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中美基础设施建设合作分析

国研院 时间:2017-06-20 作者: 龚婷 责编: 龚婷

 

摘 要:当前,美国国内基础设施整体状况不佳,老化严重,建设资金缺口大。我国企业参与美国基础设施建设存在很大的发展空间,但也面临一些挑战。

关键词:中美合作 基础设施建设

一、美国基础设施建设投资现状和特朗普基建议程的进展

第一,美国在基础设施投资上拥有巨大的潜力和需求。根据美国土木工程师协会测算[1],到2025年美在基建领域需要总投资4.59万亿美元、资金缺口高达2万亿美元,为实现目标到2025年美国各级政府和私营部门投资需要从占GDP2.5%增加至3.5%。另据中国国际经济交流中心和美国彼得森研究所针对同一题目分别开展的研究[2],到 2020 年美国基础设施建设需要投资 3.6 万亿美元,目前美国的投资能力缺口达 1.6 万亿美元。根据美国商会[3]测算,从2013年到2030年,美国的运输、能源以及废水和饮用水(包括与水有关的)基础设施建设至少需要8万亿美元以上的新投资(年均投资总额为4550亿美元)。横向来看,相对于其他主要发达及发展中经济体,美国基础设施领域投资约占其 GDP 约为 2%,显著低于日本(6%)、韩国(5%)、澳大利亚(4%)等[4]。

第二,美国内基础设施整体情况不佳、老化严重。根据世界经济论坛《2016-2017全球竞争力报告》测算[5],当前美国基础设施竞争力在全球排名仅为11,与其世界第一经济体的地位差距甚远,并落后于多个发达经济体和发展中经济体(如荷兰、新加坡等)。美国道路交通建设者协会测算[6]显示,超过55000座美国桥梁“结构上存在缺陷”。根据美国土木工程师协会的年度测试,2013年美国国家基础设施得分等级仅为D+,而根据2017年第一季度最新测试结果该得分仍为D +[7],表明四年来美国在基础设施上几乎毫无进步。基础设施是国民经济支柱,投入不足导致的负面经济后果包括企业生产力下降、国内生产总值下滑、失业率上升、家庭可支配收入减少等,据相关测算[8]若基建资金缺口仍未能得到满足,到2025年美国国内生产总值损失将达3.9万亿美元、销售亏损达7万亿美元、将造成约250万人失业,美国家庭平均每年将损失3400美元可支配收入(每天约为9美元)。

第三,美国基础设施投资增支近年来停滞不前。重振美国基础设施并非新议题,金融危机后奥巴马政府将其作为重要内政政策支柱,采取措施[9]包括推出“交通投资促进经济复苏”项目、设立“建设美国债券”、颁布《重振美国制造业框架》、发布“建设美国投资倡议”、推动《修复美国地面交通法》基建法案通过、推行PPP模式等。然而,随着美国政治极化和两党掣肘加剧,奥巴马时期多项涉及增加基础设施投资的相关提案搁浅于国会。近年来美基建实际投资增长较低,以交通运输业为例,2011年-2016年美国基建投资规模从1180亿增长到1360亿,除去通胀、劳动力价格上涨等因素年均增长率仅为4.4%,处于很低水平[10]。

第四,自竞选以来加大基础设施投资就是特朗普“让美国再次伟大”战略的支柱,相关进程处在推动中,美政府高官基本明确采用政府和私人资本相结合在内的融资方式、并表达了欢迎中国投资的意愿。自当选以来,特朗普采取的措施主要包括[11]要求国会批准1万亿美元基础设施建设计划,以及签署行政令批准Keystone XL输油管道和达科输油管道、所有新的美国管道基础设施项目尽可能使用美国制造的材料和设备、加快国内基础设施项目的环境审查和审批流程等。当前基建计划具体方案尚未公布,据称[12]特朗普倾向于修缮现有的桥梁、公路等项目,并倾向于批准能证明可以在90天内开工建设的州政府提交的项目,在融资方式上采用政府和私人资本合作。据交通部长赵小兰介绍[13],基建立法进程更可能在第三季度开始,除政府投资剩下其余融资将以包括PPP等在内的方式筹集。特朗普政府基础设施计划执行委员会联席主席之一理查德•勒弗拉克(Richard LeFrak)表示[14],“目前构想1万亿美元中2000亿来自政府层面、其余8000亿将吸收民间资本,我们欢迎全世界的资本加盟,当然也包括来自中国的投资”。

第五,特朗普政府对中美开展“一带一路”基础设施合作展现出了较为积极的态度。作为中美《中美经济合作百日计划早期收获》的首批成果之一,美方政府派代表团参加了“一带一路”国际合作高峰论坛。美国总统特别助理、白宫国安会亚洲事务高级主任波廷杰在论坛上表示,高质量的基础设施发展有助于推动经济的互联互通,美方愿利用自身在全球基础设施发展方面的经验,参与“一带一路”相关项目建设。同时,他提出确保项目能满足投资方和项目落地国双方需要的四点建议[15],美国驻华大使馆和美国企业携手成立了一带一路工作小组,为美国企业参与一带一路进行协调。

二、中美基础设施建设合作现状及加强合作的方式和意义

当前,中美关系正朝着平稳过渡、良好开局的积极方向稳步有序前行,开展双边基础设施建设已被提上议事日程。在首次习特会上,双方元首规划了双边合作优先领域和机制,同意推动双向贸易和投资健康发展、推进双边投资协定谈判,并探讨开展基础设施、能源等领域务实合作。

投资在中美双边经济关系中的支柱地位和权重日益加大。2016年,中美双边累计投资已超过1700亿美元,美长期是中国最大对外投资目的地之一、也是中国最大外资来源地之一(2016年居第四位),中对美非金融类直接投资近年来呈现高速增长态势、2016年增速高达132.4%,然而与这一趋势不相匹配的是,中美交通运输建设和基础设施相互投资的不对称性特点十分突出,美对华投资额远超中对美投资额。根据美中关系全国委员会和荣鼎咨询联合统计[16](具体见表一),中国交通运输和基础设施领域吸引了大量美国直接投资,主要集中在物流和运输服务业,自1990年-2015年在相关领域美国对华直接投资总共高达76亿美金、占同期所有投入的3%,绿地投资占其中80%。与此同时,中国在美交通领域和基础设施领域的投资从1990年以来不超过2亿美金,仅占同期总投资额的0.3%。

表一:中美交通运输建设和基础设施相互投资比较(1990-2015年)

(单位:亿美元)

分类

进入方式

投资者所有权

投资方式

股权

美对中

绿地投资:52

收购:24

私人:76

国有:0

战略投资:75

财务投资:2

控股:60

少数:16

中对美

绿地投资:2

收购:0

私人:小于0.5

国有:2

战略投资:2

财务投资:0

控股:2

少数:0

美对中投资前五大公司:联邦快递(FedEx)、安博(Prologis)、联合包裹(UPS)、福陆公司(Fluor)、通用电气(GE

中对美投资前五大公司:中国建筑、中国海运、中国远洋运输、中国国航、中国东航

 

中方提升在美国基础设施建设领域的参与度,可抓住以下几个着力点:1)中资参与美基建投融资,特别是购买美联邦和地方政府发行的国债和基础设施债券、以及进行股权投资;2)中方工程承包类企业参与美基建市场招投标[18];3)中方轨道交通企业参与美城市轨道交通市场[19];4)中企以PPP等方式参与具体项目等。

从需求端来看,中企在美国基建市场的参与度近两年来已有显著提升,2015年中企在北美签订承包工程合同额飙升73.6%,其中房屋建造为业务主流,涉及交通改造升级的新业务趋势也开始浮现 。

中美应充分发挥各自比较优势,加强基础设施建设领域的需求对接,让基础设施建设合作成为打造双方经济关系合作“增量”的途径之一。这不仅可以展现中方助力特朗普实现其经济议程的诚意,而且可以为构建合作共赢的中美新型大国关系注入切实动力。

一方面,中国三十多年改革开放受益于基础设施领域的大量投资,全球范围内多家中国工程承包商在设计、施工和管理等领域具有较强的比较优势和竞争力。根据美国《工程新闻记录》(ENR)杂志[20],在2016年度“全球承包商250强”(The Top 250 Global Contractors)榜单上中国企业在前10位中占据7席,分别为中国建筑(第1)、中国中铁(第2)、中国铁建(第3)、中国交建(第4)、中国电建(第6)、中国中冶(第8)、上海建工(第10),在2015年度“国际承包商250强”(The Top 250 International Contractors)榜单上排名中国交建为第5、中国电建为第11。同时,中国企业在以上两个榜单中的排名差距也表明,中企提升母国之外国际工程营业额、增强国际业务综合实力上仍具有较大潜力和空间。相关中企在包括港口、建筑承包等美国基建市场已经有一定程度的参与和发展,同时也面临美国本土及其他国家企业的强烈竞争,在客观上也为提升中企“走出去”规模、国际化经营水平及全球竞争力创造了动力。

另一方面,投融资缺口是特朗普推进基础设施议程的最大挑战之一,而中方则面临资本全球配置和保值增值的问题。基础设施投资具有垄断性、现金流稳定等特点。北美非上市基础设施项目的内部净收益率,尽管低于并购基金的收益率,但是高于房地产、风险投资等的收益率[21]。中方外汇储备雄厚,中方主权投资基金、政策性银行、商业银行、券商、私募基金等一系列金融机构可参与美方相关项目提供投融资,特别是购买美联邦和地方政府发行的国债和基础设施债券、以及进行股权投资,探索实现满足美方投融资缺口和中资多元化配置并增值保值的双赢。此外,也可鼓励中企灵活采用不同的PPP合作模式参与基建项目。

表二:当前趋势条件下至2016—2025年美基础设施资金需求[22]

(单位:亿美元,以2015年美元价值测算)

基础设施分类

总需求

预计总投资

投资缺口

地面交通

20420

9410

11010

水务/污水设施

1500

450

1050

电力

9340

7570

1770

机场

1570

1150

420

内陆水道/沿海港口

370

220

150

水坝

450

56

39.4

有害及固体废弃物

70

40

30

防洪堤

800

100

700

公园及娱乐设施

1144

121

1023

铁路

1541

1247

294

学校

8700

4900

3800

共计

45900

25260

20640

 

三、中方参与美国基础设施建设的挑战分析

第一,投资审查及国家安全、“政治化”问题。外国对东道国基础设施的投资在政治上往往非常敏感,尤其在外国控制的企业收购/并购产品与服务涉及东道国国家安全以及重要基础设施的东道国企业、获得相关企业所有权的情况下。可以预见,中企特别是国有企业若参与针对美能源、电力、港口、民航、铁路、公路、网络等关键基础设施等领域的投资,在美社会及公众层面将引发诸多舆论关注乃至负面讨论,同时易遭到美国外国投资审查委员会及其他相关审查机制的严格乃至“政治化”审查。可能受到美国外国投资委员会的仔细审查或引起公众关注的因素包括[23]:企业所受国家控制程度、有关实体是出于商业利益还是政治利益、交易的融资情况、以及对有关工程紧邻军事基地或空中禁区的关切。

第二,特朗普经济政策的内顾性。基于特朗普经济政策目标和手段的内顾性和保护主义特征,处理对华经济关系很大程度上从属于特朗普的国内经济议程。在“买美国货、雇美国人”原则下,特朗普政府倾向于鼓励基建项目美本土产品和服务的供应商,正如此前签订总统行政令要求所有新的美国管道基础设施项目尽可能使用美国制造的材料和设备,这客观上可能增加中企参与美相关项目招投标的难度,提高建设成本,更对中企在美本土化经营提出更高要求。

第三,如何处理联邦、州和地方政府的关系问题。尽管联邦政府拥有一定的审查权,然而在具体的基建项目上州政府和地方政府往往拥有更大的话语权和作用,中方不仅面临来自联邦政府的政治风险、更需要面对州及地方政府的政治、法律、合规等领域的风险。中方参与PPP模式也面临诸多障碍和不确定性,PPP在美国仍属于新兴模式,各州对PPP的理解和接受程度不一样,各州政策多元化在交通领域尤为突出,业内专家甚至建议PPP合作者将美国50个州看作50个国家[24]。

四、促进中美基础设施建设合作的工作建议

第一,发挥政府推动作用,加强高层协调。探索成立高层牵头、跨部门参与的“中美基础设施合作联合工作委员会”,尽早推动在中美全面经济对话框架中设置基础设施合作议题并展开探讨。

第二,将基础设施建设合作与中美双边投资协定谈判结合起来,以此为契机推动双方在投资负面清单、外商投资准入等“痛点”上取得实质性突破。我国可适度放宽服务业、制造业、采矿业等领域对美国的准入限制,美国则缩短对华投资负面清单,开放基建等行业的外部投资,减少和规范投资审查,进一步推进关于投资保护的条款磋商。

第三,加强我国省份与美国州与地方的合作机制。加强针对各州和地方政府的公共关系工作,提早识别、研判和应对州和地方政府可能产生的政治风险、法律风险及合规风险。我国企业参与的基建工程项目中,美国州和地方政府可能会在应对政治和监管审核的过程中提供有效帮助[25]。

第四,增强我国企业在美的本土化经营能力、提升国际竞争力。我国企业在参与美基建市场的投标及投融资中,宜与美本土及其他国家的私人资本开展灵活、多元化合作,不仅有助于了解当地基层情况,而且有利于提高投标及投融资的成功率。

第五,以“一带一路”倡议为契机,促进中美在第三方国家基础设施建设领域的合作。中方欢迎美方加入亚投行和“一带一路”倡议的建设,特朗普政府也派员参加“一带一路”国际合作高峰论坛,并对开展第三方基础设施合作表现出较积极的态度,已在工作层着手推动。美国工商界部分人士[26]已经捕捉到我国“一带一路”倡议带来的商业机会,认为美国公司参与亚太地区基础设施项目将会直接受益。中美双方可以打造在第三方国家基建伙伴关系的示范性项目。

注释:

1. Investment of 2017 Infrastructure Report Card, American Society of Civil Engineers, http://www.infrastructurereportcard.org/solutions/investment/

2. 《中美:巨大的基础设施投资潜力》,《中国招标》,2015年第6期

3. U.S. Chamber of Commerce, From International to Interstates: Assessing the Opportunity for Chinese Participation in U.S. Infrastructure, 2013

4. 帕特里克•萨伯尔(Patrick Sabol,美国布鲁金斯学会高级研究员、克林顿全球倡议机构前咨询顾问,研究清洁能源和交通项目):《2万亿美元的大生意:中美如何应对美国基础设施危机?》,《博鳌观察》,2013年第4期

5. Global Competitiveness Report 2016–2017, World Economic Forum, 28 September 2016, https://www.weforum.org/reports/the-global-competitiveness-report-2016-2017-1

6. President Trump is Working to Rebuild our Nation's Infrastructure, Office of the Press Secretary at White House, February 28, 2017, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/02/28/president-trump-working-rebuild-our-nations-infrastructure

7. America’s Infrastructure Grades Remain Near Failing, American Society of Civil Engineers, March 9, 2017, http://www.asce.org/templates/press-release-detail.aspx?id=24013。该测试以A(最高)到F(最低)为评分体系全面评估美国的基础设施条件和需求,并提出改进建议。

8. Failure to Act: Closing the Infrastructure Investment Gap for America’s Economic Future, American Society of Civil Engineers, 2016, http://www.infrastructurereportcard.org/the-impact/economic-impact/

9. 王虎、王莎:《奥巴马政府促进基础设施投资政策措施简析》,《中国财政》,2016年12期

10. 美国中国总商会公共微信号,《中国基建巨头畅谈美国PPP——美国中国总商会“2017国际金融与基础设施合作论坛”》,2017年4月26日

11. 同6

12. Trump Begins to Map Out $1 Trillion Infrastructure Plan, The Wall Street Journal, March 9, 2017

13. Elaine Chao on public-private funding of US infrastructure, Fox Business Network, May 2, 2017, https://www.msn.com/en-us/money/technology/elaine-chao-on-public-private-funding-of-us-infrastructure/vi-BBADuGa

14. 《解放日报》,2017年5月7日。2017年4月24日,美国中国总商会与彭博有限合伙企业在纽约联合举办“2017国际金融与基础设施合作论坛”,中方驻美大使崔天凯、中国人民银行副行长易纲等出席,美方特朗普任命的新基础设施委员会联合主席史蒂芬•罗斯(Steven Roth)和理查德•莱弗拉克(Richard LeFrak)等出席,就金融行业和美国基础设施等方面的国际合作以及相应的机遇与挑战等话题进行了研讨。

15. 包括:1)首先、评估、融资、建筑和维修必须做好,才能避免项目落地国日后债台高筑。2)其次,政府采购程序必须透明,才能确保私人企业可以公平竞标,避免竞标的成本变得不划算,同时也能吸引更多企业竞标。3)协助项目落地国强化机制建设,让政府与私人企业之间的纠纷能够更有效和更公平地获得解决。4)将项目开放让私人企业广泛参与,这一方面能摊薄融资风险,另一方面能吸引有能力如期,在预算内完项目的国际企业参与。来源:《美总统特别助理波廷杰:美企已准备好参与一带一路项目》,联合早报,2017年5月14日,http://www.zaobao.com/realtime/china/story20170514-760079

16. Two-Way Street: 25 Years of US-China Direct Investment, National Committee on United States-China Relations and Rhodium Group , November 14, 2016, http://rhg.com/reports/two-way-street-25-years-of-us-china-direct-investment

17. 如中国建筑美国公司2015年在全美承包商上排名第32位、并跻身大纽约地区及佛罗里达州最大的建筑承包商行列,同时在当地培养了数千家供应商、分包商队伍,并完成了对美国Plaza建筑公司(Plaza Construction)的收购。

18. 如中国中车近年来在美国芝加哥、波士顿等地获得地铁车辆合同订单,并在当地建厂实现本地化生产。

19. 信息来源:中国对外承包工程商会发布的《中国对外承包工程发展报告2015》,《中国企业突围欧美承包工程市场北美合同额飙升73.6%》,凤凰网,2016年6月3日,http://finance.ifeng.com/a/20160603/14455071_0.shtml

20. The 2016 Top 250 Global Contractors 1-100, Engineering News Record, http://www.enr.com/toplists/2016-Top-250-Global-Contractors1。该杂志是全球工程建设领域最权威的学术杂志,每年发布的“全球承包商250强”和“国际承包商250强”榜单是建筑行业公认较为全面反映年度全球建筑市场发展状况的权威排名。

21. 中投公司研究院:《基建投资——中美共赢新支点》,2017 年3月6日

22. Economic Impact of 2017 Infrastructure Report Card, American Society of Civil Engineers, http://www.infrastructurereportcard.org/the-impact/economic-impact/

23. 同3

24. 苏华:《PPP模式的反垄断问题与竞争中立:于美国路桥基础设施建设项目的分析》,《国际经济合作》,2016年第9期

25. 同3

26. 见US Should Reconsider its AIIB Strategy, James Zimmerman, Chairman of U.S. Chamber of Commerce in China, 08 January, 2016, https://www.amchamchina.org/news/chairman-us-should-reconsider-its-aiib-strategy;Hitching a Ride Along the New Silk Road, U.S. Chamber of Commerce in China, 19 November, 2015, https://www.amchamchina.org/news/hitching-a-ride-along-the-new-silk-road;美国弗吉尼亚军事学院副教授,小克利福德•克雷柯夫(Clifford A.Kiracofe):《美国经济的挑战:基础设施问题》,《中国投资》,2016年第1期。

(来源:《海外投资与出口信贷》,2017年第3期。文章发表时有改动)