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“一带一路”:新时代、新挑战、新任务

国研院 时间:2017-05-31 作者: 李自国 责编: 龚婷

 

“一带一路”是中国外交转型的标志, 而国际合作高峰论坛则意味着“一带一路”从共商向全面共建转型。三年多来,已有100多个国家和国际组织表示支持“一带一路”倡议,共商成果显著。但共建 不同于共商,将涉及更多细节内容和利益分配,不仅有项目对接,还有规则、制度、法律对接,其难度更大,任务更艰巨。

“一带一路”开启中国外交新时代 从中长期视角看,“一带一路”倡议是中国外交由被动应付向主动谋划转变的标志,从此进入一个新时代。除“一带一路”倡议外,这期间中国还提出了关于国际关系、全球治理的一系列主张。在对美关系上,向美方提出构建“不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢”的新型大国关系;在国家间关系上,中国提出构建以合作共赢为核心的新型国际关系;在安全合作上,提出了“共同、综合、合作、可持续”的亚洲新安全观;在全球经济治理上,提出“开放、包容、联动、创新”的新思想。在上述关于全球治理和地区发展的倡议中,即使美国等西方国家不积极,甚至不支持,中国也有能力和手段落实“一带一路”倡议。原因有二:一是“一带一路”聚焦发展问题,而沿线国家最强烈的诉求是发展;二是中国自己有“走出去”的动力和需求,并组建了亚洲基础设施投资银行(简称“亚投行”)、丝路基金、双边合作基金等“金盾”。

“一带一路”倡议使中国出现三大根本性变化

1. 从接受和学习国际规则向尝试参与制定规则转变。改革开放就是调整自己,敞开怀抱,引入国际规则。加入世界贸易组织,就是按国际规则参与分工和竞争。在这个艰苦学习和接受规则的过程中,中国找到了自己的相对优势。尽管有时会受到西方的不公平待遇,如一些国家迄今不愿承认中国市场经济地位,但中国无疑是现有国际经济体系的受益者。在全球复苏乏力、国际经济失去动能的关键时刻,中国希望通过“中国智慧”,推动形成更合理、更开放的国际经济新局面。“一带一路”是全新的泛区域经济合作理念,它不设门槛,不搞排他,通过“五通”构建一个从最惠国到自贸区之间的过渡阶段,即“0.75版”自贸区。中国提议建立的亚投行更是明显有别于西方主导的金融机构,明确贷款只考虑经济因素,不设政治条件。

2. 从分享别人的平台,到提供自己的公共产品。不论是世贸组织,还是国际货币基金组织、世界银行,中国都是后来者,是在别人提供的平台上参与“游戏”。而经过几十年的发展,在经历了两百多年的沉积后,中国第一次有能力和自信提出自己的公共产品,使沿线国家乃至国际社会从中受益。国际社会对“一带一路”的回应如此积极,也充分说明了它们对中国公共产品的信任和期待。

3. 在精神层面打破了西方所谓的“道义优势”。“一带一路”完全摒弃博弈和制度优劣思想,以“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的“丝路精神”,聚焦各国最核心、最关心的问题——发展权。中国一再强调,发展才是硬道理,合作共赢才是相处之道。

“一带一路”建设进入新阶段

尽管现在国内外对“一带一路”倡议仍有非议,但三年多的实践表明,“一带一路”作为新平台取得令人瞩目的进展,主要表现在以下方面:

1. 倡议得到国际社会的广泛支持。目前,共有100多个国家和国际组织表示支持“一带一路”倡议,中国与40多个国家和组织签署了“一带一路”合作备忘录,与20多个国家签署了产能合作协议,在5月“一带一路”国际合作高峰论坛举办期间有望再与近20多个国家和国际组织商签合作文件,这表明政策沟通效果明显。

2. 设施联通的好处深入人心。三年来,“要想富,先修路”的中国口号成为沿线国家的共识,哈萨克斯坦、阿塞拜疆、泰国等都争当地区物流中心,一大批重大项目启动,如雅万高铁、中老铁路、瓜达尔港建设等。设施联通已由中方单方张罗变成共同行动,在物流软环境建设方面,一些国家比中国还积极。

3. 亚投行成员超过亚开行。2017年3月,亚投行新批准13个意向成员加入亚投行,成员总数增加至70个,超过了经营多年的亚洲开发银行(简称亚开行,共67个经济体)。这一点,恐怕在提出亚投行时,包括我们自己都没有想到。

4. 自贸区建设有多项突破。2015年11月,中国—东盟签署《关于修订<中国—东盟全面经济合作框架协议>及项下部分协议的议定书》,双方自贸区进入2.0时代。2016年10月,中国与格鲁吉亚自贸区谈判完成,实现了中国在欧亚地区自贸区零的突破。中国与欧亚经济联盟经贸合作协议谈判也正在进行中,有望很快形成初步清单。

5. 产能合作进展明显。至2016年底,中国同“一带一路”沿线20个国家共同建设了56个境外合作区,占总数的72.72%,累计投资185.5亿美元,入区企业1082家,总产值506.9亿美元。2016年在沿线61个国家新签对外承包工程项目合同额1260.3亿美元,占总承包额的51.6%,同比增长36%。这些数据也印证了双方在产能、交通基础设施等领域的合作力度在加强。 从共商转向共建新阶段 共商主要是表明合作意愿,而共建则不仅是意愿表达,更重在行动。在过去一年多时间里,中方与部分国家已经开始从框架协议转向制订合作路线图,并开展了早期的共建探索。在双边层面,2016年9月,中国与哈萨克斯坦签署《关于“丝绸之路经济带”建设与“光明之路”新经济政策对接合作规划》,提出从交通运输、工业、农业、能源、新兴产业、金融、知识产权等七大领域深化合作。在小多边层面,2016年6月,中蒙俄三国元首签署《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》,从交通基础设施、口岸建设和海关、检验检疫监管、产能与投资、经贸、人文、生态、边境地区合作等领域规划合作路线图。在大多边层面,如果说中俄签署的《丝绸之路经济带与欧亚经济联盟对接合作联合声明》主要体现政治互信,那么2016年6月,中国商务部与欧亚经济委员会签署的《关于正式启动中国与欧亚经济联盟经贸合作伙伴协定谈判的联合声明》,则开启了双方实质性谈判进程。在产能合作上,柬埔寨西哈努克港经济特区已有百余家企业入驻,创造就业岗位1.6万余个;中哈产能合作、中巴经济走廊等都有一大批项目落地。

2017年5月即将举行“一带一路”国际合作高峰论坛,除了总结过去,更重要的是规划未来。中国外交部部长王毅表示,峰会将“协商确定下一阶段双多边重点合作领域,制定面向未来五年甚至更长时间的合作规划,细化具体的行动方案”,“推动项目落地,完善支撑体系”,这表明,“一带一路”已从项目尝试向全面落地阶段迈进。

一带一路”的新挑战、新任务

“一带一路”沿线国家人口增速快,经济处于工业化或再工业化阶段,道路、电力等基础设施历史欠账多,这预示着“一带一路”有巨大成长空间。但同时,随着“一带一路”进入项目大批落地新阶段,投资风险也随之大大增加。而沿线国家营商环境、法制环境、文化背景差异很大,“一带一路”面临“成长的烦恼”。主要表现在以下方面。

1. 地缘政治、安全风险与保护能力是否成正比?“一带一路”沿线不少国家政治体制尚未定型,国家间关系复杂,历史恩怨多,“三股势力”(暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力)活跃,大国争夺激烈。叙利亚乱局、乌克兰危机、阿富汗动荡、“伊斯兰国”猖獗等都显示出,该地区地缘政治和社会动荡风险高。但中国的外交政策不可能出现大的变化,仍会坚守不向国外派一兵一卒,不干涉他国内政,不使用制裁或威胁使用制裁等外交基本政策。如何在复杂多变的局势下,通过和平外交手段维护中国不断拓展的海外利益是个艰巨的任务。

2. 能否形成经济产业链?中国企业走出去,在境外形成新产能。这要求中国国内产业必须成功升级,与周边国家形成错位发展,否则就会出现同质竞争,无法形成互补的产业链。如果升级与产能转移不合节拍,中国与各国的经贸摩擦反而会增加。另外,产能合作还要避免在境外形成新的产能过剩。目前,在个别国家和行业已有苗头,如塔吉克斯坦的水泥生产随着中国企业的大量进入,已出现严重饱和。

3. 能否撬动更多资本参与?据2017年初亚开行发布的《满足亚洲基础设施建设需求》报告,至2030年亚洲基础设施每年至少需要1.5万亿美元。因此,仅凭亚投行、丝路基金等显然无法满足需求,需调动民营和西方资本,对“一带一路”项目形成金融支撑。2017年1月,中国发展改革委等13家单位提出“共同建立‘一带一路’PPP工作机制”,在基础设施等领域积极推广PPP模式。但不论国内,还是境外,民资进入基础设施项目的管制还是不少,困难很多。另外,鉴于基础设施项目投资金额大、回收期限长、地缘政治风险高,联合国际资本,如世界银行、亚开行、西方企业对项目进行联合融资,可有效降低“赖账”风险。“一带一路”项目国际化需要大智慧。

4. 能否克服文化差异,避开“七七定律”?“一带一路”沿线国家历史、宗教、文化差异大,很多情况不同于国内。比如,土地私有,拆迁难度大;宗教规范和要求多;工作习惯和效率差别大等。中国企业“搞定政府就可以甩开膀子干”的简易思路恐难行得通。“七七定律”是指在跨国并购中,70%的并购没有实现预期商业价值,其中又有70%的失败源于并购后的文化整合。尽管现阶段在沿线的跨国并购不多,但这条“金科玉律”也为中国投资提出了预警,不可不察。

5. 如何避开环境陷阱?环境与发展是一对不易调和的矛盾,特别是对正在工业化或再工业化阶段的“一带一路”沿线国家来说,更是如此。尽管中国提供的产能多是适合当地国情的优质产能,但各国仍不时出现产能合作就是转移污染的质疑。实践也表明,环境问题对项目落地的阻力在加大,如缅甸密松水电站、柬埔寨柴阿润水电站等,都是以破坏环境为由而搁浅的案例。这也提醒我们,分国别研究沿线国家的环境容量和适宜发展产业的这一任务愈显紧迫。

未来数年的优先任务

 2017年3月,国务委员杨洁篪在接受《人民日报》采访时提到,中方期望在“规划长远合作愿景”方面达成重要成果。“一带一路”在过去三年多时间里,主要是通过“点”,即一个个项目来体现合作成果,要形成“面”上规模化的合作,则需要在规则、标准等方面下功夫。

1. 形成统一或互认的技术标准。2015年10月,推进“一带一路”建设工作领导小组办公室发布了《标准联通“一带一路”行动计划(2015-2017)》,提出从十个方面推动形成地区或国际标准,首先是标准交流、互认,然后在一些重大行业,如电力、轮轨交通、环保、信息技术、新能源、中医药、纺织等行业制定国际标准。标准的统一会极大地方便项目实施,有利于准确核算成本。该计划已经到期,且目前成果有限,未来应凝聚各国共识,加速落实。

2. 提供更好的制度保障。如果说关税是硬障碍,那么手续繁杂、通关不畅、制度标准差异、签证难、双重征税等问题则是困扰着合作的无形障碍。没有规矩,难成方圆,要使合作更深入,就需要法律制度保障。2016年6月,中国与欧亚经济联盟启动对接谈判,谈的显然不仅仅是项目清单,更多的是规则(如贸易规则、交通运输便利化规则),以及如何降低各种制度性交易成本。在中哈的对接规划中也提到,“愿加强两国税务机关的沟通合作,对避免双重征税有关问题进行磋商,包括加强相关协定的执行力度”。近年,中国与有关国家每年都发布《中国—东盟(柬老缅越)贸易便利化研究报告》,以期通过揭示问题,改善规制环境,提高口岸效率,便利人员往来。具有法律约束力的制度对接谈判肯定不易,但一旦成功则长期获益,应考虑以已生效的世贸组织《贸易便利化协定》为蓝本,加速制度和规则对接。

3. 务实合作,降低过高期待。“一带一路”建设是一个长期的、按照市场规律推进的区域经济一体化进程。它不是政府决策,更不是政治运动。在共商的过程中,一些国家形成了极高的、甚至不切实际的期待。如中泰铁路建设多次推迟,其原因之一就是泰方期待“考虑中泰关系的友好利率”。未来,以企业为主体、市场化运作为原则,应进一步落到实处。中国需要从郑和下西洋的历史中汲取经验和教训,避免“挣了面子,失了里子”。

4. 要考虑项目的可持续性和民众受益感。共建“一带一路”是要把蛋糕做大,形成联动发展。项目落地固然重要,但“扎根”更重要,否则有关国家就会对“共享”产生怀疑。在“一带一路”建设中,除了帮助沿线国家建设项目,还需要设身处地为对方研判项目的可持续性,争取使项目为当地民众带来长期收益。

(来源:《中国经济报告》,2017年第5期)