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对特朗普政府能源政策的分析与评估

国研院 时间:2018-01-19 作者: 付随鑫 责编: 龚婷



摘要:特朗普能源政策的目标是追求美国能源独立和促进经济与就业,核心措施是发展化石能源。这在很大程度上延续了前几届政府的政策,并反映和适应了过去几年里美国化石能源行业的发展状况。特朗普的政策在短期内将有力推动美国化石能源的增长,且不利于清洁能源的发展,但市场和技术因素一直起着更重要作用。特朗普的政策还会给国际能源价格带来下行压力,改变既有定价模式,冲击现有的国际能源格局和地缘政治。中国可通过与美国的合作来增加能源供应、降低能源风险和促进新能源行业的发展。

关键词:特朗普 能源政策 化石能源 能源独立 中美能源合作

 

 

20165月提出第一份能源计划到执政至今,特朗普的能源政策已初具规模并在逐步推进。它在多大程度上预示了美国能源政策的未来走向,对美国能源行业乃至国际能源市场将产生何种影响,中国能从中获得哪些机遇,本文将对这些问题做出初步的分析和评估。

 

1. 特朗普的能源政策与举措

能源政策是特朗普竞选和执政的优先事项之一。早在20165月,尚未得到共和党正式提名的特朗普就前往北达科他州宣布他的能源计划,主要内容包括:强调“美国第一”和“能源独立”、为促进就业增加化石能源开采、放松对油气公司的管制、开放更多联邦土地供能源开发、支持拱顶石管道(Keystone XL)项目、拯救煤炭产业,等等。[1]就职后第二天,特朗普就发布了“美国第一能源计划”,以此作为新一届政府能源政策的总体纲领,[2]其内容延续了竞选期间的承诺。

此后,特朗普逐步推进其能源新政。124日的行政令批准了拱顶石项目和达科他(Dakota Access)项目的管道建设。21日共和党主导的国会废除了一项要求美国上市石油和矿业公司必须披露海外经营中向当地政府支付款项的规定。328日的“促进能源独立和经济增长”行政令要求重新评估奥巴马政府的《清洁能源计划》,允许租赁联邦土地用于煤炭项目,并赋予各州更多权力来决定能源项目。428日的“执行美国优先离岸能源战略”行政令启动了向油气开发活动开放新的近海水域的程序。[3]61日特朗普正式宣布退出《巴黎气候协定》。纵观特朗普的能源举措,可以发现几项突出的特点。

第一,突显“美国优先”理念,奉行单边行动。“美国优先”是贯穿于特朗普所有政策的核心理念,在其能源政策上的表现就是突出强调实现美国“能源独立”和促进增长与就业这两个首要目标。特朗普宣称,其能源政策致力于降低美国能源成本、最大限度利用本国资源,减少对国外石油的依赖;并要继续推进页岩油气革命,给数百万美国人带来就业机会和经济繁荣;还要充分开发价值约50万亿美元的油气储备,然后利用这些收入来重建道路、桥梁、学校和其他公共基础设施。[4]特朗普的“美国优先”理念还表现他的单边行动上。他只关心美国自身能源安全和经济利益,不顾国际社会的普遍反对,执意发展化石能源和退出《巴黎气候协定》。

第二,化石能源开发占据特朗普能源政策的中心地位。特朗普迄今的能源举措都是为了促进煤炭、石油和天然气的开发和利用。针对煤炭行业,特朗普已经多次亲赴美国煤炭产区演讲,表示要重整煤炭产业;他还取消了联邦土地新开煤矿禁令,放松煤炭行业的碳排放限制。对于石油行业,特朗普放开对近海石油开发的限制,批准石油管道建设,鼓励用水利压裂法开采页岩油。对于天然气行业,特朗普放松对页岩气开发的限制,并努力推动液化天然气(LNG)出口。

第三,特朗普否认气候变化并轻视新能源技术。他曾声称气候变化是中国的“骗局”,上台后执意退出巴黎协定。在其“美国优先能源计划”中,特朗普将气候行动计划视为美国能源产业的负担。他不仅大幅度削减美国环保署的预算,还明显缩小其工作范围,将其重点限于“保护干净的空气和水,保护自然栖息地,保护自然保护区”。特朗普虽然表示能源开发和环境保护要协调发展,但至今并没有出台重要的环保政策。特朗普对一般的清洁能源技术缺乏兴趣。他多次声称太阳能发电太贵,风能发电会大量杀死鸟类,尽管这些说法都不符合事实。他偶尔强调能源技术创新和可再生能源发展主要是为了争取选民的支持。

第四,特朗普公然将能源出口当作一种贸易政策工具和地缘政治武器。奥巴马政府虽然支持LNG的开发与出口,但并未把它视为贸易战略中的一个关键因素。特朗普则努力推动对中国、日本和印度等地区出口LNG,以创造就业并减少美国贸易赤字。特朗普还认为,扩大美国能源产量有利于美国国家安全。他计划逐渐摆脱对石油输出国组织(欧佩克)及其他有损美国利益国家的依赖,逐渐实现能源独立;同时作为反恐战略的一部分,将与海湾同盟国家维持积极的能源关系。

 

2 特朗普能源政策背后的原因

特朗普制定和推行这种能源政策出于多方面的原因。

第一,特朗普的能源政策真实反映了他的个人理念和利益。从特朗普的历年言论可以看出,偏爱化石能源、轻视新能源和否认气候变化是他一贯的观念。[5]新能源行业妨碍过特朗普的商业利益。他曾努力阻止在苏格兰政府和电力公司在其高尔夫球场附近建设风力发电厂,但诉讼被法院驳回。这引发他对风力发电的激烈攻击。

第二,扩张化石能源满足了特朗普发展经济和迎合选民的需要。促进就业和增长是特朗普竞选和执政的首要议题。特朗普相信撤销对美国能源的各种限制,可在未来7年内使美国每年多创造1000亿美元的GDP,创造50万个工作岗位,为工人增加300亿美元的收入。虽然太阳能发电增加了最多的能源行业工作岗位,但特朗普并不关心这些新能源产业,其主要原因是它们不能为特朗普提供关键选票。相反,为数仅三四万的煤炭工人聚集于宾夕法尼亚、西弗吉尼亚和俄亥俄等关键州,特朗普反复对他们许诺将振兴煤炭产业。

第三,特朗普的政策适应了共和党和保守派利益集团的要求。虽然特朗普是非典型的共和党候选人,但他的能源政策却是典型的共和党式政策。共和党向来代表化石能源行业利益且不愿承认气候变化。如果将特朗普和罗姆尼两人在竞选期间提出的能源计划作对比,就能发现两者几乎如出一辙。[6]

第四,人事即政策。特朗普将多位具有传统能源行业背景人士安排在内阁关键职位上。国务卿雷克斯·蒂勒森曾担任埃克森美孚石油公司前任董事长兼首席执行官。能源部长里克·佩里坚定支持石油行业发展,并强烈质疑气候变化。内政部长瑞恩·津凯和环保署署长斯科特·普鲁伊特都质疑全球变暖造假,否认气候变化理论并大力支持传统能源发展。

 

3. 政策的延续和调整

虽然特朗普以“局外人”的身份当选总统,他的能源政策确有独特之处,但也继承了前几届政府的许多政策。特朗普和奥巴马的政策表面上有不少对立,但实质上它们只是突出了美国能源政策演变的不同侧面。

首先,能源独立和安全是尼克松以来历届政府追求的目标,特朗普将该目标更突显出来。由于石油危机,尼克松政府在1973年提出“能源独立”计划,预计到1980年实现能源独立。福特时期制定了《能源独立法》,并建立了战略石油储备。卡特政府则新成立了能源部。随后20年,美国的能源供应相对稳定,但各届政府仍将能源独立作为美国能源政策的目标。[7]小布什时期,由于恐怖袭击,能源问题跟国家安全更加紧密联系在一起,而且由于油价持续高涨,能源独立的呼声再次高涨。美国国会在2007年通过了《能源独立和安全法》,推进石油独立和能源替代。奥巴马政府的《能源安全未来蓝图》提出要持续增加美国国内的石油生产,寻找各种可替代能源和发展清洁能源。追求能源独立和安全是两党的共识,只是民主党看重减排、管制和清洁能源,而共和党偏爱生产、去管制和化石能源。

第二,加强美国化石能源开发和出口,促进就业和经济增长。奥巴马时期美国兴起了页岩气革命。页岩油的产量从2009年的每日1百万桶增长到2016年的460万桶,同期页岩气的产量从4万亿立方英尺增加到14万亿立方英尺亿。[8] 奥巴马政府还在2016年解除了美国长达40余年的石油出口禁令。部分由于特朗普的大力推动,美国化石能源产量将在未来几年加速增长,到2026年美国或将变成能源净出口国。不同的是,奥巴马担心油气管道和水力压裂法对环境的负面影响,而特朗普则少有顾忌。

第三,特朗普并未阻挠清洁能源的开发和利用。奥巴马政府曾大力推动清洁能源,为此专门制定了《清洁电力计划》,期望到2030年时将美国电力行业的碳排放将比2005年减少32%,主要措施有三种:一是通过提高现有燃煤电厂的热效率来减少发电的碳排放量,二是用现有碳排放较低的天然气发电厂替代高排放的燃煤电厂发电,三是用零排放的可再生能源发电替代现有的燃煤发电。[9]特朗普大力推动天然气生产延续了奥巴马政府的措施。在过去几年里,单靠天然气发电替代煤炭发电,美国就已实现了减排的重大跨越。但特朗普对奥巴马的其他目标和措施缺乏兴趣。他声称其能源战略包含核能、风能和太阳能,但前提是不能以牺牲化石能源为代价去发展清洁能源。[10]特朗普唯一看重的清洁能源技术只有清洁煤技术。它主要是通过碳捕捉与封存技术,将煤炭利用过程中排放出的碳埋藏在地下,阻止其流向大气,减缓温室效应。小布什和奥巴马都曾将其作为一种应对气候变化和振兴煤炭产业的措施来推动。特朗普还将奥巴马环保政策的重点从应对气候变化转向保护清洁空气、水资源、自然栖息地、自然保护区和保护国民健康等传统目标。

 

4. 对美国能源行业的影响

虽然特朗普的大量政策都严重受阻,至今未能取得重大立法成就,其能源政策也只能依靠行政令推进,但他实际上已经显著改变了美国能源产业的规则和预期,并将在未来几年内产生不可忽视的影响。

第一,特朗普的政策将促进美国油气的生产,增加出口和减少进口。美国的页岩油产量在过去几年增长迅猛,在2015年达到平均每日487万桶的峰值,但最近两年有小幅度下滑。部分由于特朗普能源政策的刺激,2017年页岩油产量将止跌回升。美国能源信息署预测,今后几年页岩油产量将稳步增长,一直到2050年平均日产量仍能维持在6百万桶以上,占到美国石油总产量的63%,年均增长率为0.9%。页岩气的产量在未来30年里仍能保持快速增加势头,产量从2016年的14万亿立方英尺增加到2050年的27.45万亿立方英尺,占美国天然气总产量的比例相应从53%上升到68%,年均增长率为2%[11] 总体而言,未来30余年,美国本土能源产量将以年均0.6%的速度稳步上升,其中三分之二的贡献来自天然气产量的增长,另外三分之一来自可再生能源。同期,美国能源进口量将以年均0.1%的速度下降,其中天然气的进口量将下降40%,而石油进口量仍将长期维持在当前水平;美国的能源出口有望快速增加,预计年均增长率将达到1.4%,其中天然气和原油年均出口增长率将分别达到3.6%0.8%,远高于1.2%0.3%的产量增长率。[12]

第二,特朗普的政策对煤炭产业是个重大利好,但无法逆转其衰落趋势。在过去几年,主要由于页岩气产量猛增和价格低廉,大约600 亿瓦特产能的低效煤炭发电厂被迫关闭。2016年美国煤炭产量同比下降了1.26亿吨,幅度高达16%;煤炭消费量减少了0.84亿吨,其中仅电厂的消费量就减少了0.81亿吨。可见,煤炭发电的减少是美国煤炭产业衰落的主要原因。 特朗普的大力推动可能使美国煤炭行业未来五年的前景将略有好转。从2017年到2021年,煤炭产量有望从6.9亿吨增至7.5亿吨,电煤的消费量也会相应增长。[13]但这种短暂的好转或将与特朗普的政治意愿相违。他希望振兴阿帕拉契亚山脉地区的煤炭产业。该地区煤炭工人最集中,但生产效率却最低。在利润的驱动下,生产商将把产能转移到怀俄明州的粉河盆地和伊利诺伊州的南部,未来几年的增产都将来自这两个地区。长期来看,美国煤炭产业的衰落是无法避免的。预计2021年后美国的煤炭产量和消费量就将快速下降。煤炭在能源生产中的比重将从2016年的18%下降到2050年的11%,在能源消费中的比重将从14%下降到9%[14]

第三,特朗普的能源政策将减缓清洁能源发展,妨碍能源转型,但负面影响有限。不利影响表现在多个方面。一是特朗普对化石能源的大力支持将增强这些行业的竞争力,挤压清洁能源的发展空间。二是清洁能源的发展部分程度上依赖税收优惠政策,而特朗普不愿延续这些措施。三是特朗普试图削减环保署31%的预算,其中很大一部分原本用于清洁能源的研发与推广。奥巴马政府曾努力推动美国向新能源和低碳经济转型,特朗普的政策虽然不会逆转这种趋势,但肯定会减缓其速度。特朗普的政策将迫使新能源产业提高自身竞争力。据统计,2012 年至2016 年,北美陆上风电成本共下降9%,并网光伏发电成本下降21%。最新中标的风电和光伏项目成本已经下降至5 美分/千瓦时和7 美分/千瓦时,非常接近美国电力批发市场的常规电价区间。[15]可以预见,具备技术的新能源企业将逐渐在不依赖政府补贴的情形下,获得和油气抗衡的竞争能力。

另一方面,化石能源和新能源并非不能协同发展。民调显示,75%的特朗普支持者对美国发展新能源持肯定和支持态度。保守的德克萨斯州既是最大的油气生产地区,也是风电装机规模最大的州。截止2016年,太阳能行业的工作岗位达到26万个,远超出煤炭行业。既然新能源能创造大量就业,特朗普就不大可能坚持反对它们。此外,由于美国存在联邦分权体制,加州和纽约州等能源消费大州都在自主推进减排和能源转型。长远来看,以风能和太阳能为代表的可再生能源将继续快速增长,预计年均增长率将达到3.5%,远高于化石能源的增长率。可再生能源的比重将从2016年的3.6%增加到20509.2%[16]

 

5. 对世界能源的潜在影响

特朗普能源政策的影响还将波及全球,特别会对其他能源生产大国和消费大国产生明显影响。

第一,特朗普的政策将给低迷的国际能源市场带来进一步的下行压力。美国原油产量的增长将抵消欧佩克减产影响,油价面临下行压力,并推动全球石油市场从供不应求的卖方市场向供大于求的买方市场转变。美国页岩油可能接替欧佩克,成为全球原油边际供应的调节器,继而成为影响国际油价走势最主要因素之一。页岩油产量的增加,将对国际油价的恢复形成明显阻力。美国LNG项目的投产,将加剧全球LNG 市场疲软,LNG 价格继续保持低迷态。预计未来几年,美国的LNG出口将迅速增长。2016年的出口量仅为9百亿立方英尺,2020年可能增至2.86万亿立方英尺,增长幅度达31倍之多,而且其远期出口量将超过4万亿立方英尺。[17]

第二,它将改变国际油气市场的既有定价模式。20世纪70年代以来,国际油价很大程度上受欧佩克的影响。美国曾通过释放战略石油储备、联合沙特诸国增产等手段打压国际油价。现在美国有了更多手段,可以采取加大本土页岩油气生产、加快LNG出口来影响油价。可以预见,未来任何没有美国参与配合的国际油价协调机制都将失去原有作用。同时,美国LNG的出口将导致北美地区天然气供应大增,从而加快北美、欧洲、亚太三大天然气定价中心的定价机制的调整,并有利于全球天然气价格的平衡。

第三,它将加速改变现有的国际能源格局和地缘政治。特朗普对美国能源独立目标的追求将加快全球油气供应的西移。以常规油气为主的传统供应带主要集中在东半球,包括波斯湾、北非、里海和西伯利亚等地区,油气储量为2631亿吨油当量,占世界的68%。但西半球以非常规油气为主的新供应带已经兴起,包括美国的页岩油气、加拿大的油砂和委内瑞拉的超重油。该地区的油气储量达到994亿吨油当量,占世界的26%[18]美国能源对外依存度的下降,将使其进一步减轻对中东等不稳定能源供应地的依赖,并放松对该地区冲突的介入和管控。这些因素结合起来将导致西半球成为更加丰富和稳定的油气供应地。随着从最大石油进口国转变成最大石油生产国,美国更有能力将能源供应当成一项贸易政策工具或地缘政治武器。利用低油价对政见不同国家实施“和平打压”,对美国有利无害。由于最近几年的低油价,沙特为代表的中东产油国已出现财政赤字,俄罗斯也是勉强支撑。美国还试图增加对欧洲的LNG供应,从而削弱俄罗斯利用能源垄断作为战略手段或谈判筹码所带来的不利影响。

 

6. 中国的机遇和挑战

从美国进口能源有利于中国降低能源风险、缓和来自美国的贸易压力。目前中国面临强烈的能源安全压力。2016年中国进口了3.6亿吨石油,对外依存度超过65%;还进口了1369 亿立方米天然气,对外依存度达35%。预计到2030年,中国的石油和天然气进口量将分别接近5亿吨和2500亿立方米,对外依存度或将分别超过70% 50%[19]而且,中国的石油进口主要来自沙特、俄罗斯、安哥拉、伊拉克、伊朗、安曼等国,其安全形势非常复杂。相比之下,2016年美国的石油净进口量仅占消费量的25%,其石油进口国集中在西半球,特别是加拿大和墨西哥,而来自波斯湾各国的仅占18%[20]美国的LNG出口增长迅速,成本较低且供应稳定。中国加快进口有助于分散能源风险、压低能源价格和改善环境污染。特朗普政府也一直希望通过向中国出口LNG来减少对华贸易赤字。中美在这方面的合作具有明显的双赢性质,两国政府已经就此达成了初步的共识和协议。此项交易刚刚起步,扩展空间甚大。

中美在化石能源也存在广阔的空间。美国在水力压裂法上拥有先发技术优势,页岩气革命已取得了显著成效。中国页岩油气资源丰富,需求量巨大,双方合作开发已初现成效,但尚需美国进一步放开技术转让限制。[21]美国化石能源的振兴有利于中国企业对美投资。由于特朗普放开在联邦土地和近海的油气开发,中国企业将有更多的参与机会,而且美国公司可能需要中国的资金。随着中国进一步放开民营企业的石油进口权和使用权,它们将有机会利用美国廉价的LNG[22]

中国对美国的清洁能源技术也有巨大需求。在中国一次能源消费中煤炭仍占到为62%。中国的煤炭资源较为丰富,相对于其他能源类型具有明显的比较优势。这本来可作为中国能源独立的基础。但由于面临环境污染和低碳减排的紧迫压力,中国需要推进能源结构调整,降低煤炭消费比重,增加天然气和可再生能源的供应。这不仅增大了中国能源独立的难度,也增加了对清洁煤技术和新能源技术的需求。美国在这方面具有技术优势,中国则拥有广阔的市场,双方的合作也能实现双赢。特朗普政府或许对清洁能源缺乏兴趣,但美国许多州和地方政府以及新能源公司却可以成为合作的对象。

美国能源政策的变化也可能给中国带来风险。由于美国“能源独立”的目标越来越接近实现,美国在国际能源格局中的地位和话语权会持续提升,这将在一定程度上挤压中国的国际能源战略和能源外交。美国的能源增产和出口已经对中东国家和俄罗斯等国产生了严重冲击,特朗普政府还试图将能源作为一种地缘政治工具。这些都可能导致油气产地的安全形势的变化和动荡。中国的能源安全可能因此面临更大的风险和压力。

 



[1] Matt Egan. Donald Trump's Energy Plan: Regulate Less, Drill More, http://money.cnn.com/2016/05/26/investing/donald-trump-energy-plan/index.html.

[2] The White House. An America First Energy Plan. https://www.whitehouse.gov/america-first-energy.

[3] 2017 Donald Trump Executive Orders, https://www.federalregister.gov/executive-orders/donald-trump/2017.

[4] The White House. An America First Energy Plan. https://www.whitehouse.gov/america-first-energy.

[5] Donald Trump on Energy & Oil. http://www.ontheissues.org/Celeb/Donald_Trump_Energy_+_Oil.htm

[6] Brad Plumer. The 6 Most Important Parts of Donald Trump's Energy Policy, https://www.vox.com/2016/5/26/11788374/donald-trump-energy-speech.

[7] 赵宏图:“美国能源独立辨析”,《现代国际关系》2012年第6期,第29页。

[8] U.S. Energy Information Administration. Annual Energy Outlook 2017. https://www.eia.gov/outlooks/aeo/pdf/0383(2017).pdf, pp. 22, 60.

[9] 周琪、付随鑫:“美国《清洁电力计划》及其对美国能源行业的影响”,《国际石油经济》2015年第10期,第28页。

[10] The White House. An America First Energy Plan. https://www.whitehouse.gov/america-first-energy.

[11] U.S. Energy Information Administration. Annual Energy Outlook 2017: Table 14. Oil and Gas Supply, https://www.eia.gov/outlooks/aeo/tables_ref.php.

[12] U.S. Energy Information Administration. Annual Energy Outlook 2017: Table 1. Total Energy Supply, Disposition, and Price Summary, https://www.eia.gov/outlooks/aeo/tables_ref.php.

[13] U.S. Energy Information Administration. Annual Energy Outlook 2017: Table 15. Coal Supply, Disposition, and Prices. https://www.eia.gov/outlooks/aeo/tables_ref.php. 本文中将煤炭的质量单位都由原文献中的短吨换成了公吨。1短吨约等于0.907公吨。

[14] U.S. Energy Information Administration. Annual Energy Outlook 2017: Table 1. Total Energy Supply, Disposition, and Price Summary, https://www.eia.gov/outlooks/aeo/tables_ref.php.

[15] 张礼貌:“特朗普能源政策阻碍美国能源转型”,《中国石油报》2017 2 14 日第002版。

[16] U.S. Energy Information Administration. Annual Energy Outlook 2017: Table 1. Total Energy Supply, Disposition, and Price Summary, https://www.eia.gov/outlooks/aeo/tables_ref.php.

[17] U.S. Energy Information Administration. Annual Energy Outlook 2017: Table 62. Natural Gas Imports and Exports. https://www.eia.gov/outlooks/aeo/tables_ref.php.

[18] 陈蕊:“特朗普能源新政实施,世界油气市场格局或将重塑”,《中国石油和化工》2017年第5期第5页。

[19] 戴彦德、朱跃中和刘建国:“从特朗普能源新政看中国能源安全形势”,《中国经济报告》2017年第4期,第70页。

[20] U.S. Energy Information Administration. How Much Petroleum Does the United States Import and Export? https://www.eia.gov/tools/faqs/faq.php?id=727&t=6.

[21] Sarah M. Forbes, The United States and China: Moving toward Responsible Shale Gas Development, The Brookings Institute, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2014/01/USChina-Moving-Toward-Responsible-Shale-Gas-Development_SForbes.pdf.

[22] 张爱国:“特朗普能源政策下中国油企对美投资策略”,《中国石化》2017年第7期第65页。

    (来源:《国际石油经济》,2017年第10期)