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“一带一路”倡议在南亚:进展、挑战及方向

国研院 时间:2017-07-03 作者: 蓝建学 责编: 龚婷

摘要:南亚地区是中国“一带一路”倡议的交汇区和先行区。在“一带一路”框架下,南亚逐步形成了以中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊、中国-尼泊尔跨喜马拉雅通道建设、中国与孟加拉国、斯里兰卡和马尔代夫的海上互联互通为四大载体,以港口、路桥、产业园区、政策沟通、民心相通为支撑的多方合作共建格局。“一带一路”倡议在南亚主要面临相关国家政局不稳、暴恐极端势力泛滥、域内大国掣肘、域外反华势力干扰等挑战。未来,中国在南亚推进“一带一路”倡议时,需更充分预估沿线国的政治风险及运营风险,践行共商、共建、共享原则,强化与有关方的磨合和对接,与地区大国良性沟通与竞赛,与当地社区和民众打成一片,循序渐进,行稳致远。

关键词:一带一路;南亚;互联互通;战略对接

南亚及印度洋地区是中国“一带一路”倡议的交汇区和先行区,也是该倡议早期收获分布较为密集的地区。近年来,“一带一路”倡议逐步在南亚生根发芽。中巴经济走廊(CPEC)建设总体顺利,已进入全面实施阶段。孟中印缅经济走廊(BCIM-EC)框架下的联通项目有所进展,但走廊整体建设落后于预期。中国与尼泊尔积极研究跨喜马拉雅通道建设,以加强两国物理联通与民心相通。中国与孟加拉国、斯里兰卡和马尔代夫等印度洋沿岸国在“21世纪海上丝绸之路”倡议框架内,加强战略对接,推进互联互通、产业及产能、民间交流等领域务实合作。“一带一路”倡议逐渐成为未来中国加深与南亚各国务实合作、绑牢两地利益纽带的主要渠道和重点方向。“一带一路”倡议在南亚的实践经验,也能对其在其他地区推进产生较强的启示意义和示范作用。

一、中巴经济走廊的最新进展、地区辐射效应及主要挑战

中巴经济走廊是中国“一带一路”倡议的重大先行示范项目。自2013年李克强总理访问巴基斯坦,中巴签署《关于开展中巴经济走廊远景规划合作的谅解备忘录》以来,中巴经济走廊进展迅速。2015年4月,习近平主席对巴进行历史性的国事访问,两国领导人将中巴关系提升为“全天候战略合作伙伴关系”,在能源、交通基础设施、经贸、金融、科技等领域签署了一系列合作协议,为走廊进入全面实施阶段提供了坚实的政治基础和物质保障。

目前中巴两国以走廊建设为中心,以瓜达尔港、交通基础设施、能源、产业投资合作等四大领域为重点,本着“政府支持,市场运作”的原则,打造“1+4”经济合作布局,实现合作共赢和共同发展。在瓜港方面,2016年11月13日,瓜港正式启用,首批中国商船从这里出海,将货物运往中东和非洲,成为中巴经济走廊项目的关键节点和重大突破。中巴在瓜港港口及自贸区安保措施、港区社会经济民生改善等方面的合作也同步强化。在交通基础设施方面,从中国喀什经喀喇昆仑公路(一期、二期)到伊斯兰堡和拉合尔,后经M4高速公路项目到木尔坦,再经M5高速公路项目到卡拉奇——贯穿巴全境的纵向主干道已初具规模,以此为主干的中巴经济走廊交通网络正在加紧形成。[2] 中巴跨境光缆项目2016年5月开工,工期27个月,运行后将有力地促进中巴间互联互通。在能源方面,走廊框架内有十多个优先实施的能源项目,涉及资金约占走廊总投资的76%,所产生电量将达1040万千瓦,与巴年均电力缺口总量相当。[3] 这些能源项目已有半数开工在建,大部分项目将于2018年建成,水电项目估计要到2020年前才能完工,届时将帮助巴缓解电力短缺问题。在产业合作方面,巴政府已确定在走廊沿线建设总计29个产业园区。在2016年中巴走廊建设第五次联委会期间,中方同意尽早在CPEC框架下成立中方产业合作工作组。瓜港自贸区起步区已开工建设,巴已将该自贸区总规划面积三成土地使用权移交给中方,租期为43年[4]。瓜港自贸区紧邻瓜达尔港市,将以港口为依托,重点发展商贸物流、加工贸易、仓储和金融等产业。此外,中巴已就“海尔-鲁巴工业园区II期项目”原则上达成了共识。我国新疆、四川和广西等地方政府亦积极与巴方开展产业对接,双方合作的规模效应逐渐释放。

随着不断落实和投入,中巴经济走廊的地区及国际影响逐渐扩大,走廊对本地区的辐射效应迅速凸显。不少国家表达希望加入走廊建设,发展本国经济和对外开放。哈萨克斯坦支持并有意参与中巴走廊建设,认为该走廊将为中亚国家提供通往世界的海上通道,同时也有利于促进巴与中亚间的贸易。[5] 2016年9月联合国大会期间,伊朗总统鲁哈尼向巴总理谢里夫表达伊朗加入走廊的愿望,并强调“巴基斯坦的瓜达尔港与伊朗的恰巴哈尔港可以优势互补,共同助推地区贸易”。[6] 阿富汗媒体密切关注伊朗有意加入中巴经济走廊建设的动向,认为中巴走廊应进一步向地区国家开放以降低风险,主张阿富汗、印度亦应参与中巴经济走廊建设,最终打造范围更大的“中国-巴基斯坦-印度-伊朗-阿富汗走廊”。[7] 2016年11月,第71届联合国大会协商一致通过关于阿富汗问题第A/71/9号决议,呼吁国际社会进一步凝聚援阿共识,在政治、经济、安全领域向阿富汗提供援助,欢迎“一带一路”等经济合作倡议,敦促各方通过“一带一路”倡议等加强阿富汗及地区经济发展,呼吁国际社会为“一带一路”倡议建设提供安全保障环境。这是“一带一路”倡议首次写入联大决议。[8] 2017年3月,联合国安理会以15票赞成一致通过关于阿富汗问题第2344号决议,决议敦促各方进一步推进“一带一路”建设,并提出为此加强安全保障等具体要求。[9] 从长远看,中巴经济走廊建设作为大型的联通项目,对中南亚地区乃和欧亚大陆心腹地带的影响也将逐渐释放。走廊如能成功持续推进,将有力促进巴自身发展及稳定、使巴地缘政治位置转变为地缘经济优势;促进南亚地区力量的战略稳定与平衡,将“发展和建设”主题嵌入本地区事务,塑造本地区国家政治社会议程;促进地区互联互通,打造“中巴两国搭台、地区各国唱戏”的公共产品。

同时,随着中巴经济走廊全面推进,各种风险和挑战也随之而来,需中巴两国以高超的政治智慧和坚定的战略耐心合力应对。从目前看,走廊推进遇到的主要挑战包括:一是巴政治内斗激烈,政坛极化。巴中央政府与地方政府、执政党与反对党、军方与文官政府、旁遮普省与其他省区、主体民族与少数族群等相互间本来就存在激烈矛盾,走廊不时成为各政治利益攸关方争权夺利的“唐僧肉”和打击异己的工具。这种局面对中巴经济走廊建设构成的威胁最大。二是巴境内暴恐及分裂势力活动猖獗。这是对走廊建设最为现实的威胁。走廊在建设过程中已遭遇此类挑战,走廊运营过程中将继续面临此类威胁。三是走廊建设面临多重外部因素干扰。印度反对中巴经济走廊建设,声称走廊系中国扶巴抑印、对印实行战略遏制和包围的工具,声称走廊穿越印巴克什米尔争议地区。西方国家和非政府组织向走廊泼冷水,在国际上和巴国内散布“走廊在资金、技术上不可行”言论,炒作环境、劳工、文物保护等议题,试图削弱巴民众和国际社会对走廊的信心。此外,部分周边国家对中巴经济走廊心态复杂,担心瓜达尔港建成后将对同处本地区的港口构成竞争和挑战。

面对走廊建设遇到的风险与挑战,中巴双方从上到下都保持“无缝沟通”,做出充分评估,做足思想准备。2016年4月,中国外交部和巴内政部联合成立的“走廊安全保障联合工作组机制”首次会议举行,深入研讨如何有效推进走廊建设。巴内政部近期宣布,成立中巴经济走廊特殊安全部队(SSD),专责中巴经济走廊项下项目及中方人员安全,由9个陆军营和6个民兵部队组成,共13700人。[10] 随着走廊深入推进,中巴将进一步强化无缝衔接与沟通,全方位加强磨合,共同化解走廊面临的各类风险和挑战。

二、孟中印缅经济走廊建设的重要进展和主要障碍

作为与中巴经济走廊基本同期正式推出的“一带一路”框架下的走廊项目,孟中印缅经济走廊的前身系20世纪末我国云南省学界提出的“中印缅孟区域经济合作构想”。2013年李克强总理与印度时任总理曼莫汉•辛格共同正式向外提出建设孟中印缅经济走廊倡议,并获得孟加拉国和缅甸两国政府积极响应。但2014年莫迪政府上台后,印度冷对中方“一带一路”倡议,变相阻滞孟中印缅经济走廊向前推进,走廊前进的动力大为减弱。但是,印方迄今仍未正式公开放弃该走廊建设,而且还不时表现出热心推动的姿态。总体上看,孟中印缅经济走廊框架下的基础设施联通建设取得一定进展,但其他领域的成果较为有限。

孟中印缅经济走廊已由学界“二轨”讨论上升到政府“一轨”实践,四国已就该走廊合作目标、机制和领域以及工作路线图达成初步共识。2013年5月中印联合声明首次共同倡议建设孟中印缅经济走廊后,中印曾同意成立联合工作组,加强该地区互联互通,孟缅政府亦参与其中。2013年12月,走廊四方联合工作组首次会议在昆明举行,强调建设该走廊将有助“提升复合式联通性,利用经济上的互补性,促进投资和贸易以及协调人民之间的接触”。2014年12月,联合工作组第二次会议在孟东南部沿海城市考克斯巴扎召开,四方承诺加快推进走廊建设,为维护地区和平稳定、促进经济发展做出贡献。2017年4月,在延宕长达三年后,孟中印缅经济走廊联合研究工作组第三次会议得以在印度加尔各答召开,四国代表讨论联合编制的研究报告,同意联合研究报告完成后,启动孟中印缅政府间框架安排的磋商工作。[11] 与此同时,围绕走廊建设的地方政府合作论坛、卫生疾控合作论坛等一系列活动也成功举行。此外,双边渠道下的产业合作亦有所推进,以特变电工、北汽福田、三一重工为代表的中国企业在印本土投资设厂,华为、小米等纷纷在印设立研发中心和制造基地。

同时,走廊框架下的双多边基础设施联通项目取得一定进展。一方面,在中国云南省境内,三条铁路和三条公路正在建设或已建成。中缅铁路(泛亚铁路西线)境内段力争2020年建成通车。云南保山-腾冲-猴桥铁路已启动前期工作。大理-清水河铁路正在开展前期工作。中缅公路境内段(昆明-瑞丽、昆明-腾冲)已实现高速化。昆明-墨江高速公路已建成通车,墨江-临沧段正在改造建设过程中,预计2018年通车。临沧-清水河高速公路也在推进中。另一方面,帕德玛大桥项目、昆明-达卡货运航班、孟缅铁路等走廊框架下的联通项目也已启动。中国在孟最大的工程承包、帕德玛大桥项目已投入施工,该项目是连接中国及南亚的“泛亚铁路”的重要渠道之一,也是“一带一路”倡议的重要交通支点工程。2015年5月,昆明-达卡货运航班首飞,标志着云南面向孟中印缅经济走廊的货运通道已打通。此外,2016年2月,孟与亚洲开发银行达成协议,亚行拟向孟提供15亿美元贷款,修建孟缅铁路(从孟东南部的考克斯巴扎直达孟缅边境,全长约100公里),形成一个更大的泛亚铁路网。大致来看,长达2800 公里的孟中印缅经济走廊除个别路段外,大体均可通行汽车,2011 年和2013 年自印加尔各答直抵昆明的两次汽车拉力赛成后举办即为明证。

但是,孟中印缅经济走廊的总体推进进度远低于预期,走廊建设迄未步入实质性阶段。关于走廊建设的四方联合研究总报告仍待出炉,四国政府间合作框架尚未建立。究其原因,走廊建设遭遇了政治、经济、安全、域外大国干扰、地缘政治博弈等多重障碍。

第一,印度自视为南亚“超级大国”,对域外大国在南亚存在心态复杂。印度虽为孟中印缅经济走廊首倡国之一,但对走廊态度相当微妙。印历来将南亚和印度洋地区视为“自家后院”,不能容忍域外大国“染指”。印主流战略界对中国“一带一路”倡议反应冷淡,总体认为“一带一路”倡议是中国的地缘政治工具;[12] 印前驻华大使、外交部秘书苏杰生(S Jaishankar)在2017年1月瑞辛纳对话( Raisina Dialogue)(所谓“印度版香格里拉对话”)上称,“一带一路”倡议由中国单方面提出,未经严肃地咨询过印度,印方不会“买进”(buy-in ),并暗示该倡议“对当前地缘政治构成威胁”;印从一开始就反对将中巴经济走廊纳入“一带一路”倡议框架,同时认为孟中印缅经济走廊可追溯到20多年前,也不应视为中国“一带一路”的组成部分,否则就暗含“印度为中国一带一路倡议背书”的意思。[13]

第二,印度对其东北地区安全态势异常敏感。由于地理封闭、历史纠葛、民族、社会结构差异,阿萨姆、曼尼普尔、梅加拉亚、米佐拉姆、那加兰、特里普拉等印东北部诸邦长期与印主体地区相互隔离,分离主义泛滥。印方担心,“一旦实现与中国联通,中方会通过自身强大的经济实力来渗透、影响东北诸邦,进一步削弱东北部与印度主体本就比较薄弱的物理、经济、社会和感情纽带”。印还担心走廊建设将使中国逼近中印存在领土主权争议的藏南地区,在中印边界问题得以解决之前,“允许中国获得直达该地的任何通道都将给印度带来战略风险” [14]。

第三,印度将主要精力放在推行由自己主导的区域和次区域倡议。印积极推动孟不印尼四国运输走廊(BBIN)、印缅泰三国战略公路、“环孟加拉湾多部门技术经济合作计划”(BIMSTEC)、北南国际运输走廊等联通计划,极力打造东西走向的、印度与南亚及东南亚的基础设施联通项目。2016年6月,印度、不丹、尼泊尔、孟加拉国签署四国机动车运输协议,以实现客货运跨境无障碍流动,促进区域经济一体化发展。[15] 印政府已决定投入10.4亿美元来实施该联通项目,升级改造四国间公路连接,促进相互间货物及人员往来。近来,印政府重新翻炒美国曾提出的“新丝绸之路倡议”,并希望在其中发展关键作用。印度重新激活BIMSTEC计划,将印与孟、缅两国的联通合作纳入BIMSTEC框架下。印还决定在缅甸修建实兑港,建设实兑经济特区,力将印缅泰战略公路延伸至老挝、柬埔寨和越南。印美联手搞所谓“印太经济走廊”,牵制中国意图明显。此外,印与伊朗商签协议,投资承建伊南部恰巴哈尔港,印、伊、阿富汗三国拟以恰港为枢纽,打造新的区域贸易运输走廊。2016年11月,日印两国领导人宣布,拟联手打造从亚太地区延伸至非洲的“自由走廊”项目(Freedom Corridor),谋建“战略长城”,其中包括印日拟联手在东部非洲援建基础设施项目和能力建设项目;联手助推伊朗恰港扩建及邻近经济特区建设工程,并衔接上俄罗斯、印度、伊朗的“北南走廊计划”;联手建设位于泰国与缅甸交界处的土瓦港,衔接上印力推的“印缅泰三国战略公路”。[16] 总体看,印正以喜马拉雅地区、孟加拉湾及印度洋、湄公河次区域为三个地理支点,打造以自己为核心的区域联通体系[17] ,自然对孟中印缅经济走廊建设三心二意。

第四,缅甸内政外交处于关键转型期,孟缅关系长期不睦。缅甸自开启国内政治改革之后,采取“不结盟”和全方位大国外交政策,避免在大国之间选边站队。以美欧为代表的西方国家加快拉近与缅关系,拓展在缅影响力。美国已解除对缅经济制裁。欧盟也与缅甸开启欧盟-缅甸贸易发展计划。美欧方面给予缅出口商品特别关税待遇,鼓励对缅制造业投资。日本也将缅列为未来三年最佳投资前景国之一。[18] 在区域合作方面,缅新政府更重视参与东盟建设,同时还是“澜湄合作”机制(中国主倡)、湄公河下游倡议(美国主导)、“环孟加拉湾多部门技术经济合作计划”(印度主导)等合作框架成员。在此背景下,缅甸对外选择骤然增多,孟中印缅经济走廊在缅新政府日程中的重要性已下调。此外,孟、缅两国国小力弱,两国关系也龃龉不断,双方在孟加拉湾海域划界、跨界民族等问题上矛盾尖锐。此外,孟、缅还看印度脸色行事,不敢在推进走廊方面过于冒头。

第五,孟中印缅地区基础设施联通水平低下,需大量的长周期投入。首先,四国交界地区自然条件恶劣。四国交界地区地势复杂,气候多变,沿途有大量国家公园、物种/生物环境保护区和资源可持续利用保护区,建设难度较大。[19] 其次,区内基础设施状况落后,通往大城市圈的交通条件差,走廊沿线地区与中心城市产业发展的差距较大。[20] 尽管近年来该区域民航、公路、铁路和水运互联互通取得一些进展,但离高效便捷的现代综合交通运输体系仍有很大差距,不具备大规模集装箱运输的条件,交通领域的互联互通任重道远。再次,走廊建设资金来源有限。孟、缅经济积贫积弱,基础设施建设任务繁重,资金需求巨大,两国恐无法承担本国境内走廊项目的建设费用。印度对走廊态度微妙,且将大额资金投入本国东北部地区建设和与南亚、东盟联通方面,短期内也无法提供足够资金支持。

从长期大势看,尽管孟中印缅经济走廊推进困难重重,但四国均认为,走廊建设能够有效推进四国交界地区的交通基础设施联通,促进四国间、尤其是四国交界落后地区之间(如中国西南部、印度东北部等)的贸易与投资,推进经济领域务实合作,最终串联和整合南亚、东南亚和东亚三大地缘经济板块,有效联通中国、南亚和东南亚的主要经济体。四国禀赋各异,经济互补性强,未来四国合作前景看好,合作内在动力不灭。在合适的国际、地区及国内气候刺激下,孟中印缅四国间合作将再度起飞。

三、跨喜马拉雅通道建设与“21世纪海上丝绸之路”:提升中国与南亚及印度洋地区的联通水平

除了中巴经济走廊和孟中印缅经济走廊外,中国“一带一路”倡议覆盖南亚地区的项目还包括:中国与尼泊尔联手打造跨喜马拉雅山脉通道(简称“跨喜通道”);在“一带一路”框架下中国与孟加拉国、斯里兰卡和马尔代夫等国积极互联互通。这些合作项目共同丰富中国“一带一路”倡议的内涵与外延,夯实中国-南亚全方位、多领域的合作网络。当然,这些合作倡议和项目既面临难得的机遇,也面临不少风险和挑战。

(一)跨喜通道建设进展与中国-尼泊尔-印度三边博弈

作为山水相连的友好邻邦,中尼在“一带一路”倡议框架内加速推进多领域务实合作,加强互联互通,进一步改善和强化两国陆路和航空联系。中尼通过贸易、交通、电信合作等方式逐渐加强相互联系纽带。2016年3月,尼泊尔前总理奥利访华,两国领导人同意对接各自发展战略,制订双边合作规划,在“一带一路”倡议框架下推进重大项目实施。双方同意进一步加强两国陆路和航空联系,改善中尼间陆路交通基础设施;加快推进阿尼哥公路和沙拉公路修复保通项目可行性研究;加快推进加德满都环路改造一期项目,适时启动二期项目可行性研究。值得关注的是,双方政府主管部门将就建设中尼跨境铁路和尼境内铁路进行交流,并支持企业尽早开展相关前期准备工作。双方愿探讨依托现有口岸建设跨境经济合作区,加快开放双方商定的其他边境口岸和互市点[21] 。通过奥利访华,中尼在共同推进“一带一路”倡议问题上达成了重要共识,为两国合作打通跨喜通道提供有力的政治支持。尽管由于尼国内政局变动及印度强力施压,尼政府在“一带一路”问题上的立场一度有所犹豫,但中尼最终仍顺利签署了关于在“一带一路”倡议下开展合作的谅解备忘录,尼派政府代表团也参加了首届“一带一路”国际合作高峰论坛,并强调尼作为内陆、最不发达国家,发展受到限制,希通过参与“一带一路”倡议加强与中国互联互通,提升公路、铁路及基础设施发展水平,实现国家繁荣。[22]

尼作为封闭的内陆山国,长期以来的进出口业务多数通过印度港口进行。这种对外交往模式不仅成本高,而且面临随时被掐断的风险。因此,尽管面临来自印度的巨大压力,加强对外交往的多元化、进一步疏通中尼陆路联通,一直是尼主流政党、历届政府的共识。2015年10月,印度借尼修改宪法问题,对尼封锁和禁运,停止向尼运送燃油等必需物资,最终导致尼爆发燃油危机和人道主义灾难,让尼全国民众反印情绪达到顶点,并坚定了维护国家主权、扩大对外交往渠道的信心。

目前,中方为尼方援建普兰口岸的斜尔瓦界河公路桥项目前期测量工作已展开,中国援建的加德满都环路改造一期项目也已正式恢复施工[23] 。此外,中尼双方有意探讨依托现有口岸建设跨境经济合作区可能性,并加快推进开放双方商定的其他边境口岸和互市点。中尼还签署了《中尼政府间过境运输协定》,拟将目前两国国际道路货物运输线路由目前的3条增加至12条。[24] 2016年12月8日,中国交通运输部与尼驻华使馆就落实两国交通运输领域合作协定、推动“一带一路”倡议下交通基础设施互联互通等话题达成新共识。目前,连接广东、西藏和尼泊尔的新的公路和铁路运输服务已正式开通。[25] 2016年12月,首批日用品、电子产品等中国商品通过首列粤藏中南亚班列和公路运输,穿越喜马拉雅山脉,从广州运抵尼首都加德满都,成为自2005年中尼友好高速公路建成以来最大的货物运输,为日后中尼直接互联互通提供重要的借鉴意义。

鉴于印度对中尼互联互通的敏感猜疑,2015年10月中国学者提出在中尼双边合作的基础上,建议探讨建设跨喜马拉雅大通道,打造中印尼三边深层次合作,通过尼泊尔在中印两大经济体之间建立直接的物理联系。这条设想中的“跨喜马拉雅大通道”,起点位于四川成都,在川藏公路或川藏铁路的基础上,经过雅安、昌都、拉萨、日喀则,将道路建设从西藏进一步延伸到加德满都,最后延伸至印度境内与印铁路网相连,从而在中印之间形成一条跨喜大通道。这一倡议得到了尼方认可,但迄未获印方回应。2015年我国西藏自治区提出推动建设“环喜马拉雅经济合作带”,以樟木、吉隆、普兰口岸为窗口,以拉萨、日喀则等城市为腹地支撑,面向尼泊尔、印度、不丹,发展边境贸易、国际旅游、藏药产业以及特色农牧业、文化产业等,构建对内对外开放型经济新格局。[26] 2016年11月,尼时任总理普拉昌达强调,作为现有机制如南盟(SAARC)和“环孟加拉湾多部门技术经济合作计划”(BIMSTEC)的补充,需扩大跨喜马拉雅合作;“喜马拉雅山脉不能再被视为障碍和绊脚石,相反它应成为连接中印这两个亚洲新兴地区的重要桥梁”;“在更广泛的跨喜合作框架下,尼泊尔可作为重要的过境走廊,修建多条公路和铁路,连接北部和南部的两大经济巨头”[27] 。除上述设想外,近来有中国学者还呼吁建立“中尼印三国经济文化走廊”,中国西藏的冈仁波齐峰和玛旁雍错湖是印度教神山圣湖,佛祖诞生地尼泊尔的蓝毗尼、释迦牟尼顿悟之处印度的菩提迦耶、初转法轮处鹿野苑和涅槃处拘尸那罗均为佛教圣地,为三国构建经济文化走廊奠定了坚实的历史文化基础。[28]

由此可见,中尼跨喜马拉雅通道建设已具备天时、地利、人和等条件,一旦建成,将与中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊一起,串联起喜马拉雅山脉两侧十国(中国、缅甸、南亚八国),释放本地区经贸合作潜力,形成真正意义上的“跨喜马拉雅经济增长高地”。

(二)中孟在“一带一路”框架下合作的进展及挑战

自“一带一路”倡议提出以来,孟加拉国积极回应并主动进行战略对接。2016年10月,习近平主席访孟,中孟决定将双边关系提升至战略合作伙伴关系,孟方认为“一带一路”倡议将为孟“实现2021年建成中等收入国家和2041年成为发达国家的目标带来重要机遇”[29] 。中孟还签署关于开展“一带一路”倡议下合作的谅解备忘录,这是中国与南亚地区国家签署的首个政府间共建“一带一路”合作文件,对中孟两国、以及中国与南亚区域的合作都具有标志性意义[30] 。此外,中孟还签署产能合作框架协议,就合作项目融资支持进行安排。

目前,中孟“一带一路”框架下的合作已在多领域广泛展开,成果颇为丰硕。两国在基础设施、产能合作、能源电力、交通运输、信息通信、农业等重点领域的合作进展尤为迅速。中国目前是孟最大贸易伙伴,孟是中国在南亚第三大贸易伙伴、第三大工程承包市场。中孟双边贸易额从2000年的9亿美元迅速增长到2015年的147亿美元,年均增幅20%左右。[31] 中孟产业结构互补性强,孟重工业基础比较薄弱,能源供应短缺,基础设施陈旧老化;中国在基建建材、电力、轨道交通、汽车、通信、工程机械、船舶和海洋工程装备等孟急需发展的行业上具备较强的比较优势,资金、技术、人员等较为充足,中孟产业对接与合作大有可为。[32] 2016年中孟双方签署备忘录,将共同开发孟首个特别经济园区、“中国经济工业园”项目,拟吸纳化工、制药、成衣、电信、农业机械、电子电气及信息技术等多行业入园,届时将为孟提供近10万个就业岗位[33] 。2016年8月,中孟签署帕德玛大桥铁路连接线项目建设合同,该项目是迄今为止中国企业承建的最大海外桥梁工程,建成后将彻底结束孟南部21个区与首都达卡之间居民摆渡往来的历史,成为孟西南部铁路网骨架,并构成泛亚铁路的重要通道[34] 。孟首座隧道项目、卡纳普里河底隧道项目中国公司承建,总投资为7.05亿美元,将有效缩短吉大港机场到中国工业园时间,缓解吉大港东面交通压力,极利于孟、缅、印三国间货物与人员流通。

但是,中孟在“一带一路”框架下的合作绝非坦途。美、日、印等国对中国在印度洋地区的投资建设加紧提防和强力搅和。此外,近年来孟国内宗教激进化趋势也令人担忧,“伊斯兰国”势力与本土极端网络勾连,暴恐事件时有发生。中孟双方需加强沟通,牢牢把握两国共同利益,夯实合作民意基础,抵制各种因素对两国合作的干扰。

(三)中国与斯里兰卡、马尔代夫就“21世纪海上丝绸之路”合作的进展及波折

中斯友谊源远流长,两国在共建“21世纪海上丝绸之路”上的合作潜力巨大。国际专家认为,由于斯位于迪拜和新加坡之间,成为海上供应链安全的战略性环节,未来将成为航运和物流方面优良的低成本发送和转运地。以2015年斯大选、斯政坛变天为分界点,中斯在“21世纪海上丝绸之路”框架下的合作经历了由“高潮-低谷-重回高点”的曲折过程[35]。大选后斯新政府一度叫停数个中国投资项目,被外界认为“有意改变其前任拉贾帕克萨政府‘过度依赖中国’的外交政策与发展模式” 。2015年3月初,斯新政府以“缺乏相关审批手续”、“重审环境评估”等原因暂停了由中方投资建设的科伦坡港口城项目,给中方造成较大损失。

由于“21世纪海上丝绸之路”框架下的中斯合作高度契合中斯共同利益与现实需求,双方在基础设施建设、产业合作和旅游等方面的合作趋势不会改变,两国关系经短暂风波后很快步入新的发展阶段。经历30年内战之后,国内经济建设成为斯首要任务。在斯重建阶段,中国投资将对斯经济发展起到关键的推动作用,而同期欧美、日、印等国对斯发展援助承诺口惠而实不至。斯总统2015年3月,西里塞纳率内阁团访华,表示“斯里兰卡新政府将采取比过去更有力的措施,继续发展同中国的友好合作和斯中人民友谊,希望同中方加强经贸、教育、科研、防务领域合作”;“丝绸之路是斯中两国共同的历史遗产,斯方希望在21世纪海上丝绸之路框架内加强同中方合作”[36] 。2016年4月,斯总理维克勒马辛哈访华,表示“斯方正面临新的经济社会发展任务,愿学习借鉴中国发展经验,将自身发展战略与中方‘一带一路’倡议相对接,共建‘21世纪海上丝绸之路’”,决定将“在港口、机场、工业园区等领域同中方加强合作,力争年内同中方商签双边自贸协定”。[37] 2016年8月,中斯签署科伦坡港口城项目新协议,港口城更名为“科伦坡国际金融城”[38] ,标志中斯合作全面复苏。

目前,在基建领域,科伦坡港口城项目已顺利复工,双方将共同推进《中斯关于全面推进投资与经济技术合作谅解备忘录》中提及的大项目合作;双方加快启动第三轮自贸谈判,争取尽早结束谈判以加强双边贸易和经济合作;中斯还计划在海洋合作与人文交流等领域加深往来,决定尽早召开中斯海洋与海岸带合作联委会第二次会议,推动海上搜救、打击海盗、航行安全、海洋人才培养等多领域合作,两国有关文化部门还决定将在科伦坡共同主办“中斯海上丝绸之路”主题文物展览。[39] 经过数次合作风波,斯朝野政治势力、斯人民均充分认识到,中国才是斯最可靠的发展伙伴和战略盟友,破坏两国合作的势力均着眼于维护私利出发,对斯援助口惠而实不至,关键时刻都弃斯而去。

当然,中斯在“21世纪海上丝绸之路”框架下合作的隐忧仍未消失。第一,斯国内经济不稳,债务融资型增长模式难以为继,国民经济需要进行结构性调整。第二,印度是中斯合作面临的重大外部干扰因素。印自视为印度洋地区霸主,自封为印度洋地区的“净安全提供者”和印度洋“安全监护者”,强烈反对中国参与斯国家重建。斯政府发言人曾公开表示,“由于来自印度方面的压力,斯里兰卡政府不得不就中国投资的科伦坡港口城项目与中国投资方重新修订了建设协议”[40] 。第三,斯政坛党派争斗激烈,治理存在失当问题,经济虽迅猛发展但民众获益有限,贪腐丑闻不时爆出,包括中企在内的外资企业往往成为迁怒的对象。值得提及的是,科伦坡港口城风波平息后,中斯关于汉班托塔港的合作又遇波折,背后主因是斯政坛恶斗和外部大国干预,一些斯政客竟然反对自己在任时候所批准的合作项目。

与斯里兰卡一样,马尔代夫同样地处印度洋要道,是古代海上丝绸之路的重要驿站,也是中国“21世纪海上丝绸之路”的重要节点。中马政治关系长期亲密友好,近年来更是取得长足进展。2014年12月,中马签署了《关于在中马经贸联委会框架下共同推进“21世纪海上丝绸之路”建设的谅解备忘录》,两国在共建设“21世纪海上丝绸之路”上达成高度共识,并就推动建设中马自贸区达成一致。2015年12月,中马友谊大桥项目正式开工,建成后将连接马累岛和机场岛,随后贯通机场岛北侧的胡鲁马累岛,助力马代打造大马累首都区。马代全国最长的高等级公路、拉穆环礁的岛屿间连接公路完全由中方资助。由中方承建的马累国际机场改扩建工程顺利开工,易卜拉欣•纳西尔国际机场扩建项目也于2016年4月顺利动工。中方援助的马代公益住房项目如期推进。此外,马代政府有意设立经济特区,对已有的马累国际港进行扩建,并推出一系列基础设施建设、升级计划,未来中马两国在“一带一路”框架下的合作空间将十分广阔。

中国与马代合作符合双方共同利益,但两国合作时常引起印度猜疑。印安全部门曾就“中国租借马尔代夫马饶岛用于海上交通管理”表示严重关切,认为“中国利用该岛监视印美军舰在印度洋活动,并有可能将其建成潜艇基地”[41] 。为牵制中国与马代等印度洋国家在“21世纪海上丝绸之路”框架下的合作,印度提出“印版海上丝路”计划——“季风:跨印度洋海上航路和文化景观”计划(Mausam Project),该计划旨在挖掘古代印度洋海上贸易中印度水手利用季风自然现象、影响印度洋周边国家和群体之间交往的历史,借机振兴古航道并恢复印与该地区文化联系。[42] 除印度干扰因素外,由于马代资源短缺,建筑材料基本完全依靠进口,地理和气候条件复杂,对中企投资的技术及资金要求都较高,测算预估不当的话,中国工程项目也容易遇到风险。

四、“一带一路”倡议在南亚的共有挑战及中国应对思路

综上可知,中国“一带一路”倡议在南亚推进取得显著进展的同时,也都或多或少面临一些共有的挑战和风险:

一是南亚合作伙伴的政局不稳,政策稳定性和延续性较差。南亚地区各国国情各异,但都存在党争严重、朝野互攻、军政缠斗、政局持续动荡等问题,对外政策连续性不够,履行合同意识不强,政权更迭往往直接导致外资在当地已有投资遇阻。此外,南亚家族政治严重,贪腐猖獗,政客动辄煽动民众暴力抗议。该地区大型投资面对这类风险时相当脆弱。有些南亚政治势力将中国投资视为“唐僧肉”,谁见上都想咬掉一口,争相分肥。

二是暴恐极端势力威胁与袭击频现,对“一带一路”项目构成直接威胁。南亚是全球恐怖主义和极端势力威胁最严重的地区之一。本土恐怖网络与“基地”、“伊斯兰国”等国际恐怖势力相互利用、相互渗透,共同威胁该地区的和平与安全,恶化该地区的社会发展及外来投资环境。

三是域内外大国在南亚及印度洋地区开展激烈的地缘政治博弈。作为南亚首屈一指的大国,印度对中国在南亚开展互联互通项目一直保持强烈的警惕。2015年12月印度知名智库、观察家基金会(ORF)一份研究报告明确表示,印度对中国“一带一路”倡议基本上持否定态度,因为“印度既不了解‘一带一路’的具体内容,更担心由此带来的安全威胁”;印度对于“21世纪海上丝绸之路”计划尤为敏感,因为“中国在印度洋的任何存在都会对印度安全构成威胁”。[43] 一旦印度认定其南亚邻国与中国合作“危害印度核心利益和关切”,肯定以各种手段向其南亚邻国施加强大压力,设法搅黄中国与南亚中小国家的合作项目。除印度外,美、日等西方大国对中国影响力扩大满肚子酸水,骨子里不愿见到“一带一路”倡议的成功,通过或明或暗的伎俩加以干扰和破坏。

四是环保、良治等软性议题逐渐成反华势力抹黑 “一带一路”项目的火力点。南亚“地头蛇”、域外大国、商业对手、西方非政府组织及少数南亚政客出于私利,不曾放过抹黑中国企业和“一带一路”倡议的任何机会。近年来,环境保护、投标程序、文物保护、南亚国家良治、宗教及社区完整性等“软性”议题,频频成为有关方面攻击中国南亚政策的暗箭。尽管面临上述挑战和风险,中国“一带一路”倡议依然逆势而上,在南亚及印度洋地区开花结果,扎根落地。“一带一路”倡议在南亚稳步推进的同时,也遇到一些挑战,这是正常现象,也是中国成长过程中必须交付的一些“学费”。未来继续未来在南亚推进“一带一路”倡议时,中方应更充分预估潜在的安全、政治及运营风险,未雨绸缪,循序渐进,稳步推进。

一是高度重视项目所在国政局变动。在周期性选举社会中,政权更迭、政党轮替是常态。中国需与当地朝野政治势力、商业、行会、民间团体、重要非政府组织等实体广泛交流,广积人脉,与当地社会各主要利益攸关方确立有效联系管道,确保大型合作项目的可持续性和抗震性。

二是践行共商、共建、共享原则。面对印度、尼泊尔、巴基斯坦、孟加拉、缅甸等在宗教、文化、政治形态相对传统保守的区域,中国对外投资除了通过传统的基础设施、能源、矿业、旅游地产、物品贸易等方式进行投入外,还应拿出适合这些国家特殊文化、政治、经济议程的投资方案和文化互动方案。[44] 在南亚推进“一带一路”时,应更重视与对象国分享中国发展红利,积极促进当地民生与就业,共同获益共同发展。

三是重视与地区利益攸关方良性互动。由于印度对中国在南亚推进“一带一路”建设的戒备心理根深蒂固,中国“一带一路”具体合作项目应主动与印自身地区战略和南亚地区既有合作机制相衔接,打造利益共享的地区合作公共产品。即便两国联通倡议短期内无法有效对接,也应确保大抵和平共处,良性竞争。

四是与当地民众打成一片。中国实体在海外推“一带一路”倡议时,应与项目所在国的省、州、邦、社区的政府、工会、行会、宗教团体、环保组织等发展友好关系,注重倾听民间诉求,及时合理做出回应,与当地人民结成利益、责任及命运共同体。

注释:

1. 本论文受中国与东印度洋地区合作发展协同创新中心资助。

2. 贺斌:“中巴经济走廊交通网加速形成”,《光明日报》2016年10月07日。

3. 参见梁桐:“项目取得积极进展,中巴经济走廊越走越宽”,《经济日报》2016年8月8日。

4. 赵萌:“瓜达尔港部分土地使用权移交中方”,《中国青年报》2015年11月13日。

5. “Kazakhstan shows willingness to join CPEC project”, The News (Pakistan), August 26, 2015.

6. SYED SAMMER ABBASUPDATED, “Iran wants to be part of CPEC, says Rouhani”, The Dawn, September 22, 2016.

7. New Delhi Times Bureau, “China-Pakistan-India-Iran- Afghanistan Economic Corridor (CPIIAEC): Fulcrum of stability in South Asia”, New Delhi Times, September 26, 2016.

8. “联合国大会一致通过决议呼吁各国推进‘一带一路’倡议”,中华人民共和国常驻联合国代表团网站,2016/11/17。

9. “联合国安理会决议呼吁各国推进‘一带一路’建设,构建人类命运共同体”,中华人民共和国常驻联合国代表团网站,2017/03/17。

10. “巴基斯坦内政部发布中巴经济走廊特别安全部队成立公告”,巴《商业记录报》,2017年1月23日。

11. 邹松:“孟中印缅经济走廊联合研究工作组第三次会议在印度举行”,《人民日报 》2017年4月27日,第21版。

12. Tanvi Madan, “What India thinks about China’s One Belt, One Road initiative (but doesn’t explicitly say)”,Order from Chaos, Brookings Institution, March 14, 2016, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2016/03/14/whatindia-thinks-about-chinas-one-belt-one-road-initiative-but-doesnt-explicitly-say/

13. Peter Cai,“Analysis:Understanding China’s Belt and Road Initiative”,The Lowy Institute for International Policy,March 2017; Peter Cai, “Why India Is Wary of China’s Silk Road Initiative”, http://www.huffingtonpost.com/peter-cai/india-china-silk-road-initiative_b_11894038.html.

14. Ashok Sajjanhar, “Understanding the BCIM Economic Corridor and India's Response, “ORF Issue Brief, June 2016.

15. “印度拟投入10.4亿美元实施南亚四国公路联通项目”,中国商务部网站2016年9月26日。

16. DIPANJAN ROY CHAUDHURY, “Pushing back against China’s ‘One Belt One Road’, India, Japan build strategic ‘Great Wall’”,The Economic Times,MAY 16, 2017.

17. 参见范思聪:“从金砖国家果阿峰会看印度南亚战略”,载《金融时报》中文网,2016年10月25日。

18. 胡维佳:“外资抢滩缅甸”,载《财经》2013年07月29日。

19. “‘一带一路’生态环境状况:孟中印缅经济走廊”,载中国科学院遥感与数字地球研究所网站, http://www.chinageoss.org/geoarc/2015/B/B5/B5_7/

20. 参见陈利君:“孟中印缅经济走廊与‘一带一路’建设”,载《东南亚南亚研究》2015年第4期。

21. “中华人民共和国和尼泊尔联合声明”,《人民日报》2016年03月24日,第9版。

22. “中尼两国政府签署‘一带一路’合作协议”,载中国驻尼泊尔大使馆网站,2017年05月13日。

23. “中国援建加德满都内环路改造项目恢复施工”,《亚太日报》2016年1月15日。

24. “中尼国际道路货运线路将增至12条”,中国交通运输部要闻,2016年11月23日。

25. “交通运输部副部长戴东昌会见尼泊尔驻华大使”,中国交通新闻网,2016年12月9日。

26. “西藏打造环喜马拉雅经济合作带,构建开放型经济新格局”,载西藏商务厅网站,2015年01月29日。

27. “尼泊尔总理普拉昌达谈跨喜马拉雅合作”,中国商务部驻尼泊尔经商参赞处网站,2016年11月14日。

28. 胡晓明:“中国学者呼吁建立中尼印三国经济文化走廊,”新华社新德里2017年6月2日电。

29. “中孟关于建立战略合作伙伴关系的联合声明”,《人民日报》,2016年10月15日,第2版。

30. “‘一带一路’与国际产能合作取得新进展”,《中国改革报》,2016年10月19日。

31. 习近平:“让中孟合作收获金色果实”,《人民日报海外版》,2016年10月15日,第2版。

32. “中孟产能和装备制造合作重点领域”,中国驻孟加拉国经济商务参赞处网站,2016年5月11日。

33. “中国与孟加拉签署工业园开发协议”,中国商务部网站,2016年6月24日。

34. “中铁拿下孟加拉31亿美元大单”,大公网,2016年8月9日。

35. “斯里兰卡或延续‘去中国依赖’政策”,载日经中文网,2015年8月19日。

36. “习近平同斯里兰卡总统西里塞纳举行会谈”,新华网2015年3月26日。

37. “李克强同斯里兰卡总理维克勒马辛哈会谈”,载中华人民共和国外交部网站,2016年4月7日。

38. “中斯签署科伦坡港口城项目新协议”,新华网2016年8月13日。

39. “王毅出访斯里兰卡为不断升温的中斯关系添把柴”,新华网2016年7月8日。

40. “斯里兰卡一度叫停中斯港口城内幕曝光”,参考消息网2016年8月6日。

41. “印安全机构:马代租岛给中国便利中国监视印美军舰在印度洋活动”,印度中文网,2014年1月7日。

42. Sachin Parashar, “Narendra Modi’s ‘Mausam’ maneuver to check China’s maritime might,” Times of India, Sept. 16, 2014.

43. Ashok Sajjanhar, “Understanding the BCIM Economic Corridor and India's Response, “ORF Issue Brief, June 2016.

44. 参见周雷:《从亚细安峰会看中国亚洲战略》,《联合早报》2014年11月18日。

(来源:《印度洋经济体研究》2017年第4期。文章发表时略有改动)