字号:

脱欧进程下英国外交的变化

国研院 时间:2018-01-05 作者: 崔洪建 责编: 龚婷

关键词:英国脱欧,外交定位,外交思维



脱欧进程及其结果将对英国的国际地位、外交思维和政策走向产生重大影响。与对脱欧后英国发展前景的乐观或悲观预期相联系,对英国未来的国际角色、外交定位和政策走向的讨论也在提升并维持大国地位或转为内向、保守之间挣扎。脱欧公投至今,保守党政府正试图明确其外交定位、调整其外交思维并建构其政策框架,其动向也将对国际及地区形势产生影响。


一、“全球大国”和“核心国家”的外交定位

  (一)提出“全球英国”目标

从目前可见的资料看,英国官方提出“全球英国”概念是在脱欧公投一个月后的2016年7月,外交大臣约翰逊在出访联合国时声称,“脱欧不能和任何一种孤立主义相提并论”,相反,“脱欧意味着英国在国际舞台上将比以往更加外向、积极,更富活力、热情并信守承诺”。[1] 特蕾莎·梅首相在同年10月2日保守党伯明翰大会上的讲话沿用了“全球英国”的表述,并进一步阐述了其涵义。在谈及脱欧后与欧盟关系后,梅对“全球英国”做出专门表述,提出英国要“超越欧洲大陆、在更广阔世界中寻找经济和外交机遇”的主张,认为“脱欧能让英国站得更高、更为自信并且塑造一个有雄心的、乐观的世界新角色”。[2] 时隔两个月后,约翰逊在英国皇家国际事务研究所(Chathamhouse)专门做了题为“超越脱欧:一个全球英国”的演讲,并从维护英国自身利益出发提出以 “全球英国”为目标的三大理由。[3]梅在2017年1月17日对驻英外国使节发表的“脱欧方案”演讲,是有关“全球英国”的正式对外宣示。在论述“真正的全球英国”时,梅将贸易、科研创新、打击犯罪和反恐界定为建设“全球英国”的核心内容,并将推进自由贸易作为其首要目标。[4]在“全球英国”确立为保守党政府的政治基调后,英国政府外交、经贸、发展援助以及交通等各部门都将其作为工作方针和评价标准。[5]同时,在保守党政府的推动下,“全球英国”作为一个政治标签已成为英国朝野认同的跨党派共识。在2017年6月提前举行的大选中,工党将“全球英国”作为其竞选纲领的重要组成部分明确提出,并从外交、国防和发展三个方面提出了较为系统的目标和政策路径。[6]

(二)“全球性大国”和“西方核心国家”定位

英国政府将“全球英国”作为政治口号和政策方针、进而提升成为跨党派共识符号的过程,很大程度上实现了保守党政府要克服不确定性、厘清脱欧进程的政治目的,因此具有强烈的内政和外交内涵。在“全球英国”的目标下,英国政府逐步明确了其脱欧后的国际定位。

为回应脱欧带来的不确定性和悲观情绪,英国政府试图以“全球大国”定位为目标,来保持其开展全球外交的动力。约翰逊在访问联合国期间广泛涉及中东、朝核等重大的区域外热点问题,刻意显示英国作为安理会常任理事国的地位。他在Chathamhouse的演讲以英国在阿富汗的历史和现实“存在”为线索,进一步显示了其维持全球存在的“雄心”。[7]梅在有关表述中则从经济实力(世界第五大经济体、2010年以来在G7成员国中经济增速最快)、投资(占欧盟吸收外资的五分之一、美国最大外资来源国)、科研(除美国以外获得诺贝尔奖最多的国家)、军事(世界上最好的情报系统、拥有在全球执行任务的能力)、外交(“伙伴”、“盟友”遍及全球)和文化(拥有强大软实力和作为世界性语言的英语)等方面论证英国具备维持全球性大国地位的实力。[8]维持英国全球大国地位的另一表述是保留其在西方国家中的“核心地位”。约翰逊将维护二战后西方主导的国际秩序作为其历史起点和首要理由,他和梅在论证英国实力时,也都强调英美关系、英欧关系对于维护英国利益的重要性。

 (三)在国际秩序转换中的角色

  英国不仅是国际旧秩序的塑造者和维护者,还要积极适应新秩序。约翰逊阐述了脱欧后英国在国际秩序中应当扮演的角色。首先,作为曾经的国际秩序主导者,英美联手“创建”了联合国、北约等以西方为核心的国际机构,塑造了“基于规则而非权力”的战后“自由国际秩序”,因此当面临非国家行为体崛起和中东地区动荡时,为避免国际秩序“倒退到弱肉强食的野蛮状态”,英国的首要任务是推动西方国家在“五眼联盟”[9]和北约等框架内的协作来维护现有秩序。但尤其是在应对中国和东亚地区的崛起时,英国必须“超越欧洲视野”来认识世界变化,因为历史经验表明,“想要拯救(现有)秩序就必须对其进行改革”。为此英国应该务实地接受国际秩序的变化,包括支持印度成为安理会常任理事国以及成为“首个加入中国注资”的亚投行的发达国家。[10]

 (四)未来英欧关系将是英国实现全球外交的重要起点

  英国应当成为欧盟的“超级伙伴”,继续在欧洲安全中发挥重要作用。尽管英国要投身于全球外交,但妥善应对脱欧进程以及处理好未来的英欧关系仍是其理想的起点。约翰逊强调要建立“基于友谊和自由贸易”的新型英欧关系,并将脱欧后的英国比喻成在欧洲大厦外部提供支撑作用的“飞拱(a flying buttress外部支柱)”。他用英国将继续与欧盟在非洲、地中海以及波罗的海地区开展安全合作为例,强调“英国安全建立在欧洲周边稳定的基础之上”。但相比于不太现实的英欧安全合作前景,在北约框架内发挥更大作用对英国来说显然更为务实和重要。[11]

二、追求势力均衡与经济外交优先


服从于其外交目标和国际定位,英国在外交思维上正出现一些相应的变化。

  (一)追求势力均衡、推行平衡外交

    尽管约翰逊仍声称英国要在“当今世界的动荡”中与其他西方国家一道“共同维护基于规则的秩序”,但他对“在英国帮助下自1815年在欧洲创建并持续了一个世纪的势力均衡体系”所表现出来的自豪,才是在当前形势下英国外交思维变化的真实方向。[12]作为玩弄势力均衡的老手,英国要在脱欧背景下保持自身实力并继续追求大国地位,单纯打“规则牌”、继续走多边主义的路子显然不是应急的办法,只有重拾势力均衡原则、发挥英国“掮客”外交的特色,才能在短期内体现其作为“全球大国”的存在和影响。因此在全球和地区事务中积极发声并参与其中,才能在势力均衡格局的缝隙中为自己打造势力空间。这在英国国内有关重拾英联邦的外交架构、试图积极干预亚太、中东乃至非洲地区事务的讨论和行动中均有充分体现。

  (二)经济外交优先、维护贸易/投资地位

    脱欧后的英国经济前途问题是导致当前国内民意分歧的最大焦点,为显示脱欧的“合理性”,英国将更为积极地通过经济外交来避免脱欧后可能出现的贸易和投资困境,并将此作为在谈判中向欧盟施压的筹码,因此经济外交将成为伴随脱欧进程始终的英国外交优先。展现英国的投资吸引力和尽快寻求新的自由贸易安排以抵消脱欧后的负面影响,就成为英国政府现阶段经济外交的主要目标。[13]梅为此特别强调西门子和苹果公司等对英进行长期投资的承诺、日本将以240亿英镑巨资收购ARM公司,[14]以及中国、加拿大、印度、墨西哥、澳大利亚、新西兰、新加坡和韩国等经济体与英国进行自贸谈判的积极态度等,既是为了回应来自留欧派对“硬脱欧”后暗淡前景的质疑,也是为了平息来自国际社会对英国将走向保守封闭的疑虑。[15]

  (三)保持全球存在并增强军事威慑

    以军事实力和安全影响力为后盾,是英国追求“全球性大国”地位、开展全球外交、谋求势力均衡的重要条件,这成为保守党与工党拥有巨大共识的政策领域之一。为此梅政府上台后首先在议会推动通过了提升英国核威慑能力的法案,并以“来自朝鲜的核威胁”作为其理由。在提前大选中两党也都支持“三叉戟”海上核力量升级计划。为宣示其全球军事存在,英国还迅速提出将在海湾地区、亚太和西非新建三个“防务中心”(British Defence Staffs, BDS),目的是“通过加强双边和多边防务安全关系来保护并提升英国利益”。[16]工党在其竞选纲领中也强调英国要在脱欧后推行“强有力、可持续和战略性的防务和安全政策”。[17]

  (四)发挥软实力并提升对外援助

    英国自认为具有科技、文化和教育等优势并以“软实力大国”自居,为维持其“全球性大国”地位、开展全球外交,英国将谋求继续发挥其上述优势,并进一步提升对外援助以体现其全球影响力。为此英国政府提出的政策方向包括扩大援助领域的伙伴关系、改革现有国际援助体系以及加强对非洲投入等。[18]

三、英国外交变化的影响

无论英国脱欧后的外交目标和定位如何雄心勃勃,其能否实现取决于英国能在多大程度上整合其内外资源并在脱欧进程中应对内外挑战,但其后的外交思维和政策取向的变化已经对国际和地区格局产生影响。

  (一)片面追求势力均衡、推行平衡外交将削弱多边合作,增加国际和地区局势的不稳定性。基于普遍接受的规则并以多边合作为框架的国际秩序,是相对于势力均衡格局的进步,英国从其自身利益出发片面追求势力均衡并推行平衡外交,将对国际规则和多边合作产生负面影响。具体到其对亚太政策的实践中,约翰逊公开声称将“积极参与到亚太地区正经历的势力均衡重组过程中”,将对中国与周边国家关系造成复杂影响。英国在欧洲国家中首开与日本的“2+2”磋商,加强与日本在防务上的实质性合作,并试图对东盟国家发挥“传统影响”,其目标是推行掮客式的平衡外交,为中国处理周边关系带来了复杂的域外因素。

  (二)英国以经济外交为优先,存在滑向重利轻义的“机会主义外交”的风险。在重商理念驱使下,英国外交出现机会主义倾向,经济利益对外交政策的影响将急剧增加,拿国际准则和外交原则与经济利益做交易的风险上升。英国与沙特武器交易风波、英日频频接近、梅首相访日期间就朝核问题表态等动向后面都是英国外交急功近利的表现。

  (三)为显示其在西方的“核心地位”和在全球的安全存在,英国寻求与美国更密切的军事合作与安全协调,并寄希望于通过提升北约作用来发挥影响,将导致国际安全形势更加紧张。在欧洲安全尤其是对待俄罗斯问题上,英国会进一步拉开与欧陆国家的立场差距,无助于欧洲安全形势的缓和。在亚太地区,英国将提升其安全存在并更紧密地追随美国推行所谓“航行自由”,极有可能加剧地区形势紧张、破坏地区国家自主应对安全挑战的努力。英国的上述政策方向无疑会损害中英之间的政治互信。尽管中英安全合作已提上双方日程,但在政治互信受损的情况下,实质性合作难以预期。[19]




[1] UK's Johnson says Britain wants greater role on global stage, Daily Mail Online, 23th July 2016. http://dailymail.co.uk/wires/ap/article-3704159/UKs-Johnson-says-Britain-wants-greater-role-global-stage.html.

[2] Read in full: Theresa May's Conservative conference speech on Brexit, 2nd October 2016. https://www.politicshome.com/news/uk/political-parties/conservative-party/news/79517/read-full-theresa-mays-conservative. 另见BBC有关讲话要点, 同日,http://www.bbc.com/news/uk-politics-37535527.

[3] Boris Johnson: Beyond Brexit: a Global Britain-Foreign Secretary delivers first major policy speech at Chatham House. 2nd December 2016. https://www.gov.uk/government/speeches/beyond-brexit-a-global-britain.

[4] Theresa May, The government's negotiating objectives for exiting the EU: PM speech, 17 January 2017.

https://www.gov.uk/government/speeches/the-governments-negotiating-objectives-for-exiting-the-eu-pm-speech.

[5] 2016年年底以来,英国政府各部门纷纷表态支持和呼应“全球英国”的目标,并将其与本部门工作相联系。参加英国政府网站:Department for Transport: UK and China to increase flights between both countries in boost for Global Britain, 11 October 2016. https://www.gov.uk/government/news/uk-and-china-to-increase-flights-between-both-countries-in-boost-for-global-britain; Department for Environment, Food & Rural Affairs: Record exports support Global Britain drive, 21 February 2017. https://www.gov.uk/government/news/record-exports-support-global-britain-drive; Department for International Development : Priti Patel: Speech at ‘What the world needs from Global Britain’ event, 29 June 2017. https://www.gov.uk/government/speeches/priti-patel-speech-at-what-the-world-needs-from-global-britain-event,etc

[6] A GLOBAL BRITAIN: Labour will take all necessary measures to protect the security of our citizens and country, June 2017. http://www.labour.org.uk/index.php/manifesto2017/a-global-britain.

[7] 同注3.

[8] 参见注2,注4.

[9] “五眼联盟”指英、美、澳大利亚、新西兰和加拿大五国于二战后期建立并延续至今的情报和安全合作体系。参见https://en.wikipedia.org/wiki/Five_Eyes

[10] Boris Johnson: Beyond Brexit: a Global Britain-Foreign Secretary delivers first major policy speech at Chatham House. 2 December 2016. https://www.gov.uk/government/speeches/beyond-brexit-a-global-britain.

[11] Boris Johnson: Beyond Brexit: a Global Britain-Foreign Secretary delivers first major policy speech at Chatham House. 2 December 2016. https://www.gov.uk/government/speeches/beyond-brexit-a-global-britain.

[12] 同注11

[13] Read in full: Theresa May's Conservative conference speech on Brexit, 2nd October 2016. https://www.politicshome.com/news/uk/political-parties/conservative-party/news/79517/read-full-theresa-mays-conservative.

[14] 英国ARM公司(全称:Advanced RISC Machines)是全球领先的半导体知识产权提供商,全球超过95%的智能手机和平板电脑采用其架构,在智能机、平板电脑、嵌入控制、多媒体数字等处理器领域拥有主导地位。日本软银于2016年7月宣布将以234亿英镑(约合310亿美元)的价格收购ARM公司,是脱欧公投后英国最大的一笔外资投入。参见ARM Holdings to be sold to Japan's SoftBank for £24bn, 18th July 2016. https://www.theguardian.com/business/2016/jul/18/arm-holdings-to-be-sold-to-japans-softbank-for-234bn-reports-say.

[15] Read in full: Theresa May's Conservative conference speech on Brexit, 2nd October 2016. https://www.politicshome.com/news/uk/political-parties/conservative-party/news/79517/read-full-theresa-mays-conservative.

[16] Defence Secretary Sir Michael Fallon: Britain extends global Defence reach, 12 December 2016. https://www.gov.uk/government/news/britain-extends-global-defence-reach.

[17] A GLOBAL BRITAIN: Labour will take all necessary measures to protect the security of our citizens and country, June 2017. http://www.labour.org.uk/index.php/manifesto2017/a-global-britain.

[18] Department for International Development : Priti Patel: Speech at ‘What the world needs from Global Britain’ event, 29 June 2017. https://www.gov.uk/government/speeches/priti-patel-speech-at-what-the-world-needs-from-global-britain-event.

[19] 2017年7月,英国外交大臣约翰逊和防务大臣几乎同时宣布其将于2018年下水的伊莉萨白号航母将首航南海地区,以宣示“航行自由”,这对中英增进政治互信、开展安全合作绝无益处。参见英国媒体报道,Britain's new aircraft carriers to test Beijing in South China Sea,  27 July 2017.

https://www.theguardian.com/uk-news/2017/jul/27/britains-new-aircraft-carriers-to-test-beijing-in-south-china-sea


   (来源:《英国蓝皮书-英国发展报告(2016-2017)》,社会科学文献出版社,2017年12月出版)