漂亮话,办强硬事”。

(二)罕见突出强调“经济安全”,可谓多年来所未有

纵观数十年来,在一份美国总统的国家安全报告中,将“经济”议题(尤其是突出经济的“安全性”)用一整章的篇幅单独突出,并将之作为美国家安全的四大支柱之一,在过去30年中前所未有,特朗普可谓独一份。从根源来看,这是特朗普“让美国再次伟大”总体国家战略的自然延伸,而“拼经济”则是其中重中之重。这也再次显示出美国将国内政治议题上升为国际社会共识的巨大制度软实力,将对世界经济与政治版图产生重要影响。在“经济安全”的议题中,以下几个方面特别值得重视。

一是强调提振美国的基础设施建设《报告》提出,美国要在机场、港口、水路、公路、铁路、交通运输系统和电子通信等各个领域大力振兴和改善美国的基础设施建设[1],这将涉及到大量的能源资源消耗、政府采购系统调整、税务改革、制造业振兴等议题,而最重要的是要兑现特朗普“买美国货、雇美国人”(Buy American, Hire American)的竞选承诺,为自己在其他经济议题上(包括最近很火的减税法案)的政策站台,提供合法性依据。

二是倡导“公平贸易”原则。《报告》强调要“反对不公平的贸易行为”,追求所谓的“公平贸易”原则[2],这实际上是对美国战后数十年来、甚至其立国以来奉行的“自由贸易”原则的逆动。其实际上是追求扩大美国在国际贸易体系中的相对收益,是对以“自由贸易”原则为制度根基的现行国际贸易规则秩序的否定,这势必将对像中国这样快速增长的世界贸易大国和新兴市场国家产生巨大负面影响。

三是重振美国对科技创新的制度保障。《报告》强调要“捍卫国家安全创新基础(National Security Innovation Base, NSIB)免受竞争者的挑战”,发挥学术共同体、国家实验室、私营企业和部门等对美国科技创新的网络效应和制度保障优势[3],强调制度和网络的重要性,以永保美国在全球科技创新领域的霸主地位,以科技创新促进美国经济发展和繁荣以及“让美国再次伟大”。此外,《报告》还提到了人工智能(AI)在未来促进美国经济增长方面的引领性作用[1],表明特朗普政府具备占领未来人类科技创新高地的战略眼光。

四是特别强调能源安全与出口。《报告》一改奥巴马时代对气候变化、清洁能源等问题的关注和强调,丝毫不讳言对传统化石能源和燃料的使用和出口,甚至视之为“减少贫困、促进经济增长和提升繁荣的有益助力”。事实上,特朗普自上台以来,就一改前任政府在能源政策上对清洁能源、新能源和可再生能源的倾向性投入,大幅放宽了对美传统化石能源出口和能源产业的扶持,特别是在其访华期间与中国签订的2,535亿美元的经贸大单中,能源企业合作的份额占到了相当大的比重,表明特朗普将能源安全和能源出口作为美国经济安全和繁荣的重要支柱。作为一个能源大国,美国对国内能源产业(尤其是化石能源)的持续开放将对世界能源市场和国际政治经济格局产生重大而深远的影响,特别是对中东、俄罗斯这样的能源出口大国和地区形成强有力的冲击,并将促使能源出产大国与消费大国之间的关系产生微妙而深刻的变化,乃至影响国际主要力量的战略对比与平衡。

(三)将中俄置于美对立面,或犯战略规划之大忌

《报告》仍然延续了浓重的美国式的以“国别威胁”为主要视角的国家安全观,其中,中国和俄罗斯是被提到次数最多的国家,特别是中国,被认为是能在全球范围内对美国的优势地位形成长远挑战和威胁的大国,破坏了两国长久以来对中美关系的积极定位,也有悖两国元首在多次会晤中确定的双边关系基调,因而引起了中方的强烈不满。然而,与以往各届美国总统的《国家安全战略》不同,这份《报告》不仅高唱中俄威胁,而且还将这两个国家并列在一起,俨然将中俄两国置于美国的对立面,似乎透露出美与中俄两国同时对抗的意味。这可谓犯了战略规划大忌,即两面树敌,多头出击。因为即使强大如美国者,也不可能以一敌二。虽然,《报告》后面又说“这两个国家[1]的意图并非固定不变,美国也做好了同它们在涉及到共同利益的领域中相互合作的准备”[2],但这种前后矛盾的表述并不能令人信服,也难以掩盖特朗普将中俄统一置于美对立面的战略忌讳。

(四)强调“以实力促和平”,将“军事与武力”作用置于“外交与国务”之前

《报告》显示的特朗普的国家安全另一大支柱,即“以实力促和平”(Preserve Peace Through Strength),这是特朗普自竞选以来一直在强调的纲领和承诺。执政后,他开始切实贯彻这一原则,在各热点地区与主要大国的竞争中,以强硬姿态力求捍卫美式和平。这一原则的逻辑根源在于特朗普政府的世界观、战略观、国际格局观等的根本转变,由此导致其认为当今世界传统的大国间地缘政治争夺正在强势回归,修正主义式的对手国家正在挑战和颠覆国际秩序。[3]具体而言,《报告》强调加强以下方面的工作来实现“以实力促和平”。

一是重整军备,整军备战,扩大规模,“强军兴军”。面对“修正主义大国”“流氓国家”和非国家行为体的恐怖袭击等带来的多重安全威胁,《报告》强调美国必须加大对军队建设的物质、财力、人员、技术等全方位投入,重振美国的竞争优势,尤其是强调要让美国的军事力量做好应对“主要战争”(major war)的准备[4],目标直指与大国之间的军事斗争和地缘政治较量。从国际力量对比格局的宏观形势来看,这一方面体现出美国等发达国家当前的一个趋势,即不断扩张和充实其武装力量(包括常规力量与战略核力量,以及诸如网络战技术等非常规不对称力量)和国防军备开支的规模与质量,未来世界安全形势将面临更多传统大国权力政治竞争的博弈和风险;另一方面也反映出当今世界某些主要大国都在强调军队和军事力量在解决其各自战略与安全问题中的特殊重要性,对武力的使用或威胁使用武力,正回归到一些大国的对外政策工具箱中。

二是突出强调网络战的重要性。《报告》指出,互联网作为美国的发明创造,就应该反映美国持续改变各国未来和世界的价值观,“一个强大且防备优良的网络基础设施对促进经济增长、保卫我们的自由和增进我们的国家安全大有裨益”。[1]实际上,对网络技术、网络基础设施和网络在军事中的运用的内容,充满了《报告》的各个章节,彰显特朗普政府对网络战、信息安全等“新疆域”中的前沿领域的高度敏感性,这些领域将成为未来大国竞争的主要角力场,值得我们高度重视。

三是强调核武器的特殊作用及推进太空探索。一方面,同其前任奥巴马倡导的建立“无核化”世界截然不同,特朗普毫不讳言对核武器及其相关技术开发与应用的执念。这表明在特朗普政府看来,在对手大国的军事现代化进程突飞猛进、常规军事力量正不断追赶美国、美国相对于这些大国的常规军事力量优势正在加速缩小的情况下,美国必须重新强化其战略核力量,以维持乃至扩大其对对手大国的武力优势。另一方面,作为“新疆域”中的重要环节,太空也成为美国树立其绝对领先优势的区域。近来,特朗普宣布将使美国重新成为太空探索的“领导者”,他还大幅削减了众多领域的科研经费,唯独对太空探索的经费不降反升,并于近期宣布了要在3年内将人类再次送往月球轨道、未来更要加紧登陆火星的雄心勃勃的太空探索计划。《报告》指出,由副总统执掌的新重建的美国国家太空委员会(National Space Council)将全面审查与评估美国的长期太空目标,并开发和制定能够整合所有太空领域和部门的宏观太空开发战略,以支持美国在太空探索领域的创新和领导地位。[1]重返月球对美国的好处显而易见,它能为美国启动载人火星之旅做好准备,而登陆火星将给美国带来无法估量的巨大利益,其影响远远超出科技和经济范畴。

四是对恐怖分子绝不手软。特朗普执政以来,美国进一步加大了对恐怖分子的打击力度,不仅在叙利亚和伊拉克战场上提高了国际反恐联盟的作战强度、与俄罗斯和伊朗等争夺在中东的反恐主导权和地区控制权,还进一步强化了其国内的反恐预警和信息网络,通过立法、信息技术、人员培训、资金投入等各种渠道构筑起更为严密的反恐安全网。《报告》阐明了特朗普政府应对恐怖主义威胁的指导思想——“面对危及我国土安全的各种形式的威胁,并无完美的防御可言,因此,美国同其盟友及伙伴必须对将目标锁定为我们的非国家暴力团体时刻保持进攻态势。”[2]《报告》指出,对待恐怖主义威胁,美国要“斩草必除根”(Pursue Threats to Their Source),这一做法既同美国的地区战略(尤其是中东政策)有着密切联系,也同特朗普政府对国内的治理及其执政合法性息息相关。

综上,《报告》对“实力”,特别是军事力量的高度重视,表明特朗普政府未来在维护美国安全时的手段,或将更加回归到共和党政府所擅长的保守主义、单边主义和先发制人的风格模式上来,对世界安全局势将产生更多负面影响。

(五)对美国的外交工作提出了更多更高的新要求

《报告》对美国的外交工作也提出了新的要求,特别是对外交官队伍建设提出很多具体要求和期待,表明白宫在用更为果断的方式重塑总统对国务院和外交官队伍的领导。美国舆论普遍认为,在特朗普入主白宫近一年时间内,他的众多核心幕僚都深陷各种风波和丑闻,就连前总统国家安全事务助理迈克尔·弗林、前首席战略分析师史蒂夫·班农这样的高官都不免“落马”,国务院在蒂勒森的带领下“士气低落,人心涣散”,国务院与白宫之间的权力斗争也在加剧。更重要的是,国务院里许多负责地区事务的中级官员迟迟无法到岗,导致特朗普许多具体外交政策难以落实,严重影响了外交工作进程和外交官队伍组建。而现在,随着国务院和国防部分别负责亚洲事务的董云裳和薛瑞福的履新,特朗普外交与安全政策团队的中高级官员拼图正逐渐完成,因此他需要在人员逐步到位的情况下重整其外交与安全人事架构,提振士气,规划具体任务,准备大干一场。

《报告》中关于外交手段的亮点主要有三:一是突出外交官的“前沿存在”,强调任何技术手段都无法取代美国外交人员同驻在国政府和人民面对面的交流,对外交人员“前沿存在”和“前沿配置”(forward-depolyed)[1]的重视或预示着特朗普政府今后将向各国派出数量更多、分工更精细的外交工作人员;二是特别强调“经济外交”的重要性,实际上是“胡萝卜加大棒”的升级版;三是提出议题联系与嫁接战略,即发挥经济外交和经济压力在应对安全威胁上的作用,使用现有及开发新的经济机制,并动员国际社会增加对安全威胁的经济施压,以求在军事行动难以有效开展的情况下化解冲突。这符合特朗普惯常的议题互嵌式的商人总统行事风格,认为不同性质的议题之间可以进行相互交易,并通过在这一议题领域内向对方施压或许以重利来使对方在另外一个议题上进行妥协和让步。

(六)多元化且别出心裁地扩展美国全球影响力

美国作为头号世界强国、国际体系中最具影响力的大国、世界上最复杂同盟体系的核心,其全球影响力无处不在。但一段时间以来,随着特朗普推行被外界称为“退出外交”的行为,美国内及世界舆论纷纷对特朗普治下的美国的国际影响力是否会锐减展开了热烈的争论。针对这些争论以及对美国国家利益的考量,《报告》指出拓展美国的全球影响力也是保证美国国家安全的支柱之一。

一是不一味地以意识形态划线。美国向来自诩“自由世界的灯塔”,在对外交往中总爱融入对所谓“民主”“自由”“人权”等理念的坚持,还往往强调其新教的文明色彩。但同时,美国又是一个实用主义风格极强的国家,这就使得其外交政策历来呈现出在追求“自由主义”理想与谋求现实收益之间摇摆并寻求平衡的传统。美国领导人也向来爱以意识形态和政治制度划线,将所谓“自由世界”与所谓“专制暴政”或“威权主义”政体国家分割开来,崇尚与“意识形态相近”(like-minded)国家的团结。特朗普上台后,很大程度上改变了美国外交的这种传统。在继续坚持同所谓“专制暴政”和“流氓国家”划清界限、标榜自己代表自由与正义力量的同时,特朗普外交奉行所谓的“有原则的现实主义”理念,不再简单地以意识形态为唯一划线标准,而是更注重所谓的“现实主义”的部分。《报告》中的一段话耐人寻味:“我们不会将我们的价值观强加于他人。我们的同盟、伙伴和联合阵线都是建立在自由意志和共同利益基础之上的。”[1]特朗普在此处强调了两点:“自由意志”(free will)与“共同利益”(shared interests),前者的意思是想不想与美国结成同盟或伙伴关系,全凭其他国家的自主选择,美国不会强求;后者的意思则再直白不过,共同的利益,而非繁缛的意识形态,才是联盟得以建立的最重要根据。由此,我们就能理解为什么美国能够默许或鼓励以色列同沙特进行合作,认为犹太人和穆斯林之间的矛盾并非致命的,能够帮助美国在中东消解来自俄罗斯和伊朗的威胁,实现美国的地区利益,才是最核心的。

二是与他国的模式竞争是决定美国全球影响力成败的根本随着以中国为代表的发展中国家和新兴市场经济体的群体性崛起,美国和西方传统发达资本主义国家感受到了来自前者的深刻冲击甚至“威胁”,这不仅仅是技术、资金、基础设施等物质层面的,更重要的是它们成功打破了西方国家对国家发展进步模式的垄断和神话。中国共产党的十九大报告中指出:“中国特色社会主义道路、理论、制度、文化的不断发展,拓展了发展中国家走向现代化的途径,给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择。”[1]在特朗普政府的解读语境中,这意味着“模式之争”将超越对GDP、科技、资源、产品、资本等的竞争,成为未来世界政治的主要竞争内容。因此,特朗普政府认为,决定美国的价值观、霸权、全球影响力在未来能否得以延续的根本,归根结底是美国的国家发展和治理模式能否成功,能否在与中国等新兴国家的竞争中“胜出”。这似乎让我们嗅到了冷战时美国提出来的与苏联争夺广大发展中国家这一“中间地带”的味道。

因此,《报告》明确提出要建立一种所谓“进步国家发展模式”,来争取广大发展中国家——“美国将推动这样一种基于自由市场原则、公平与互惠贸易、私营部门发展活跃且遵循法治的发展模式,以让我们的伙伴们既能发展进步,又能保持其文化的自主性。”[2]在特朗普政府乃至整个美国看来,未来中美竞争的核心或许将从对综合国力的竞争逐渐转变为中美两国发展与治理模式的竞争,这是一种与“制度之争”相关联、但同时又在格调和深度上超越它的竞争观和竞争关系。

三是所谓“退出外交”实际上是“以退为进”。特朗普的所谓“退出外交”看似轰轰烈烈,实际上它绝非孤立主义的回潮,也并不表明美国在全球治理领域更崇尚双边或单边行动,而是为了更突出美国对全球领导权的掌控,特别是关注在政治、安全、贸易、网络等领域的国际议程设置权、国际规则制定权和国际制度话语权的争夺,是一种“以退为进”、突出重点领域、更加牢固树立全球治理中的美国领导力的战略。《报告》明确表示:“我们将在多边机制中(同其他国家)展开竞争并实现领导,以捍卫美国的利益和原则”[1],具体做法是,“美国将优先致力于维护和改革那些能够服务美国利益的国际机制,以确保它们能够得到有效加强,并能支持美国及其盟友和伙伴”;同时,“美国绝不会向那些声称要将自己的权威凌驾于美国公民之上,以及那些与我们的宪政架构相冲突的国际组织和国际制度让渡我们的主权”。[2]实际上,在国际政治秩序领域,特朗普的冲击主要是影响了在气候变化、难民和移民问题上的多边合作,并未放弃美国领导和参与的其他多边机制,没有改变其在人权议题上的立场;在国际经济秩序领域,未来特朗普政府采取与历届美国政府截然不同的激进的国际经济政策的可能性也越来越低;在国际安全秩序领域,特朗普政府先后实现了对东亚和北约盟友的安全再承诺,合作安全体系并未动摇,北约甚至实现了进一步扩大。因此总体来看,特朗普只是试图减少美国在维护国际政治、经济和安全秩序上的成本,至多只是接近于树立贸易壁垒、减少对外干预的“里根主义”,他对美式自由霸权秩序的冲击远远没有达到导致其走向衰落的地步。[3]简言之,美式世界秩序的规范体系并未过时,现在谈所谓“秩序转换”“领导权异位”等还为时尚早。

(七)特朗普“印太战略”终现真容,但问题多多

《报告》终于将特朗普的“印太战略”完整地以书面形式上升为国家意志,其中值得关注的重点主要有:

首先,凸显所谓“中国威胁”。同前任奥巴马时期的“亚太再平衡”战略一样,特朗普的“印太战略”指向十分明显,那就是中国。所不同的是,如果说奥巴马的“亚太再平衡”是将同中国的竞争包裹在倡导“中美合作”的华丽外衣之下,那么特朗普的“印太战略”则干脆撕掉了这层外衣,直接赤膊上阵,言必称中国的威胁,干脆不提要与中国在该地区加强合作。这根源于前述特朗普团队的战略观和世界观的根本转变,以及他们对中国的定位认知(perception)的根本变化。具体而言,《报告》用了相当的篇幅单独列举了中国在“印太地区”对美国构成的三重威胁,一是经济上,“中国的基础设施投入和贸易战略强化了其地缘政治野心”;[1]二是军事上,“中国对其在南海的前哨阵地的修建和军事化努力,让该地区的自由贸易流动面临危险,威胁到了其他国家的主权,破坏了地区稳定”;[2]三是地区影响力上,“中国将其地区野心包装成互利互惠的样子,但实际上中国的支配优势使印太地区的很多国家承受了主权遭削弱的风险”,因此“地区内各国呼吁保持美国在集体应对中国影响力上升中的领导地位,以贯彻和支持一个尊重各国主权和独立的地区秩序”[3],似有煽动地区国家组建反华联合阵线之嫌。

其次,夸大朝鲜“威胁”。特朗普上台之后,将朝鲜问题置于其外交政策议程的核心位置,认为“来自朝鲜的威胁是对美国家安全和地区利益最严重的威胁”,一再搅浑东北亚地区局势,并要求中国在限制朝鲜行为上承担更大责任,极力将朝核问题的“锅”往中国身上甩。此篇《报告》更是将朝鲜的“威胁”提升了一个层级,不仅认为朝鲜的核计划和弹道导弹计划对美国的国土安全造成了直接威胁,而且朝鲜网络战能力的发展以及对人权的“蔑视”和“剥削”,都严重影响到美国在“印太地区”的利益和安全。

第三,明确提出要增进“美日印澳”四边合作虽然被冠以“印太”之名,且鼓励和欢迎印度成为“领导性全球大国”,但《报告》实际对印度的角色和定位着墨不多,让人怀疑美国“重视”印度的诚意和可信度,以及这样一个地区战略的真正意图为何。

第四,在措施上侧重使用经济与军事两种手段。从指导思路上看,这是贯彻了“以实力促和平”和“有原则的现实主义”的指导思想和原则。其中,“经济”手段强调:一要更多仰仗同地区国家之间的双边贸易协定而非像TPP这样的多边贸易谈判来构筑地区经贸架构;二要扩大同“印太”各国的基础设施建设合作,其目的既为加强同盟友和伙伴的经济联系,重振美国的制造业和实体经济,同时也可能是为了应对中国在南海的基础设施建设,以及中国通过“一带一路”建设在世界各地、尤其是“印太”地区扩展影响力。“军事与安全”手段强调:一要与日韩构筑更牢固的反导体系,这表明“萨德”系统在未来已不大可能撤出朝鲜半岛,而美国会进一步加紧武装日本,地区军备竞赛恐有上升趋势;二要强化对可能来自朝鲜的进攻的军事应对,美朝关系缓和恐前途渺茫;三要“根据我们的‘一个中国’政策保持同台湾的强有力联系,包括我们在《与台湾关系法》下对台提供合法防务需要和遏阻(来自中国大陆的)高压胁迫的承诺。”[1]

(八)在其他地区也或多或少提到中国,总体论调很不友善

除了“印太”地区之外,《报告》在提及美国在世界其他地区的战略规划时,也都不同程度地提到了中国,但都将中国置于“竞争对手”的位置上来描述,基本没有与中国在这些地区展开合作的论述,而是美国应采取怎样的手段才能在与中国的地区影响力竞争中胜出的言论。这从总体上表明,特朗普政府将中国视为在世界各地区都有强大且不断增长的影响力的、与美国利益和力量产生全球性竞争关系的“战略竞争者”。在不同地区,美国对“中国威胁”的认知有不同侧重:在欧洲侧重强调中国在经济、科技、知识产权保护等方面的挑战;在中亚和南亚侧重中国对中小国家日益增长的影响力和地区领导力的“威胁”;在西半球和非洲侧重中国的国有企业、基础设施建设对当地的影响力,以及所谓中国对这些地区“输出”自己的发展模式。尤其是在非洲,《报告》认为中国日益扩张的经济与军事存在,对美国在这块大陆上的利益构成了挑战,更重要的是,中国的“发展模式”,特别是对当地基础设施建设的大规模投入,是一种助长了非洲国家国内政治腐败、加重非洲国家对中国的经济依赖度、以及破坏了非洲国家的可持续发展潜力及债务偿还能力的“糟糕的”模式[1],而美国为非洲等其他发展中国家提供的才是一条可持续的、清廉透明的、充满活力的发展之路。

 

二、对《报告》的思考

 

通读《报告》全文后,我们大致可以得出以下几条结论。

(一)要了解这份“报告”出台的美国国内政治背景,才能更好地理解“报告”的价值取向

实际上,特朗普的这份《国家安全战略报告》,与其说是一份外交与安全政策的“宣言书”,倒不如说是其为了争取国内支持的“投名状”。从时间维度上看,这份《报告》在特朗普上台仅11个月就出炉了,比小布什和奥巴马的出品周期都要短。一个很重要的原因就在于,作为可能是二战结束以来最富争议的美国总统,特朗普及其团队在过去的11个月中经历了比众多前任总统都更为波诡云谲的国内政治变化和丑闻,外交与安全政策团队频繁换人和权力洗牌,严重影响了特朗普政府执政的有效性与合法性,导致两党、国会、媒体舆论和民众对其不信任感加剧,支持率持续走低。因此,特朗普政府急需出台这样一个“出口转内销”的《报告》,以求在民意还未完全对自己的政府失望之前,通过塑造一系列鲜明甚至“凶猛”的外部威胁,来凝聚国内共识,提振各政治力量和民众对政府的支持。从内容维度上看,《报告》虽长达55页,篇幅上远超小布什和奥巴马时代,但充斥着竞选纲领式的情绪化语言和许多理想化的政策设计,乍看之下十分前卫和吸引眼球,但仔细琢磨就能感觉缺少可操作性。

(二)《报告》所显露的“有原则的现实主义”和美国世界观的根本性转变令人十分担忧

虽然,《报告》很大程度上是为了迎合美国内政治的需要,但它绝非一纸空文,从中可读出美国外交政策理念的一些危险转向。如在结论处,《报告》详细阐释了何谓“有原则的现实主义”:一方面,这份战略是“现实主义”的,因为它承认权力在国际政治中所扮演的核心角色,确认主权国家在世界政治中的最重要地位,认真界定美国的国家利益;另一方面,这份战略是“有原则的”,因为它根植于一种基本认识——推进美式原则(American principles)有助于在全世界范围内传播和平与繁荣,因此,“在美国力量的保证之下,美国的价值观和影响力将使世界变得更自由、更安全、更繁荣”。[1]

正是在这种认识的指导下,特朗普政府看待世界的观念和角度发生了根本变化,整个世界就是权力政治在其间横冲直撞的角斗场,国际政治基调回归到大国对传统地缘政治的争夺之中,中俄是美国最重要的“战略竞争者”;权力政治、军事与武力、先发制人打击等保守主义色彩浓厚的手段被置于外交手段之前,外交手段只能在军事手段难以发挥作用时扮演补充角色;同中国等新兴国家的“模式之争”将主宰未来世界政治的主题,它甚至被赋予了“你死我活”式的现实主义色彩。这些变化,都是特朗普政府对美国数十年来总体外交政策与战略根基的修正主义式的逆动,它们不仅仅是特朗普“逢奥必反”的简单政治伎俩,更是其政府和政策团队的保守化共识。这是令全世界非常担忧的,同时也应当引起美国内爱好自由与和平的力量的足够警惕与重视。

(三)中美关系将在未来一段时期内面临十分严峻的考验

《报告》针对中国的意味十分强烈,且措辞较历届政府更不友善,这可能预示着中美关系未来将主要面临三个层面上的严峻考验。

在双边关系层面上,美国对中国的认知已发生重大变化,美国过去长久以来的对华政策根基正在被摧毁,美国对中国的角色定位正在从“可以合作的伙伴”逐渐转变为“战略竞争者”“对手”和“修正主义大国”。因此,未来中美关系中的“竞争性”将上升,“合作性”或将受损。在这样的情况下,中美关系的本质是否真的发生了质变,所谓的“临界点”是否真的到来,如何继续发挥元首外交对两国关系发展的引领作用,如何发挥以当前中美之间四个对话机制为代表的双边机制化建设对两国关系的矫正作用。都是未来值得深入思考的问题。

在地区层面上,“印太战略”的出炉表明,美国希冀在更宏大的地缘政治范围内来应对中国崛起的影响和冲击,这不仅可能增加我“一带一路”建设的域外风险,更重要的是各地区性议题之间的联动、互嵌效应会影响中国地区影响力的发挥。[1]但同时也应看到,《报告》中的“印太战略”仍是一个雏形,其中很多措施仍缺乏实际可操作性,比如,特朗普是否能推进美日印澳“四边合作”,“印太战略”的经济基础究竟有几何,地区内国家是否买账,等等。未来,特朗普政府应该会针对“印太战略”提出更多具体政策措施,它需要有一个试错与调整的过程,这可能贯穿特朗普任期始终,因此对中美关系的影响将是较为长期的。

在全球层面上,《报告》勾勒出来的竞争式的世界,同中国描绘并为之奋斗的“人类命运共同体”的美好愿景南辕北辙。中美之间本应通过加强合作来为世界其他国家树立良好的示范效应,引领各国一道努力朝“人类命运共同体”的方向迈进。但《报告》不仅丝毫不提中美之间的合作潜力和努力方向,反而在放大中美竞争的基础上,将中美之间的竞争关系界定为是两种制度、两种模式、两种理念之间非此即彼的零和关系,甚至认为这种“模式之争”将主导未来世界政治的主流议程,值得我们警惕。

当然,美国总统和政府历来都有“说一套,做一套”的“传统”,这一点在特朗普的执政风格中似乎更为明显。我们听其言,更要观其行,虽然现在“报告”中的说法很露骨、很凶恶,但在实际的交往过程中,两国的合作也会进一步加深,这既是中美两国人民的共同愿望,也是中美关系客观发展的必然结果,并不会以特朗普政府的主观好恶所转移。因此,一份“报告”并不就能左右中美关系发展的前景,更不能悖逆中美合作的历史潮流。

(四)我们为什么应特别重视这份“报告”?

其原因并不在于我们没有自信或缺乏战略定力,而是因为我们希望从中能找寻一些特朗普的“确定性”,这不仅是指其行事风格,更是指其国内政治权力结构的安排,以及对外政策的可持续性。一直以来,各界都将特朗普的执政风格归结为“不可预测”,这种行为特点在特朗普数十年的商海沉浮中曾给予其莫大帮助,但总统的身份要求他应更可预测一些。

从美国国内政治的角度而言,随着白宫、国安会、国务院、国防部等各部门的政策专才们的到位和履职,特朗普势必会受到官僚集团的更多制衡与掣肘,其基于个人好恶的“不确定”因素会有所减少,美国国内政治和外交政策的制定和执行将会逐步回归到传统的制度化轨道上来,对《报告》所提出的战略的执行也将有一个机制化、部门化的过程。在这个过程中,理性决策的因素或会上升,对我们理解和把握美国对外政策的“确定性”有帮助。

从国际政治的层面来看,自2016年以来,西方世界的一些主要国家都经历了民粹主义、民族主义逆反的过程,世界正经历“500年来未有之大变局”,大国之间竞争与合作关系的螺旋式上升、美国政策的转向,都对世界格局的变化产生了很多不确定性的影响。在这其中,一个很重要的问题是美国的国内政治是否发生了“范式转移”(paradigm shift),世界政治的基本范式和国际秩序的规范基础会不会因为体系中主导国美国的国力起伏和其国内政治“范式转移”而发生根本性变化?理解和把握《报告》中所体现的价值观、战略观和政策措施的变化,对我们思考上述问题和世界大势的转变都是有帮助的。

 

 

                           


[1]20171219外交部发言人华春莹主持例行记者会》,外交部网站,http://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1520714.shtml

[2]《中国驻美国使馆发言人关于美国家安全战略报告涉华内容的谈话》,中华人民共和国驻美利坚合众国大使馆网站,http://www.china-embassy.org/chn/zmgx/t1520592.htm

[1] “National Security Strategy of theUnited   States of America,” https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf, December 2017, p3.

[1] “National Security Strategy of theUnited   States of America,” https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf, December 2017, p25.

[2]关于美国智库近几年来呼吁增加对华制衡的研究报告,详见Robert D. Blackwill, Ashley J. Tellis, Revising U.S. Grand Strategy Toward China, Council on Foreign Relations Press: Council Sepcial Report No.72, March 2015https://www.cfr.org/sites/default/files/pdf/2015/04/China_CSR72.pdfAshley J. Tellis, “Balancing Without Containment: An American Strategy for Managing China,” Carnegie Endowment for Interantional Peace, published January 22, 2014, http://carnegieendowment.org/files/balancing_without_containment.pdfDr. Mira Rapp-Hooper, Dr. Patrick M. Cronin, Harry Krejsa and Hannah Suh, “Counterbalance: Red Teaming the Rebalance in the Asia-Pacific,” Center for a New American Security, November 14, 2016, https://s3.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/CNAS-Report-Counterbalance-Final.pdf?mtime=20161114085308.

[3] 刘畅:《习奥会前中美应重新思考哪些问题?》,国际在线,http://gb.cri.cn/42071/2015/09/07/8211s5093045.htm

[1] “National Security Strategy of theUnited   States of America,” https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf, December 2017, p25.

[2]Ibid, p20.

[3]Ibid, p21.

[1] “National Security Strategy of theUnited   States of America,” https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf, December 2017,p20.

[1]指中俄。

[2] “National Security Strategy of theUnited   States of America,” https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf, December 2017, p25.

[3]Ibid, p27.

[4]Ibid, p28.

[1] “National Security Strategy of theUnited   States of America,” https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf, December 2017, p13.

[1] “National Security Strategy of theUnited   States of America,” https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf, December 2017, p31.

[2]Ibid, p10.

[1] “National Security Strategy of theUnited   States of America,” https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf, December 2017, p33.

[1] “National Security Strategy of theUnited States   of America,” https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf, December 2017, p37.

[1]习近平:《决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上报告(20171018)》,北京:人民出版社,201710月版,第10页。

[2] “National Security Strategy of theUnited   States of America,” https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf, December 2017, p38.

[1] “National Security Strategy of the United States of America,” https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf, December 2017,p4.

[2]Ibid, p40.

[3]肖河:《国际秩序衰落:概念与度量》,载《国际关系研究》2017年第4期,第28页。

[1] “National Security Strategy of the United States of America,” https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf, December 2017, p46.

[2]Ibid.

[3]Ibid.

[1] “National Security Strategy of the United States of America,” https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf, December 2017, p47.

[1] “National Security Strategy of the United States of America,” https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf, December 2017, p52.

[1] “National Security Strategy of the United States of America,” https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf, December 2017, p53.

[1]祁怀高:《一带一路对中国周边外交与亚洲发展的影响》,载《中国周边外交学刊》2015年第二辑(总第二辑),第71页。

    

   (来源:《和平与发展》,2018年第1期)