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外部知识对部门利益的重塑——防务智库与当代美国军事政策的制定

国研院 时间:2018-01-22 作者: 康杰 责编: 龚婷

 

[内容摘要]从冷战时期开始,防务智库一直在美国军事政策制定中扮演着重要角色。在政策调整和环境演变时期,防务智库得益于其专业性和独立性,通过对政策环境及其演变趋势的研判,创造概念和设置政策议程,为较为滞后和保守的军事部门建构自身利益提供有效的外部知识资源。冷战后至今,一方面,防务智库提出并不断完善“反介入/区域拒止”等概念,为美军各大军种在不确定环境下指出变革方向和提供政策话语,进而量身定制具体的作战构想,如“空海一体战”等;另一方面,在部门改革过程中,防务智库还广泛利用各种方式发挥重要的议程设置作用。

[关键词]防务智库 部门利益 “空海一体战”军事决策  国防体制改革

[作者简介]康杰,中国国际问题研究院欧亚研究所助理研究员

 

一、导言

 

自冷战时期以来,在以美国为代表的主要大国中,对外和防务政策制定的复杂性和专业性大大上升,官僚化的外交和军事部门不断暴露出在专业分析工具和中长期战略分析方面的局限性。在这一背景下,由专业研究者构成的智库,因其多方面的独特优势,逐步成为决策者和相关部门所倚重的外脑

根据研究者对智库的定义,智库是提供公共政策研究、咨询和建议,帮助政府部门和公众进行公共决策的机构。[1]研究智库对政策制定的影响,不仅根植于对一国决策体系本身的认识,也是理解一国政策实际运行机制的切入点。对于智库与政策制定之间的关系,国内外学界已有长期的研究传统和丰富的研究成果。研究者普遍认为,参与政策制定过程,影响政策结果,是智库的主要目标和最终归宿。作为外部知识供给者的智库,如何在政策制定过程中发挥影响力?智库专业知识与决策部门的利益和偏好之间是何种关系?关于智库在决策中的地位和影响决策的具体机制这些问题,智库研究者尚存在一些争论,并据此发展出不同的理论。

在智库研究中最早兴起的是政策市场理论。这一理论主要基于达尔(Robert Dahl)的多头政体概念,即认为权力结构是多中心式的,政策制定可以视为多个行为主体围绕一定规则进行竞争的市场过程。智库作为政策市场中的一个独立行为体,依靠自身的专业知识、人际纽带和舆论声望,通过政策咨询、学术活动、媒体传播等途径,对政策制定施加影响。[2] 在这一假说中,智库的利益和价值是内生的、独立的;它们与官僚部门、利益集团等是地位平等的玩家,共同参与多元的政策博弈过程。

稍后出现的是精英网络理论。这一理论认为,“政策过程如同市场竞争”的假说是虚幻的,智库很难独立发挥作用。政策实质是由一系列接近核心权力的精英圈子垄断的,在外交和军事等保密性和专业性强的领域尤其如此。智库作为外部行为体,与精英圈子建立和保持联系是其影响决策的唯一方式。[3]智库专家或是通过“旋转门”机制在决策层与智库之间轮转,在门内门外广泛培植人际关系网络;或是通过师门和私交等方式获得接近决策的机会;或是加入领导人的竞选班底,构成“影子内阁”。在这一假说看来,智库的影响力是通过以个人为基本单位的精英网络实现的,影响力大小取决于关系网络的亲疏。[4]这方面的代表性例子所在多有,如对外关系委员会与艾森豪威尔、肯尼迪和约翰逊政府,传统基金会与里根政府,新美国世纪计划与小布什“战争内阁”,新美国安全中心与奥巴马和希拉里的国家安全政策,等等。[5]

利益传声筒是新兴起的一种解释路径。近年来,通过对美国冷战外交史的挖掘,一些研究者对上述两种假说进行了综合和修正。首先,在外交和军事领域,政策制定过程是多方博弈而非少数精英垄断的,但智库在此过程中并不是独立行为体,其提供的外部知识也并非纯粹中立客观的;其次,在现实中,智库影响决策的落脚点更多是各类官僚部门,而不仅仅是核心决策层;再次,智库与决策圈之间虽然存在较多的个人联系,但不能将智库影响决策的机制概括为纯粹的私交。总之,这种研究路径认为机构遗产、合作传统、议题接近性、人际网络等因素,使智库与特定官僚部门之间形成利益共生关系。在政策发起、议程设置、部门间辩论和高层博弈的过程中,智库将相关部门的部门利益转化、包装为政策概念和方案,并向推介游说等角色,帮助相关部门实现其利益。换言之,智库的专业知识和分析,在一定程度上是相关部门借以包装自身部门利益的工具。这方面最具代表性的案例是越南战争中的兰德公司。兰德公司在越战期间承担了大量与军事战略和行动相关的咨询项目,由于空军是其主要金主,兰德公司的项目经理不得不按照空军高层的要求,在各个报告中都要优先强调空军作用,哪怕该作战行动原本并不适合空军参加。当决策圈讨论是否应对北越进行战略轰炸时,空军参谋长李梅授意兰德公司出台相关报告,用来加强空军在政策辩论中的分量。[6]又如在美国亚太再平衡战略的制定过程中,防务智库学者提出的“反介入/区域拒止”概念,成为美国国防部在2010年前后对中国政策辩论中的关键王牌,帮助国防部战胜了奥巴马内阁中的“亲华派”,主导了其后的政策进程。[7]

上述3种理论既来源于对智库实践的经验认识,同时也反映了冷战以来政治学和决策理论的进展和分野:从多元主义、精英主义到组织理论。而随着近年来各大国特别是美国智库的新发展趋势,上述3种理论都难以准确涵盖新的经验现实。在现代政策制定中,虽然智库与相关决策部门之间人际纽带越来越密切,利益相互依存越来越显著,但智库在知识创造上的自主性和超前性在逐步增强,很难被简单理解为官僚部门利益的传声筒。

本文将以防务智库参与美国军事政策制定过程为切入点,归纳总结作为“外部知识源”的专业智库参与决策的方式。本文第二部分将结合组织理论,从智库推动部门利益演变和部门利益建构的角度,分析防务智库与决策部门之间互动模式。第三、第四部分将通过过程追踪方法组织两个经验案例,分别验证两种典型模式。第五部分总结全文。

 

二、环境变化、外部知识与部门利益的演变

 

(一)部门利益的构成与变革

政策制定是行为体之间进行利益博弈和价值分配的过程。科层组织是现代政策制定和执行的基本行为体,而军事部门正是一种专业主义的科层组织。[8]考察军事部门组织利益的构成和由来,是研究政策制定过程的重要切入点。

结合既有研究,可将军事部门组织利益的构成概括为两大类:一是较为具体的分配性利益,既包括国防预算资源和国防产能资源,也涉及军人在社会中物质和社会利益的分配;二是较为抽象的偏好性利益。所有专业组织,随着时间推移,都会发展出一套成文或不成文的、对组织自身任务和能力偏好的叙述。这套叙述会通过教育、遴选和升迁标准等方式,逐步在组织中间固化和再生产,形成组织的核心学说和承载它的既得利益阶层。[9]这些核心学说塑造了各个军事部门的政策偏好。

军事部门往往基于偏好来界定分配性利益。军事部门通常会将其大部分财政、人力和技术资源集中投入到核心学说所界定的任务和能力的发展上。同理,为了防止挤占资源和挑战部门既得利益阶层,军事部门往往漠视“核心”以外的“次要”任务和能力发展。[10]

在一定时期内,军事部门的核心学说是稳定、保守甚至僵化的。但是,在一定的内外条件下,军事部门的偏好性利益也会发生适应性甚至根本性的变革。既有研究中提出的促成部门核心学说变革的机制包括:(1)重大的组织失败会增加部门变革的动力,也会摧毁原有抗拒变革的部门派别,扫除改革阻力,典型例子如越战后美国陆军和空军的转型。[11]2)强势的政治领导人对部门高层和派别进行洗牌,推动符合自身意志的部门变革。[12]领导人干预部门内部的学说竞争,也有可能促成变革。[13]3)重大的技术革新催生战争形态和关键军事能力的变化,进而为部门变革带来重大机遇,完成变革将显著增强本部门在部门间竞争和对外竞争中的地位和优势。[14]4)严峻的预算和资源压力也会促使军事部门寻求替代性变革。[15]

总体而言,上述促使变革的机制或者是理性主义的,即因外部环境(技术、预算和资源等)变化而改变部门的得失结构;或者是制度主义的,即部门内部人事权力结构发生了变化。但是,上述研究共同的局限性在于,它们都属于事后解释,将部门学说变革视为一种戏剧性的“突变”,而忽略和排除了渐进性演变的可能性。在现实中,外部环境的变化是复杂多样的,上述变革因素往往交替发生,且程度并不剧烈,趋势很难事先判断。另一方面,也忽视了外部环境中的观念和知识维度。在现实中,外部知识对于部门的自我认知和偏好建构也同样重要。

(二)部门利益变革的知识维度

在实际的政策制定过程中,各种因素的变化发展都充满不确定性。虽然事后解释的学者很容易看出趋势,但对于深陷于繁杂的日常事务和标准行动流程,受限于自身的知识结构和认识框架的军事部门来说,形势未来的变化趋势是很难把握的。在外部环境变化下是否应该以及如何调整自身的利益定位,对于军事部门来说并非易事。而在此问题上,专业防务智库能够发挥关键的作用。

专业性和独立性是现代智库的核心特征。与科层化的官僚组织相比,一方面,智库能够更广泛和灵活地招募学者和专业人才,使其在知识结构的完整性、关注议题的前沿性和广度,以及分析方法的系统性上独具优势;另一方面,智库在运转和经营上相对独立。尽管很多智库的主要收入可能来自政府合同,但其研究定位、活动管理和人员升迁等相对独立于官僚部门指令和等级秩序。这使其能为决策者提供与官僚部门不同的政策视角和观念,也能保持相对的活力。

冷战结束后,美国防务智库经历了重新洗牌。一些久负盛名的大型防务智库,如兰德公司、战略与国际研究中心等,虽然仍保持着较大的社会影响力,但在军事决策中的地位有所下降。以战略与预算评估中心和新美国安全中心等为代表的小型专业防务智库迅速崛起。这些智库专注于军事战略、国防政策和预算等领域的研究,规模较小但结构配比合理,能充分覆盖研究领域。研究人员中退役军官占据较大比例,且其中多数具有在国防部、国家安全委员会、各大军种等决策部门和一线作战部队任职的经历。[16]

专业性和独立性的优势使智库能够扮演重要的外部知识供给者。一方面,在官僚部门难以判断未来趋势的前沿问题领域,智库开始扮演知识创造者,通过提出概念和设置新政策议程,引导认识相对较为滞后和保守的官僚部门发现和建构自身在其中的利益;另一方面,智库也越来越多地参与到部门改革进程之中。

 

三、防务智库与冷战后美军作战概念的演进 (1987~2017

 

(一)无人问津的外部知识创新:从“军事技术革命”到“反介入”的概念史(1987~2003

冷战结束初期,冷战时期美国安全战略和军事政策的基础(确定的威胁来源)也随着苏联和华约集团的瓦解而消失,美国面对的安全环境变成“未知的、不确定的、看不到的、无法预料的”。[17]美军下一阶段将要面对的军事竞争态势、主要威胁和重要使命等都处在悬而未决的状态,只能延续着官僚部门的惯性。在很多批评意见看来,在当时美国“单极时刻”来临,军事优势空前强大,没有明显敌人的情况下,改变现有军队结构,推动军队目标转型是荒谬且不必要的。[18]虽然在1991年海湾战争中美军运用精确制导技术取得了压倒性的胜利,但各大军种仍然延续着冷战时期以苏联和华约集团为作战对象的战略思想、作战体系和作战概念,过于专注于某一类型的威胁和对手。装备采办和能力建设的思路也仍然以武器平台而非作战系统为中心,信息化作战体系尚未得到足够重视。在一些军校的兵棋推演中,甚至仍然以苏联和华约装甲集群进攻欧洲为模拟作战场景。

1987年,知名战略家,主管对苏战略评估的国防部净评估办公室主任安德鲁•马歇尔开始与其助手和门生一起思考苏联衰落后的新威胁,以及由军事技术革命带来的军事竞争格局的变化。[19]军事技术革命这一概念源自苏联元帅瓦索科洛夫斯基,他认为具有一体化的侦察—打击能力和远程精度终端控制能力的作战系统和电子控制系统将催生另一次军事革命,使率先采用上述系统一方获得决定性的优势。[20]1991年海湾战争中美军的压倒性胜利进一步印证了军事技术革命这一理论的合理性。1992年,马歇尔指导其助手安德鲁•克雷皮内维奇完成了军事技术革命研究领域的重要著作《军事技术革命:初步评估》。作者指出,信息技术的变革催生了武器系统的变革,而武器系统的变革则推动作战方式和军队组织结构的变革。海湾战争的经验显示,以信息网络为基础的远距离精确制导打击能力,将成为左右未来战争和军事竞争的主要变量。空间作为实施和支持军事行动的媒介将变得至关重要,太空、空中、海上和陆地作战将不断融合,最终所有战争都将变成多空间维度的。[21]

《军事技术革命:初步评估》不仅认为美军自身需要巩固优势地位,还进一步探索新的作战概念,改革军队组织结构,又前瞻性地预见到后起国家的赶超带来的压力。后起竞争者在美国巨大的军事技术优势下,可能选择截然不同但更具有针对性的赶超方式。克雷皮内维奇将后起竞争者分为“同等竞争者”(peer competitor)和“街头霸王国家”(streetfighter):前者有能力建立与美国相当的精确打击能力和信息网络,而后者则寻求用不对称的方式抵消美军的优势。随着军事技术革命的扩散,第三世界国家将更容易获得先进的远程精确打击武器系统,从而对美国海外军事基地构成严重挑战。[22]这一预见为后来的“反介入/区域拒止”(Anti-Access and Area Denial, A2/AD)概念埋下了伏笔。

19927月,马歇尔将上述评估报告呈报给时任国防部长切尼和时任副国务卿保罗·沃尔福威茨,虽反响强烈,但呼应者甚微。克林顿政府上台后,马歇尔立即将该报告呈送给新任国防部长阿斯平。但是,由于当时国防部高层把主要精力放在波黑内战上,对此不感兴趣。1993年佩里接任国防部长后,接受了报告的部分主张,并且授权马歇尔建立一个国防部长战略工作组进行研究。1995年,克雷皮内维奇退役后,创建了战略与预算评估中心。国防部长战略工作组的预算成为战略与预算评估中心早期重要的收入来源。利用这笔经费,战略与预算评估中心设计和运行了“20XX”系列兵棋推演。这些推演先假定美国及其主要对手都拥有远程精确打击和信息战能力,然后看战局将如何发展。[23]

199610月,根据“20XX”系列兵棋推演的结果,战略与预算评估中心完成了《2016年的冲突环境:基于假想场景的路径》报告。报告批评国防部仍然用线性思维,按照海湾战争的经验设想未来,把未来假想敌想象成升级版的萨达姆政权。但是,随着信息时代军事技术革命的扩散,美国的对手也同样会效仿美国的战争方式,这是对美国主导地位的最大威胁。报告也对未来作战场景作了如下假定:精确制导武器的精度将逐步提高,成本将逐步降低;对军事信息系统的攻击将越来越有效地削弱军队效能;隐形技术仍将领先于反隐形技术的发展;反导系统的效能赶不上隐形技术和精确制导技术的同步发展。[24]换言之,“矛”的发展将领先于“盾”,且“矛”的成本将越来越低于“盾”。“解放军封锁台湾海峡”是第一个假想作战场景。按照报告设想,2016年前后,解放军海空军的跨越式发展和美国国防预算逐年下降,使中国坚定军事解决台海问题的决心。战争开始前,解放军宣布台湾和南沙群岛外海为海空封锁区,并运用卫星侦察网络、弹道导弹和巡航导弹、隐形无人机和潜艇构成封锁线。第二个假想作战场景是伊朗对波斯湾的封锁。第三个假想作战场景是俄罗斯吞并乌克兰,并在乌克兰周围建立“反介入区”(anti-access zone)。[25]这份报告是美国战略学术界最早系统阐述“反介入”概念及其运用的公开文献。

1996年年底,根据国会的要求,国防部各部门和各个军种在参谋长联席会议的主导下,开始酝酿出台第一份《4年防务评估》文件。刚刚卸任参谋长联席会议副主席的威廉·欧文斯[26]海军上将非常欣赏克雷皮内维奇对军事技术革命扩散的论述,积极向时任参谋长联席会议主席沙利卡什维利将军引荐,使“反介入”概念的一些要点首次进入美国官方政策文件之中。在呈送给国会的报告版本中,时任国防部长威廉·科恩指出:“在与美国的常规战争中,敌国也会采取非对称的手段,来延迟或阻碍美国进入关键位置,扰乱美国的指挥、控制、通信和情报网络,吓阻盟友和潜在的结盟伙伴对美国干涉的支持,并试图以超乎预期的伤亡来削弱美国的国家意志。”[27]

但是,在很多研究者看来,1997年《4年防务评估》与其说是一份未来规划蓝图,不如说是在预算削减压力下的一份预算配额确认表,仍然停留在确认各个军种的力量结构现状(等同于预算现状)上,在思维方式上乏善可陈,[28]总体上并未起到推动美军转型的效果。

小布什执政后,国防部长拉姆斯菲尔德致力于全面推动美国的国防转型,将军事战略的指导思想从基于威胁转变为基于能力,并推崇绕开官僚部门的决策模式。2001年年初,他授权马歇尔组织了一个由10余位防务专家、工业界领袖和退役将领组成的国防评估工作组,对美国的防务态势进行全面评估。[29]克雷皮内维奇、欧文斯等也参与了该工作组。20012月底,评估工作组完成了内部文件《国防战略评估》。该文件称,军事优势是保持对美国有利的全球安全环境的关键。而侵蚀美国军事优势的因素包括:冷战后同盟关系的弱化和“反介入/区域拒止”能力的发展阻碍美国的全球武力投射,来自各种国家和非国家行为体的洲际导弹威胁,以及亚洲地区的军事强国崛起。[30]

这是“反介入/区域拒止”概念第一次真正意义上出现在美国政府的战略文件中。2001321日,《国防战略评估》被呈交给小布什,受到后者的高度认可。[31]9月,国防部以该文件为基础制定了2001年版《4年防务评估》。

2003年,克雷皮内维奇和战略与预算评估中心的两位研究员巴里•瓦茨和罗伯特•沃尔克[32]合写了《直面“反介入/区域拒止”挑战》报告,系统阐述了“反介入/区域拒止”概念及其应对。[33]

在以马歇尔和克雷皮内维奇为代表的智库防务专家的推动下,“反介入/区域拒止”逐步发展成为21世纪美国军事战略和政策中最常见的术语之一。但是,多种因素使其长期被束之高阁,未对美国军事政策产生实质性的影响。其中一个原因是“9·11”事件后美军长期深陷中东泥潭,中断了拉姆斯菲尔德国防改革的进程;另一个原因在于各军种仍然受益于作为冷战遗产的兵力结构和装备体系,缺乏变革动力。“反介入”概念对于各军种来说,仍然是一种有理但虚无的外部知识。

(二)“空海一体战”争论中的各军种利益建构(2009~2017

在美国防务政策体系中,官方军事学说和各种支持性的作战概念,在很大程度上主导了相关军种下一阶段的军力建设和作战使命定位,并因此影响着各该军种在整个国防预算蛋糕中的份额。奥巴马政府上台后奉行国防预算减支政策,加剧了各大军种的预算压力,激化了各大军种间的预算竞争。20094月,国防部长罗伯特·盖茨提出均衡的建军思想,对次年国防预算作出重大调整,削减和中止了多项重要装备采购和研发项目。美国各大军种的多项装备换代计划因此遭遇挫折。空军的F-22战斗机的采购数量被限制在187架,下一代远程轰炸机研发项目被搁置。海军新航母的建造周期从4年拖慢到5年,F-35C舰载机的采购和研发停滞不前,海军不得不增加采购成熟而廉价的F/A-18E/F“超级大黄蜂”来填补空缺。陆军的“未来作战系统”主战坦克车族项目也惨遭下马。严峻的预算形势使各大军种再也无法满足于冷战遗产,谁能率先找到新的自我定位,提出具有说服力的作战概念,就有望在预算竞争之中把握主导权,反之则严重不利于未来的装备换代和军种发展。

在这种背景下,“反介入/区域拒止”为美军各大军种在不确定威胁环境下建构新的部门使命提供了现成的资源。各大军种纷纷发现,能够量身剪裁“反介入/区域拒止”概念,把它包装成向国防部和国会要价的改革路线图。海军和空军联手提出了“空海一体战”概念,陆军和海军陆战队等也针锋相对地提出了一系列竞争性概念。

20099月,海军作战部长加里•罗格黑德(Gary Roughead)和空军参谋长诺顿•施瓦茨(Norton Schwartz)签署了一份秘密备忘录,启动两大军种对“反介入/区域拒止”环境下的应对策略研究。[34]20102月,国防部在例行发布的指导性文件《4年防务评估》中,指出国防部正在采取一系列措施,以确保美军在面对未来威胁时依然具有保卫国家和盟友的能力。提升这一能力的第一个要点便是制定“空海一体战”构想。空军与海军将联合制定新的作战构想,以击败具有“反介入”和“区域拒止”能力的对手,保证美国的行动自由不受其挑战。

20102月,战略与预算评估中心发表了《为什么要空海一体战?》报告,5月发表了《空海一体战:初始的作战概念》报告,这两份报告引发了美国国内外的广泛关注。这两份报告特别是第二份报告,第一次系统和完整地陈述了“空海一体战”概念的定义、背景、必要性和系统构成等,并提出了具体作战设想和建议。

20118月,美国空军、海军和海军陆战队三大军种联合设立了“空海一体战”办公室,旨在发展完善“空海一体战”这一概念,并促进在该概念框架下的军种协调。“空海一体战”办公室从上述军种抽调10余名军官组成,由海军上校费利佩·杜普雷(Philippe Dupre)和空军上校乔丹·托马斯(Jordan Thomas)领导。陆军在2012年加入。20135月,办公室发布了《“空海一体战”概念》,进一步明确“空海一体战不是在构想如何打赢整场战争,也不是对应某个特定的场景。相反,它应被视为为维持西太平洋地区常规军事平衡,保持对中国军事威慑能力设定条件”。[35]换言之,“空海一体战”概念不是针对战时,而是着眼于平时;其本质是分割国防预算的愿望清单,核心内容仍是下一阶段要发展何种装备和技术。

在“空海一体战”概念中,空军和海军占据绝对主导地位,海军陆战队也被赋予不可或缺的使命,唯独陆军的作用被边缘化了。“空海一体战”办公室只有1名来自陆军的兼职军官,而海军和空军军官则是全职常驻。[36]

陆军面临着更为严重的预算减支压力和装备老化问题。冷战结束后,美国陆军曾多次酝酿转型,但近20年来陆军在美国国防战略和预算分配体系中都处于相对弱势的地位,其主要的新装备研发项目几乎全部沦为国防战略调整和海空军军种优先的牺牲品。目前陆军的预算规模只能在牺牲装备现代化的代价下,才能维持足够的训练和维护水平,保障作战部队的战备效能。因此陆军面临军力规模不足、装备射程和火力落后、装备整体落伍的危险。作战部队在远距离精确火力、防空、反导、装甲车辆和直升机方面都需要补强。陆军现役主战装备将一直生产和改进到2030~2040年,在此之前不会更换下一代主战装备。而且,用于换代的下一代主战装备尚未开始预研,换代的方向和时间表都悬而未决,缺乏计划。

在上述压力下,陆军积极寻求在“空海一体战”框架之外建立有利于本军种的并列概念体系。20123月,陆军与海军陆战队联合发布了非正式的《获取与保持介入》文件。在“获取与保持介入”概念的基础上,2013年,美国陆军、海军陆战队和特种作战司令部联合发布《战略陆权:赢得意志较量》白皮书,质疑海空军的“空海一体战”作战概念过分重视战争中的技术维度,将战争当作纯粹的技术问题,而忽视了人际领域,即心理、文化和社会维度。反恐战争以来美军应反思的主要教训是,仅依靠技术和战术摧毁敌人的力量实体,而不击溃敌人的抵抗意志,是无法达成真正的战略结果的。同时,网络虚拟社区、混合战争、非国家行为体的兴起,也使人际领域更为重要。只有整合陆上、网络空间和人际领域的作战力量,才能真正达成战略目标。[37]三方组建了战略陆权办公室,以研究陆上、网络空间和人际领域的联合作战。

2013年年底,在上述预先研究的基础上,陆军训练与学说司令部(The Army Training and Doctrine Command, TRADOC)开始起草并于20144月正式提出“联合进入作战”概念。[38]该概念获得了与“空海一体战”平起平坐的地位,成为参谋长联席会议“联合作战介入”军事学说的两大基础支撑概念。[39]20151月,国防部联合参谋部主任大卫·古德费恩中将(Lt.Gen.David Goldfein)宣布将“空海一体战”概念正式更名为“全球公域联合介入与机动”概念(Joint Concept for Access and Maneuver in the Global CommonsJAM-GC),“空海一体战”办公室被合并入国防部联合参谋部负责联合作战规划J-7部。联合参谋部发言人批评指出,“空海一体战”概念中缺失陆战环节,没有为地面力量的作用留出空间。[40]这标志着各大军种的概念发明战最终达成了妥协。

(三)小结

从冷战后期到2003年,在智库防务专家的推动下,“反介入/区域拒止”逐步发展成为美国战略学界的重要概念。2009年后,由于预算压力的增加,美军各大军种迫切需要新的概念工具和部门学说来证明本军种未来建军计划和预算需要的合理性。“反介入/区域拒止”概念恰到好处地为各大军种提供了建构部门利益的外部知识资源。空军和海军在“反介入/区域拒止”概念的基础上提出了“空海一体战”构想,陆军也针锋相对地提出了“联合作战介入”构想。由此可见,防务智库在部门学说的建构上扮演了关键性角色。

 

四、防务智库参与酝酿新一轮美国国防改革(2015~

 

美国现有的国防体制奠定于1986年《戈德华特—尼科尔斯国防部重组法案》(The Goldwater–Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986)。30年来,美国面临的内外形势发生了重大变化:大国竞争重新浮现,美国经济和军事优势下降,国际安全环境中的不确定性日益增加。美国精英希望对现有国防体制进行全面反思,并酝酿新一轮国防体制改革。

20154月,来自战略与国际研究中心、战略与预算评估中心、新美国安全研究中心、美国企业研究所等9家最有影响力的防务智库的38位专家,联名向国防部长卡特、参议院军事委员会主席麦凯恩、众议院军事委员会主席索恩伯里等政府和国会要人递交了名为《国防改革共识》的公开信。[41] 2015年年底以来,参议院军事委员会启动了新军事改革的立法听证程序,在两个月内连续召开了11次相关听证会。主要防务智库代表出席了这些听证会,为国防体制改革提出了大量建议,成为重要外部推动者。改革建议主要集中在联合参谋部改革、军力部署结构以及装备和技术研发等三个方面。

(一)联合参谋部改革

联合参谋部是在参谋长联席会议主席领导下,负责向国防部长提供联合作战方案的核心参谋机构,堪称美国军事战略的主脑。而1986年军改30年后,联合参谋部出现了官僚化和机构膨胀的趋势。新美国安全研究中心专家吉姆•托马斯指出,《国家安全战略》和《4年防务评估》等战略文件变成官僚机构之间程式化的走过场和追求最大公约数的妥协,千篇一律,缺少变化和对现实的适应性。[42]

战略与国际研究中心主席约翰•哈姆雷指出,按照1986年法案第四章所规定的联合军官晋升制度,所有军官在晋升为将军之前,必须要有在联合参谋部的任职经历。一方面,这一规定的出发点是确保高层指挥官能够超越单一军种思维,培养联合作战的习惯和经验;另一方面,军官晋升的决定权又在各军种手中。这使各军种在选派联合参谋部的军官时,往往会选择已在晋升计划序列中的O-7级别军官(相当于准将)。而这些军官处在晋升为将军之路上的关键一步,在联合参谋部中自然会尽可能地维护本军种的利益。因此,上述规定的出发点落空了。[43]这同时也导致高级军官将联合参谋部经历视为走过场,并不在这项工作上投入足够的精力。吉姆•托马斯讽刺联合参谋部因此变成将军俱乐部大门外的检票机,而非真正精干的思想和谋略中枢。[44]

约翰霍普金斯大学教授艾略特•科恩批评联合参谋部的人员选拔机制使人才类型单一化,缺乏真正的创新型人才。选派到联合参谋部的高级军官,虽然能力突出,但要么是在战场带兵作战的一线指挥型人才,要么是技术型和行政管理型人才,在通常情况下这类人才更容易获得优秀的业绩评价,升到O-7级别的中高级职位。但是,作为军队的思想中枢,联合参谋部的战略规划工作客观上要求更多受过系统的战略和历史训练、具有批判性思维和创新型思维的思想型人才。而这类人才在晋升业绩上竞争不过前几类人才,实际上很难晋升到中高级职位,往往在O-5O-6级别就升到头了,根本没有机会到达联合参谋部的门槛。[45]

新美国安全中心主席米歇尔弗拉诺瓦建议改革现有的人事制度,重建联合参谋部体系。联合参谋部应大幅削减机构规模,围绕威胁来源、战略议题和作战任务等来灵活编制机构。而在联合参谋部人员的选择上,应以O-4O-6级别的中层军官为主(相当于少校至上校),通过强竞争性的笔试和面试,以及战役和战略层面上的兵棋推演来遴选。选中的军官还要额外接受与战略规划相关的各领域专业知识的再培训。同时,参谋军官的晋升完全由其在联合参谋部的表现来决定,而不受其本军种的控制。[46]

(二) 增强优势技术兵力部署的灵活性

随着中国军事现代化的加速,特别是中国军队在远程精确打击技术和破坏通信节点技术上的进步,中国在亚太地区的“反介入/区域拒止”能力大大提升了。美国军事优势的下降,在台湾海峡等近海区域体现得尤其明显,在南海等远洋区域也开始显现。这使得美国用以抗衡“反介入”能力的优势部队,如战略攻击部队、特种部队等,成为相对稀缺的资源。

1986年确立的现行体制,削弱了各军种在战区作战指挥上的影响力,加强了地域型战区联合司令部的权力。其结果是,战区司令部自身出现了狭隘的本位主义倾向,与职能型司令部产生了兵力配置上的矛盾,阻碍了军事资源的优化配置。

美军相对稀缺的优势技术兵力(如远程侦察和打击部队、特种作战部队等)在“条条”(职能型司令部)与“块块”(战区司令部)之间如何分配?智库代表建议压制“块块”,增强“条条”,即相对抑制战区司令部(如太平洋司令部等),同时大幅增强战略司令部和特种作战司令部等职能型司令部,以便于更灵活和集中地在亚太地区部署优势技术兵力。

吉姆•托马斯指出,过去15年中,特种作战司令部是美国反恐和反叛乱作战的重要力量。但作战行动的地域涉及多个战区司令部时,各战区司令部一方面不愿意让特种作战司令部来牵头领导行动,只愿意接受“协同”行动;另一方面,战区司令部很反感特种作战司令部根据作战需要在战区之间调动特种部队,而是希望这些部队能够“归他们所有”。同样,战略司令部根据战区司令部的需要,向其提供战略打击力量和网络战能力之后,战区司令部就不愿意“让出”这些资产了。战区司令部将军事资产“过户”到自己名下的行为,往往与职能型司令部按需要调配部队的原则发生冲突。[47]这样做的部分原因是战区司令和战区参谋部参与预算制定,将部队“保有”在自己的战区,有助于争夺预算。随着“反介入/区域拒止”能力在世界范围内的扩散,诸如特种部队和战略打击力量这类部队的价值会越来越显著,兵力配置的现实矛盾也会越来越大。

另一方面,约翰•哈姆雷等人指出,战区司令部也存在着严重的人力资源配置问题。一方面,1990年以来,美军作战部队的规模缩小了,但军官团的数量并未减少。随着军官涌入战区司令部下的各个军种司令部,造成了司令部人员的过度膨胀,影响了其运行效率。另一方面,本来应专注于制定战区作战计划的战区参谋部的精力被大量耗费在日常行政和预算事务上。[48]

(三)在装备和技术发展上重新增强军种的独立性

在军事技术的发展方面,不再过于追求各军种间的通用技术,赋予各军种更多的自主权。加大对“第三次抵消战略”[49]的投入力度,一方面用高成本、高投入的先进技术拉大对中国的优势,吸引中国的跟随投入;另一方面大量发展低成本、低投入和低风险的无人作战平台,作为侦察、渗透和破坏行动的主力,抵消中国在“反介入/区域拒止”能力上的进步。

卡托研究所防务与对外政策研究部副主任克里斯托弗·普雷布尔认为,1986年法案的一个意料之外的结果是,联合成为铁律,促使各军种在一切作战计划的制定中都强调联合,而不论这样做是否高效、是否节约时间和成本。在技术和装备的研发上也过于强调通用性,试图同时适应和满足多个不同军种的需求,而这不仅造成研发预算的膨胀和项目的难产,也使得最后的成果高不成低不就,对付中低烈度的威胁显得威力过剩,面对强大的对手又显得不够先进。[50]

美国企业研究所安全研究中心主任托马斯·唐纳利指出,要在新的威胁面前保持美国的军事优势,必须增强和发挥各个军种的专长,而非一刀切地追求联合。同时应该放弃不切实际的通用指标和应对中等威胁的标准,将重点放在两端上。例如,海军陆战队应该发挥其快速反应和机动性的优势,专注于应对中低威胁环境下的突发事件,而不参与“反介入/区域拒止”威胁下的作战行动;陆军应在专注于反叛乱和协助友军的同时,发展更多的高机动性导弹系统,增强“反介入/区域拒止”威胁下的力量投射能力。而空军和海军应该放弃“万金油”装备的思路,在面对低度威胁时注重低成本和大数量,而应对高度威胁时,在技术和装备研发上要拉开与对手的差距,并注重装备和人员的生存性。[51]

战略与预算评估中心研究员、“第三次抵消战略”的起草人罗伯特·马丁内奇认为,空军应采用低成本的“捕食者”无人攻击机、“全球鹰”高空长航时无人侦察机以及经过改装的民用飞机来承担低端威胁的作战,同时集中力量发展新一代远程战略轰炸机(LRS-B)、高空长航时无人侦察机以及陆基作战无人机系统等来应对高端威胁的作战。海军应发展远洋高速运输舰、被称为“海上浮动基地”的机动登陆舰和濒海战斗舰来应对低端威胁,同时发展舰载隐身作战无人机、无人潜航器等新系统,并建造更多的攻击型核潜艇,以应对高端威胁。[52]他还建议,将美国各军种之中的网络和太空战部队独立出来,合并为网络军和太空军等新军种。随着美国与中俄在这两个新兴战场空间的竞争日趋激烈,美国的网络战和太空战部队却仍然分散在各个军种之中,其预算和人员编制都从属于本军种,这将阻碍美国保持和运用其技术优势。成立独立军种后,将能够制定独立的人员训练和晋升体系,争取独立预算而不必与原军种内其他部门竞争,从而有效地促进这两个新兴领域的发展。

(四)小结

新一轮美国国防体制改革,实质是在美国国力优势相对缩减的趋势下,为适应对中国长期竞争的需要而量身定做的一套更加精简、灵活和低成本的国防体制,通过提高军事规划、部署和建设上的针对性和效率来增强对中国战略制衡的效果。在此过程中,防务智库通过举办研讨会、签署公开信和参加国会听证会等方式,参与到改革议程和方向的设置之中。

20164月,战略与国际研究中心集结了多位退休军政要员和防务智库学者,举行了防务改革研讨会,并发布了第二封公开信,以中国新军改反衬美国国防体制全面改革的必要性。随后的大选和特朗普执政后的内政混乱,使国防体制改革的优先级别下降,改革进程暂时被搁置,但防务智库等外部行为体的呼吁和建言仍在继续。

 

五、结论与启示

 

在当代美国军事政策制定过程中,防务智库扮演了部门利益建构者的角色。由于决策环境中的不确定性和自身的结构局限性,决策部门对自身利益的定位和认知存在滞后性。在实践中,各军种等部门往往能敏感地把握预算等分配性利益,但往往难以根据形势调整和建构与分配性利益密切相关的偏好性利益。而防务智库则因其专业性和独立性的优势,善于创造关键的创新性概念和理论,为决策部门建构新学说以及在变化中定位自身利益提供了重要的外部知识资源。

另一方面,在部门改革过程中,防务智库还广泛利用各种方式揭示关键问题并提出针对性建议,在改革酝酿期发挥了重要的议程设置作用。

本文主要有两方面的创新点:第一,在多元主义、精英人际网络和部门依附这3种主流的智库参政理论的基础上,将知识—观念因素与部门利益相结合,提出了外部行为体参与建构部门利益的新机制;第二,在理性主义、制度主义这两种典型的组织变革理论基础上,补充了组织变革的观念—知识维度。

美国对中国军事遏制具有其长期的思想遗产,这一遗产在很大程度上源于防务智库的技术和认知因素,同时与决策部门的组织利益密切相关。上述思想遗产在“政策旋转门”所缔结的人际网络中不断延续,应作为中美关系和中美战略稳定中的重要维度加以考量。

美国防务智库在专业性和独立性上的优势,值得中国政策类智库借鉴。近年来,一方面,中国周边安全环境的不确定因素增加,多种安全挑战叠加互动,使得中国对外政策的决策环境空前复杂;另一方面,中国对外战略开始转向积极进取和奋发有为,主动参与全球治理和国际规则改革,向周边国家提供国际公共产品。这两方面的新现实,都要求中国政策类智库在增强各种基础分析能力的同时,掌握更多专业的分析工具和方法,完善知识结构,增强对策分析的前瞻性和独立性,为决策部门提供真正的差异化建议。

 



[1]对智库的定义,参见James McGann and Richard Sabatini,Global Think Tanks:Policy Networks and Governance,New York:Routledge,2010,pp.2~3

[2]参见James Smith, The Idea Brokers: Think Tanks and the Rise of the New Policy Elite, New York: The Free Press,1991;James McGann, The Competition for Dollars, Scholars and Influence in the Public Policy, Research Industry, New York: University Press of America,1995

[3]参见Thomas Dye, Top Down Policymaking, New York: Chatham House Publishers,2001;Donald E. Abelson, American Think-tanks and Their Role in US Foreign Policy, Basingstoke, Hampshire: Macmillan Press,1996

[4]参见Andrew Krepinevich, The Last Warrior: Andrew Marshall and The Shaping of Modern American Defense Strategy, New York: Basic Books,2015

[5]参见[]劳伦斯·肖普、[]威廉·明特著、怡立译:《帝国智囊团:对外关系委员会和美国外交政策》,上海译文出版社1981年版;成颖艳:《论传统基金会对美国外交决策的影响》,复旦大学2007年硕士论文;陶文钊:《“新世纪美国计划”与伊拉克战争——美国思想库与冷战后美国外交政策的一个实证考察》,《和平与发展》2012年第6期。

[6]Mai Elliott, “RAND in Southeast Asia: A History of the Vietnam War Era,” RAND Corporation,2010,https://www.rand.org/pubs/corporate_pubs/CP564.html.

[7]Nina Silove, “The Pivot before the Pivot: Strategy to Preserve Power Balance in Asia,” International Security,Vol.40,No.4,Spring 2016,pp.45~88.

[8]参见Morris Janowitz, The Professional Soldier: A Social and Political Portrait, New York: Free Press,1971;Samuel Huntington, The Soldier and The State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations, Cambridge: Harvard University Press,1981.

[9]参见Jack Snyder,The Ideology of the Offensive:Military Decision Making and the Disasters of 1914,Ithaca:Cornell University Press,1984;Jack Snyder,Myths of Empire:Domestic Politics and International Ambition,Ithaca:Cornell University Press,1991

[10]Morton Halperin,Priscilla Clapp and Arnold Kanter,Bureaucratic Politics and Foreign Policy,Washington DC:Brookings Institution Press,2006,pp.25~26.

[11]参见Frederick Kagan,Finding the Target:The Transformation of American Military Policy,New York:Encounter Books,2006

[12]参见Barry Posen,The Source of Military Doctrine:France,Britainand Germany between The World Wars,Ithaca:Cornell University Press,1984;Deborah Avant,“The Institutional Sources of Military Doctrine:Hegemons in Peripheral Wars,”International Studies Quarterly,Vol.37,No.4,1993,pp.409~430

[13]参见Stephen Rosen,Winning the Next War:Innovation and the Modern Military,Ithaca:Cornell University Press,1991

[14]参见Williamson Murray and Allan Millett,Military Innovation in the Interwar Period,Cambridge:Cambridge University Press,1998

[15]参见Bryan Ranft,ed.,Technical Change and British Naval Policy 1860~1939,London:Hodder and Stoughton,1977

[16]李健、马增军:《美国防务智库现状及主要特征》,《智库理论与实践》2016年第2期,第50~56页;郑安光:《新思想库与奥巴马政府的亚洲政策决策:以新美国安全研究中心为例》,《当代亚太》2012年第2期,第27~42页;曹升生、高科冕:《专注于军事研究的美国新智库——战略与预算评估中心》,《战略决策研究》2013年第3期,第29~41

[17]Donald Rumsfeld,“Transforming the Military,”Foreign Affairs,Vol.81,No.3,May/June2002,p.22.

[18]Steven Metz,“American Strategy:Issues and Alternatives for the Quadrennial Defense Review,”Strategic Studies Institute,September 2000,p.40,https://ssi.armywarcollege.edu/pubs/download.cfm?q=301.

[19]Andrew Marshall,“Future Security Environment Working Group:Some Themes for SpecialPapersand Some Concerns,”ONA Memorandum for Fred Iklé,September 21,1987,p.2.

[20]参见[]索科洛夫斯基主编:《军事战略》(两卷本),战士出版社1980年版。

[21]Andrew Krepinevich,The Military-Technical Revolution:A Preliminary Assessment,Center for Strategic and Budgetary Assessments,2002,http://csbaonline.org/uploads/documents/2002.10.02-Military-Technical-Revolution.pdf,pp.3~8.

[22]Andrew Krepinevich,“The Military-Technical Revolution:A Preliminary Assessment,”Center for Strategic and Budgetary Assessments,2002,http://csbaonline.org/uploads/documents/2002.10.02-Military-Technical-Revolution.pdf,pp.42~46.

[23] 马歇尔同时利用这笔预算在美军《联合力量季刊》Joint Forces Quarterly上进行了以军事技术革命为主题的征文比赛。助手詹•范•托尔Jan van Tol负责将获奖论文整理成报告。范•托尔在2007年成为时任副总统切尼的办公室顾问,并成为后来的“空海一体战”报告的首席执笔者。见Andrew Krepinevich,The Last Warrior:Andrew Marshall and The Shaping of Modern American Defense Strategy,New York:Basic Books,2015,pp.201~224

[24]Andrew Krepinevich,“The Conflict Environment of 2016:A Scenario-Based Approach,”Center for Strategic and Budgetary Assessments,October 1996,http://csbaonline.org/research/publications/the-conflict-environment-of-2016-a-scenario-based-approach/,pp.7~9.

[25]值得一提的是,克雷皮内维奇和战略与预算评估中心一直保持了对三大作战场景或三大竞争对手的延续性评估。2017119日,克雷皮内维奇和战略与预算评估中心发表了《保护均势:美国欧亚防御战略》报告,呼吁特朗普政府重视欧亚内陆,制衡中国、俄罗斯、伊朗三国的崛起。见Andrew Krepinevich,“Preserving the Balance:A U.S.Eurasia Defense Strategy,”Center for Strategic and Budgetary Assessments,January 19,2017,http://csbaonline.org/research/publications/preserving-the-balance-a-u.s.-eurasia-defense-strategy

[26]欧文斯上将在海湾战争期间担任第六舰队司令,对信息化时代的新型战争形态有浓厚兴趣,退役后著有《拨开战争迷雾》一书,见William Owens and Ed Offley,Lifting the Fog of War,Baltimore:Johns Hopkins University Press,2000

[27]William Cohen,“Report of the Quadrennial Defense Review,”U.S.Department of Defense,May 1997,http://www.bits.de/NRANEU/others/strategy/qdr97.pdf.

[28]Eric Larson,David T.Orletsky,Kristin Leuschner,“Defense Planning in a Decade of Change:Lessons from the Base Force,Bottom-Up Review and Quadrennial Defense Review,”RAND Corporation,2001,https://www.rand.org/pubs/monograph_reports/MR1387.html.

[29]Donald Rumsfeld,Known and Unknown:A memoir,New York:Sentinel,2011,p.293.

[30]Nina Silove,“The Pivot before the Pivot:Strategy to Preserve Power Balance in Asia,”International Security,Vol.40,No.4,Spring 2016,pp.55~56.

[31]Andrew Krepinevich,The Last Warrior:Andrew Marshall and The Shaping of Modern American Defense Strategy,New York:Basic Books,2015,p.233.

[32] 罗伯特•沃尔克在2009~2013年担任海军部副部长,2013~2014年任新美国安全中心总裁,2014~2017年期间担任国防部副部长,在国防部副部长任上提出了“第三次抵消战略”。

[33]Andrew Krepinevich,Barry Watts and Robert Work,“Meet the Anti-Access and Area Denial Challenges,”Center for Strategic and Budgetary Assessments,2003,http://csbaonline.org/uploads/documents/2003.05.20-Anti-Access-Area-Denial-A2-AD.pdf.

[34]Christopher P.Cavas and Vago Muradian,“New Program Could Redefine AF-Navy Joint Ops,”
http://www.airforcetimes.com/news/2009/11/airforce_navy_cooperation_111509w/,转引自Andrew Krepinevich,“Why AirSea Battle,”Center for Strategic and Budgetary Assessments,2010,http://csbaonline.org/uploads/documents/2010.02.19-Why-AirSea-Battle.pdf,p.1.

[35]Air-Sea Battle Office,“Air-Sea Battle:Service Collaboration to Address

Anti-Access & Area Denial Challenges,”http://archive.defense.gov/pubs/ASB-ConceptImplementation-Summary-May-2013.pdf.

[36]Marc V.Schanz,“AirSea Battle’s Battle,”Air Force Magazine,April 2013,pp.28~32;Lieutenant Colonel Michael D.Mote,“The Air-Sea Battle Concept:Implications for the National Defense Narrative,”United States Army War College Strategy Research Project,2013,www.dtic.mil/dtic/tr/fulltext/u2/a589385.pdf.

[37]United States Army,United States Marine Corps and the United States Special Operations Command,“Strategic Land Power:Winning the Clash of Wills,”http://www.tradoc.army.mil/FrontPageContent/Docs/Strategic%20Landpower%20White%20Paper.pdf.

[38]United States Department of Defense,“Joint Concept for Entry Operations,”http://www.dtic.mil/doctrine/concepts/joint_concepts/jceo.pdf.

[39]Col.Vincent Alcazar and Col.Thomas M.Lafleur,“A Role for Land Warfare Forces in Overcoming A2/AD,”Military Review,November-December 2011,pp.79~87;Commander John T.Kuehn,“Air-Sea Battle and Its Discontents,”https://www.usni.org/magazines/proceedings/2013-10/air-sea-battle-and-its-discontents.

[40]Sam LeGrone,“Pentagon Drops Air Sea Battle Name,Concept Lives On,”https://news.usni.org/2015/01/20/pentagon-drops-air-sea-battle-name-concept-lives.

[41]“Open Letter:A Defense Reform Consensus,”https://www.csis.org/news/open-letter-defense-reform-consensus.

[42]Jim Thomas,“Statement before the

Senate Armed Services Committee on Defense Reform,”https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Thomas_11-10-15.pdf,p.4.

[43]John Hamre,“Statement before the Senate Armed Services Committee,Reform of the Defense Department,”https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Hamre_11-10-15.pdf,pp.3~4.

[44]Jim Thomas,“Statement before the

Senate Armed Services Committee on Defense Reform,”https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Thomas_11-10-15.pdf,p.3.

[45]Eliot Cohen,“Global Challenges,U.S.National Security Strategyand Defense Organization,”https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Cohen_10-22-15.pdf,p.5.

[46]Michele Flournoy,“The Urgent Need for Defense Reform,”https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Flournoy_12-08-15.pdf,pp.4~5.

[47]Jim Thomas,“Statement before the

Senate Armed Services Committee on Defense Reform,”https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Thomas_11-10-15.pdf,p.9.

[48]John Hamre,“Statement before the Senate Armed Services Committee,Reform of the Defense Department,”https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Hamre_11-10-15.pdf,p.5.

[49] 关于“第三次抵消战略”,见Robert Martinage,“Toward a New Offset Strategy:Exploiting U.S.Long-Term Advantages to Restore U.S.Global Power Capability,”http://csbaonline.org/research/publications/toward-a-new-offset-strategy-exploiting-u-s-long-term-advantages-to-restore其核心要素在于:第一,用大数量和低成本的无人潜航器、无人机和水雷等,对中国实施反向的“反介入/区域拒止”;第二,利用既有的技术优势,集中发展具有代差优势的远程力量投射能力,以最大限度保证高威胁环境下的生存力。

[50]Christopher Preble,“U.S.National SecurityStrategy after Primacy:Resilience,Self-Relianceand Restraint,”https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Preble_10-29-15.pdf.

[51]Thomas Donnelly,“Statement before the SenateArmed Services Committee,Alternative Approaches to Defense Strategy and Force Structure,”https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Donnelly_10-29-15.pdf.

[52]Robert Martinage,“Statement before the

Senate Armed Services Committee on Revisiting the Roles and Missions of the Armed Forces,”https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Martinage_11-05-15.pdf,p.8.


(来源:《国际关系研究》,2017年第6期)