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特朗普政府税改的逻辑与现实

国研院 时间:2018-01-17 作者: 付随鑫 责编: 龚婷


 

摘要[①]《减税与就业法》是特朗普和共和党取得的首次重大立法胜利,也是自1986年以来美国最重要的税改立法。这项税改普遍降低了企业、个人和家庭的税负。它是一项典型的保守派减税政策,充分体现了共和党的小政府理念和涓滴经济学理论。税改能在一定程度上促进美国经济增长和就业,同时也将带来经济不平等和债务增长,并产生显著政治影响。税改将提升美国企业的国际竞争力,并给他国带来资本外流和减税压力。特朗普税改既是一场重大经济实验,也是一项重要政治选择。其效果有待检验,其争议也难以平息。

关键词:减税与就业法  特朗普税改  涓滴经济学 公司税

 

2017年12月22日美国总统特朗普签署了《减税与就业法》[②],其主体部分从2018年元旦开始生效。这既是特朗普就职以来取得的首次重大立法成就,也是美国自里根政府《1986年税制改革法》以来最重要的减税立法。特朗普税改将对美国政治经济乃至其他国家产生重要影响。

税改的过程和内容

此次税改是特朗普和共和党的首要议程之一。2017年4月,白宫发布了一页纸的税改建议。废除奥巴马医保失败后,共和党开始力推税改。其难点之一是共和党在参议院中仅有52个席位,远少于终止阻挠议事所需的60票。但共和党使用了“预算协调程序”[③],使其能以简单多数通过,绕开了民主党的阻挠。两院在12月中旬完成了最终版本,随后在国会通过并被特朗普签署。共和党仅用三四个月就完成此项大型议案,几乎完全没有考虑民主党的意见,最终投票也严格按党派划线。

特朗普税改可谓一项典型的保守派减税方案。其主要目的是促进增长和就业,基本内容是对富人和企业的大规模减税,而非扩大税基或像共和党最初希望的那样进行全面的税制改革。为满足“预算协调程序”的要求,个税和税赋转由合伙人缴纳企业[④]的减免将在2025年后被取消,但公司税的削减是永久性的。[⑤]

税改大幅度降低公司税率,鼓励投资和海外利润回流。公司税率从现行的35%骤降至21%,并取消公司替代最低税,还对企业新投资进行税收减免;跨国公司征税被改为属地制,即只要在海外已经缴税,美国企业转回本国就不用再缴;海外利润汇回美国的一次性税率从当前的35%骤降为15.5%(现金)或8%(再投资)。另一重大改革将税赋转由合伙人缴纳企业的最高税率从39.6%减为29.6%,这对中小企业很有利。

税改不同程度地减轻了个人和家庭的税负。税改保留了个税的七档区间,但下调了其中五档的税率,并普遍上调了应纳税额。用以防止高收入者逃税的“替代最低税”虽然被保留了,但大幅度提高了豁免门槛。此外,税改后个税的标准扣除额几乎翻倍,但同时取消了个人豁免项。[⑥]这些措施普遍更有利于富人。

与此同时,特朗普税改将遗产税的应纳税额翻倍,这对富人非常有利。儿童税收补贴的金额也翻倍,并提高了取消补贴的门槛,这项改革将惠及普通家庭。州和地方税列举扣除则被设置了抵扣上限,受其冲击最大的是东西两岸州和地方税较重的蓝州。新房屋抵押贷款利息抵扣上限从现行的110万美元降至75万美元。特朗普虽然未能废除奥巴马医改,却通过税改摧毁了它的关键支柱——强制医保税,这将导致1300万人缺少医保。

 

税改的原因与理论

特朗普和共和党的税改具有有利的政治机会和迫切的经济需要。首先,减税是共和党的强烈偏好和一贯主张。里根和小布什都曾减税。共和党议员最近几年一直在推动税改,特朗普也将其作为首要议题之一。2016年大选后,共和党占据了所有政府分支,完全具备了推动税改的政治条件。第二,特朗普迫切需要税改来促进增长和就业。金融危机以来,美国经济一直增长乏力,过去十年平均GDP增长率仅为2%。特朗普坚信通过税改等措施,美国经济能实现3%乃至4%的增长。此外,自1986年以来,美国已经有31年未进行大规模税改。当前美国税法繁杂,税负较重、企业国际竞争力下降。第三,特别是2008年金融危机以来,世界范围内都出现了减税趋势。过去几年,各国增长普遍乏力,且随着货币政策的边际效应不断下降,减税和改革税制成了许多政府刺激增长的重要选择。

本次税改贯彻了共和党的小政府理念和新自由主义经济学。自里根以来,共和党精英就坚持新自由主义经济学。特朗普虽然在贸易政策上与共和党建制派有差异,但在减税方面却更极端。虽然许多中下层白人遭受着严重的经济困难,看似需要政府帮助,但他们却像里根那样相信“政府不能解决问题,它本身就是问题”,强烈反对政府干预经济。低收入白人通常更在意种族文化问题,因此他们宁愿违背自身经济利益也要把选票投给更保守的共和党。[⑦]富人则用种族文化议题来煽动中下层白人支持并获得权力,进而谋取私利。在这种“富豪民粹主义”氛围中,共和党精英不太担心为富人减税而大量丢失选票。

税改也充分体现了共和党精英和选民普遍且真诚信奉的涓滴经济学(Trickle-down Economics)。这种理论与供应经济学类似,认为在短期内倾斜性地为富裕的企业或个人提供减税,长远来看能提高所有人的生活水平。[⑧]该理论受到共和党精英的真诚信奉,也符合其自身利益。共和党相信此次减税的直接影响是让极少数富人首先大幅度受益,随后让中产阶级和低收入者成为经济繁荣后的间接受益者,最终实现全民的收入增长。因此,共和党精英并不避讳减税的直接好处几乎都流向了富人,也不掩饰部分中低收入者的税负反而加重的事实。涓滴经济学在理论上是一种皆大欢喜的帕累托改进,但在实践中其效果是不确定的,且容易加剧不平等。[⑨]

具体到税收理论,共和党的减税依据是里根时期经济学家亚瑟·拉弗(Arthur Laffer)提出的拉弗曲线。该理论认为,税率与税收的关系是一条钟形曲线,税率太高和太低都会减少税收;只有税率位于适当区间,才能带来最多税收。[⑩]这个理论具有经济学上的合理性,但问题在于很难确定“最优税率”。有的研究认为美国经济尚位于拉弗曲线的左边,当税率定在70%时可获得最多税收。[11]但另一项权威研究却认为,税率定在33%效果最好。[12]在实践中,里根减税确实增加了税收,但远不能抵消随之而来的赤字。如今美国增长乏力且债台高筑,特朗普税改的困境可能比里根时更严峻。

对美国政治经济的影响

特朗普税改的主要宏观目标是促进增长和就业。此目标无疑能部分实现,但最终效果可能不及特朗普和共和党的预期。同时,税改还会带来贫富分化和债务增长等副作用,但特朗普和共和党对此几乎完全置之不理。税改还是一次利益再分配,必然存在赢家和输家。

此次税改将对未来几年美国的经济增长有较大的促进作用,尽管对长期增长几乎没有影响。特朗普坚信税改将帮助经济增速重返3%以上,但主流经济学家并不相信。根据芝加哥大学对42位主流经济学家的调查,仅1位认为税改会使未来十年增速明显高于当前。[13]国会联合税务委员会预测,税改能使未来十年GDP增长率在当前预测的1.9个百分点的基准上再提升0.7个百分点,但十年后提升幅度将只剩下0.1到0.2个百分点。[14]无党派智库税收政策中心给出了类似的预测。[15]总之,单纯依靠税改,未来十年美国年均GDP增速大约为2.6%,明显不及特朗普的期望。

美国企业普遍能从减税中受益。公司可谓此次税改的大赢家,税率从35%骤降至21%。税改后海外利润汇回美国一次性税率仅为8%或15.5%,这将显著推动跨国公司对美国国内投资。中小企业由于很难像大公司那样享受国内外的税收优惠,因此更迫切需要减税来降低名义税率。税赋转由合伙人缴纳企业也是重要受益者,特别是那种雇员很少但资本投入很高的企业,例如房地产商、律所、诊所等。特朗普家族也将因这项改革而获得大量利益。[16]就行业而言,零售、电信、制造、基建、金融和医疗等行业原本税率较高,从本次减税中受益更大;而科技、能源和房地产等行业由于本来就享有较低的税率,其获益相对较小。

此次税改将普遍减少个人和家庭的税负,但绝大部分好处将流向富人,这将加剧不平等。税改确实能在2018年至2025年间减少各阶层的税负并增加其收入,但同时,绝大部分减税份额都流向了最富有的群体,特别是收入最高的5%群体。例如,2018年收入最高的1%群体将因减税增收3.4%,但收入最低的20%群体只能增收0.4%。更有甚者,到2027年后最富有群体仍能从减税中获得好处,但低收入群体的税负反而会加重。[17]美国的不平等一直在恶化,目前基尼系数已高达0.48,几乎是发达国家中最高的。[18]减税将加剧此趋势。这也充分映证了共和党为最富有者减税的涓滴经济学理论。

减税将增加美国政府债务。当前美国国债已超过20万亿美元。据国会预测,税改将在未来十年新增1.455万亿美元的债务。共和党却乐观地认为,减税所促进的增长可以为政府增收,因此未来十年可能只会新增1万亿的债务。但独立机构的预测更严峻:即使算上经济增长带来的税收,新增债务仍将高达1.5万亿美元。[19]历史案例和当前预测都表明,税收增加远不能抵消债务增长,而巨额债务可能诱发通货膨胀和拖累经济增长。虽然共和党人通常看似是财政保守派,但相对于减税,他们普遍不太关心债务和赤字。从这个角度讲,美国债台高筑的问题很难获得政治解决。

特朗普税改也将产生明显的政治后果。民调普遍显示,特朗普税改是里根以来最不受民众欢迎的税改立法,其平均支持率只有33%,反对率则高达55%。奥巴马医改当年尚能维持40%以上的支持率。但共和党精英似乎不为所动。他们相信,不管什么样的税改都比碌碌无为要好,税改生效后会变得越来越受欢迎,减税也将激起共和党基本选民的热情。[20]民主党是这次税改的大输家。特朗普减税不仅跟民主党的理念相违,而且从根本上削弱了奥巴马医保,并给蓝州带来严重损失。但民主党试图利用民众对减税的反感来谋取政治利益。税改通过后,民主党在2018年中期选举中赢回国会的可能性在上升并一度超过50%。[21]此次选举将是对税改的一次重大民意测验。

 

税改可能的国际外溢效应

特朗普税改中许多条款具有潜在的国际效应。税改将减轻美国企业的税负,提升其国际竞争力,促进美国出口。税改前美国名义公司税率为35%,如果算上各州的公司税,总税率高达39.1%,几乎是全世界主要经济体中最高的。OECD的平均公司税率仅为25%,G20国家平均值为28%,中国为25%。税改后美国公司税率降低到21%,只有几个主要经济体的税率比美国的更低。企业新投资的有效边际税率衡量了新投资的税负程度。税改前美国企业的这项负担也位居世界前列,高达35%,而OECD的平均值只有19%,G20为27%,中国为26%。税改后美国的新投资有效边际税率也会降得比大多数主要国家都要低。税改还将出口“无形商品”所得税率定在13%左右,明显低于整体21%的公司税率。无形商品可能包括专利、商标、受版权保护的材料和技术等。这项改革符合美国当前高新科技和服务贸易占优的出口结构。

美国税改还将给他国带来资本外流和减税的压力。特朗普的减税,再加上美联储的加息和缩减资产负债表,将引发全球金融市场的重构,对国际汇率波动和资本流行产生明显影响。据估计,美国跨国公司持有3万亿美元的海外利润,其中25%到30%可能将因税改流回美国。尽管中国从2016年开始采取了严格的资本管制措施,短时期内受到的冲击较小,但长期来看,随着中国经济发展、人民币国际化和“一带一路”倡议的推进,放松资本管制将是必然趋势。美国企业的利润回流和投资撤离将给中国带来资本外流的压力。但另一方面,美国资本的撤离,也可能给某些本土企业腾出新的发展空间。此外,特朗普政府一次性将公司税降到21%,将使美国成为世界上最大的税收洼地,可能引发全球税收竞争。全球主要经济体,都将不可避免地跟进,有望形成一轮全球减税浪潮。

结语

特朗普税改是一场重大经济实验。在理论上,设计良好的减税确能刺激经济活动。目前美国收入前10%群体所缴纳税额占总税收的70%以上,他们通常也是投资和创新的主力,对其减税无疑能激励投资,从而促进增长和就业,为中低收入者增收。但大规模减税在实践中很可能出现偏差,历史上缺乏达到预期的案例。例如,茶党人士过去几年在堪萨斯州进行的激进减税实验最终以失败告终。此外,减税只是刺激经济的一个传统政策,还需辅以有效的产业、贸易和货币政策才能发挥最大功效。技术进步有限、人口老龄化、储蓄率过低等因素或许比税收更能限制美国经济增长。

特朗普税改也是美国的一项重要政治选择。自由派和保守派经济学家对减税理论及其效果仍存在很大争议。两党精英和民众更是对税改持几乎完全对立的态度。减税也并非没有代价,它固然能在一定程度上促进增长和就业,但也会加重债务负担和不平等。这就涉及对效率和公平的重大价值选择,不同群体在不同环境中会对此做出不同选择。这种价值选择无关乎学术和理论,而要靠政治决定。其效果很难由时间来检验,其政治争议也不可能平息。从这个角度讲,特朗普税改无论效果如何,必定会像奥巴马医改那样长期受到政治争议。

 



[①]本文受到中国国际问题研究院2017年一级课题的资助,课题名为“发达资本主义国家福利制度面临的挑战及其改革前景”。

[]该法案在众议院被提出时名为Tax Cuts and Jobs Act,但在两院通过时由于该名称违反了参议院的伯德规则(Byrd Rule),因此其正式名称最后被改为An Act to Provide for Reconciliation Pursuant to Titles II And V of the Concurrent Resolution on the Budget for Fiscal Year 2018. 本文仍然沿用其通俗称呼。

[] 参议院的“预算协调程序”规定凡涉及税收、支出和债务的立法只要在未来数年中保证赤字平衡就能以简单多数通过。美国2018财年预算为未来10年新增赤字设定的上限是1.5万亿美元,而国会评估此次税改将新增1.455万亿,因此可以使用“预算协调程序”。2010年奥巴马医改也曾使用此程序。

[④] 即pass-through business,包括有限责任合伙、有限责任公司、普通合伙、个人独资等形式。其收入转到个人名下以个税形式纳税,无需交公司税。而股份公司既要交公司税,其股东也要交个税。

[] “Congress Approves Republican Tax Plan Setting Up Delivery to Trump’s Desk,” The New York Times, December. 19, 2017.

[] The Tax Policy Center, Analysis of the Tax Cuts and Jobs Act, December 22, 2017, http://www.taxpolicycenter.org/feature/analysis-tax-cuts-and-jobs-act.

[]对此问题的经典论述,参见Thomas Frank, What's the Matter with Kansas? How Conservatives Won the Heart of America, New York: Henry Holt and Company, 2005, pp. 4-8.

[] Merter Akinci, “Inequality and Economic Growth: Trickle-down Effect Revisited,”Development Policy Review, 2017.

[] Philippe Aghion and Patrick Bolton, “A Theory of Trickle-Down Growth and Development,” The Review of Economic Studies, Volume 64, Issue 2, 1997, p. 151.

[] Arthur Laffer, “The Laffer Curve: Past, Present, and Future,”The Heritage Foundation, June 1, 2004, http://www.heritage.org/taxes/report/the-laffer-curve-past-present-and-future.

[11] Mathias Trabandt and Harald Uhlig, “The Laffer Curve Revisited,”Journal of Monetary Economics, Volume 58, 2011, p.313.

[12] Christina D. Romer and David H. Romer, “The Macroeconomic Effects of Tax Changes:Estimates Based on a New Measure of Fiscal Shocks,”American Economic Review, 100 (June 2010), p. 792.

[13] http://www.igmchicago.org/surveys/tax-reform-2. 当然也有137位经济学家签名支持特朗普的税改,但他们的学术名声要远为逊色。

[14] The Joint Committee on Taxation, “Macroeconomic Analysis of The Conference Agreement for H.R. 1,”December 22, 2017, https://www.jct.gov/publications.html?func=startdown&id=5055, p. 5.

[15] Benjamin R. Page, “Macroeconomic Analysis of the Tax Cuts and Jobs Act,” December 20, 2017,

http://www.taxpolicycenter.org/sites/default/files/publication/151176/macroeconomic_analysis_of_the_tax_cuts_and_jobs_act_conference_12-20.pdf, p. 3.

[16]Jesse Drucker and Alan Rappeport, “The Tax Bill’s Winners and Losers,” The New York Times, December. 16, 2017.

[17] The Tax Policy Center, “Distributional Analysis of the Conference Agreement for the Tax Cuts and Jobs Act,” December 18, 2017, pp. 1-5.

[18]付随鑫:《美国经济不平等与政治极化关系探析》,《美国问题研究》2017年第1期,第194页。

[19]Benjamin R. Page, “Macroeconomic Analysis of the Tax Cuts and Jobs Act,” p. 4.

[20] Harry Enten,Will Passing the Tax Bill Help the GOP in 2018? Probably Not.” December 18,2017, https://fivethirtyeight.com/features/will-passing-the-tax-bill-help-the-gop-in-2018-probably-not/.

[21] AreWinning the Race for Congress? https://projects.fivethirtyeight.com/congress-generic-ballot-polls/?ex_cid=rrpromo.

       

       (来源:《当代世界》,2018年第1期)