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中方视角

“一带一路”建设背景下中国与缅甸的经贸合作

时间: 2017-04-19     作者: 杜兰    责任编辑: 李敏捷

【摘要】缅甸凭借其重要的地缘战略位置和巨大经济发展潜力,在“一带一路”建设中具有“支点”性的关键地位。昂山素季领导的民盟新政府上台后,对中缅经贸合作及“一带一路”倡议也展现出积极的欢迎姿态。当前,中缅经贸关系发展势头加快,潜力巨大,但仍面临很多困难,如缅甸国内转型前景不明朗、经济基础薄弱、外来竞争加剧和民众对华认知负面等。未来,中国应总结对缅外交工作中的得失,改善对缅投资方式,寻求共同利益的汇合点,以务实合作实现互利共赢。

【关键字】缅甸;“一带一路”;经贸合作;中缅关系

[Abstract] Myanmar, with its important geo-strategic location and immense economic potential, has a significant status as “pivot” in the “Belt and Road Initiative”. Myanmar’s NLD government led by Aung San Suu Kyi has expressed positive attitude toward China-Myanmar economic and trade cooperation and “Belt and Road Initiative. At present, China-Myanmar economic and trade relationship is developing rapidly, with great potential, but still faces many difficulties, such as uncertainty of Myanmar’s domestic transformation, weak economic base, increased foreign competition and people's negative perception on China. In the future, China should sum up the gains and losses of its foreign policies on Myanmar, improve its investment, seek more converging points of common interests, so that to achieve mutual benefit and win-win result through pragmatic cooperation.

[Key Words] Myanmar; “Belt and Road Initiative”; economic and trade cooperation; China-Myanmar relationship

缅甸是连接“21世纪海上丝绸之路”与“丝绸之路经济带”的关键节点之一。作为中国的传统友好邻邦和全面战略合作伙伴,缅甸在“21世纪海上丝绸之路”和作为“丝绸之路经济带”一部分的“孟中印缅经济走廊”中都将发挥独特的建设性作用。习近平主席在会见缅甸领导人时多次表示,中方欢迎缅方参与“21世纪海上丝绸之路”建设,开展经济开发区、基础设施互联互通等合作,同时推进“孟中印缅经济走廊”建设。

缅甸对于加入“一带一路”倡议亦十分积极,是首批加入中国发起成立的亚洲基础设施投资银行的21个国家之一。缅甸急需与中国加强经贸合作以发展经济,期待从“一带一路”倡议中受益。但缅甸正在经历政治民主化转型和经济改革,国内形势的变化为双边合作带来了诸多不确定因素。在这种情况下,需要加强对缅甸国内形势的跟踪研究,对在缅投资风险予以足够重视,在政治、经济、文化各领域推进中缅关系发展,从而把握住缅甸这一支点,为建设“一带一路”打通重要一环。

一、缅甸在“一带一路”建设中的重要性

(一)缅甸的地缘战略位置

缅甸位于东亚、东南亚和南亚3个地区的交接处,北部与中国毗邻,西面与印度、孟加拉国相接,东部与老挝、泰国交界,西南面濒临孟加拉湾和安达曼海,是中国进出孟加拉湾和印度洋的重要陆上通道。连接中国西南与印度的缅甸是最早与中国发生交往的地区,也是与中国陆上交往关系最为频繁、持续时间最长的国家。在中国古代先民陆续开辟的丝绸之路中,缅甸就是两大“海上丝绸之路”通道之一。

缅甸重要的地缘位置决定了其在“一带一路”倡议中也可发挥独特作用。2015年中国发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中,清楚地描述了由缅甸、孟加拉国南下,与海上丝绸之路相汇于孟加拉湾的贸易通道,突出了缅甸在“一带一路”南线的枢纽作用。中国经中亚、南亚通往西半球的其他路线不仅距核心地区太远,交通和物流费用也比途经缅甸更高。而涉及中亚国家的丝绸之路经济带在短、中期内可能面临较多安全方面的不确定性。中巴经济走廊因为途径巴基斯坦俾路支省,该地区分裂势力和宗教极端武装并存,境内还有海拔两万英尺的喀喇昆仑山脉,同样面临严峻的安全挑战。

缅甸也是实现中国与东南亚、南亚互联互通的重要枢纽。缅甸的海岸线很长,拥有许多天然深海港,仰光、皎漂等优良的港口为中国海外贸易西出印度洋直接进入波斯湾、红海提供了可能。而缅甸最大河流——伊洛瓦底江经过适当疏通后,可自缅甸北部的八莫形成3000吨级货船的水陆联运大通道直达印度洋。中缅公路和铁路也将成为连接东南亚、南亚地区的国际大动脉。

(二)地缘政治因素

出于地缘政治战略的考量,美国、日本等大国都在加大对缅甸的拉拢,希望把缅甸作为围堵中国的一枚棋子。尽管美方一再声称,“美国并不是有意要拉缅甸来遏制中国”,“美国与缅甸接触并非针对中国,美国关心的只是缅甸的民主化进程”。 但这显然是欲盖弥彰的托词。由于政治制度和国家利益的对立、意识形态及价值观的不同,“拉缅制华”、构筑所谓“C形”包围圈制衡中国以及迫使缅甸从军人政权转向民主以影响中国的政治发展,一直是美国对缅政策的主要目标之一。因此,保持良好可持续的中缅关系,对于中国的周边战略和国内和平发展大局十分重要。

中缅边境线长达2185千米,边界上有很多跨境杂居的少数民族。缅北一旦爆发冲突,炮弹落入中国境内、大量缅甸难民越界逃往中国都是常有之事,这不仅给中国边民造成生命财产损失,而且极大地威胁中国西南边疆的安全与稳定。缅甸也是跨境犯罪如走私贩毒频发地区,给中国西南地区的社会稳定和经济发展产生了严重的负面影响,加强中缅中央和地方政府间的合作才能有效祛除这些社会毒瘤。而经济上来说,中国西南腹地的繁荣需要稳定的周边环境,一个贫穷落后、混乱分裂的缅甸对中国西南地区的发展不利。

(三)缅甸的经济发展潜力

缅甸国土面积达67万平方千米,为东南亚面积第二大国家、中南半岛最大的国家。缅甸自然禀赋条件优异,境内资源型矿产主要有锡、钨、锌、铝、锑、锰、 金、银等,宝石和玉石享有盛名。石油和天然气在内陆及沿海均有较大蕴藏量。据缅甸能源部统计,该国共有49个陆上石油区块和26个近海石油区块,原油储量32亿桶、天然气储量89万亿立方英尺。缅甸水力资源丰富,伊洛瓦底江、钦敦江、萨尔温江水系纵贯南北,潜在水能资源超过1亿千瓦,开发率却只有2.54%。 缅甸生态环境优越,森林覆盖率达41%,拥有林地5亿多亩,是世界第一大柚木出口国。硬木也是缅甸第三大出口品,仅次于天然气与成衣。在经济结构方面,缅甸依旧属于农业社会,农业耕地面积1.5亿亩,素有“稻米之国”的美称,农业部门就业人口占劳动总人口70%。

除了丰富的资源蕴藏外,劳动力结构优势也是外界看好缅甸发展的重要原因之一。据估计,缅甸总人口达6000万,全球排名25名;劳动人口约为3431万,全球排名19名。在人口组成结构方面,缅甸15岁至65岁人口占该国人口总数69.3%,全国年龄中位数为27.9岁;识字率则为92.7%(15岁以上男性识字率为95.1%,女性则为90.4%)。

此前,在西方的制裁和孤立下,缅甸经济多年未得到发展。因此,2011年缅甸开启改革以后,将经济改革与政治改革放在同等重要的地位,实施了多项务实的改革措施,为外国投资提供了较为有利的环境。亚洲开发银行2012年发布的题为《转型中的缅甸:机遇与挑战》报告中,预计缅甸未来20年年均经济增长率将达到7%—8%,人均国内生产总值将在2030年增加到目前的3倍(达到2000美元—3000美元)。 近几年,缅甸经济基本都实现了高速增长,保持在在7%-8%之间。世界银行的报告预测,基于缅甸服务业和投资需求增加、基础设施领域投资增长、农产品价格标准化等因素,2016-2017财年缅甸经济将增长7.8%。

二、中缅“一带一路”合作的政治基础

稳定可靠的双边政治关系是中国与“一带一路”沿线国家进行合作的坚实基础。中缅关系历史积淀深厚,两国山水相连、文化相通、民族相融,多年来保持着紧密的关系。近年来,中国加大对缅甸的外交投入,两国建立了全面战略合作伙伴关系,睦邻友好和互利合作关系在不断深化。

(一)稳步发展的双边政治关系

缅甸于1950年6月8日与新中国正式建交,是第一个承认新中国的亚洲非社会主义国家、第一个同中国解决边界问题的国家、第一个同中国签订友好和互不侵犯条约的国家。1988年缅甸新军人集团上台执政后,西方国家长期对缅甸实行严厉的经济贸易制裁。为打破外交上的孤立困境,缅甸努力发展同周边国家的关系,尤其是与中国的关系。中缅两国逐渐建立起了紧密联系,开展全方位合作,主要表现在高层互访频繁、外交上互相支持,经济和安全方面密切合作。特别是2000年以来,由于中国经济的持续高速增长,对外援助和投资能力明显增强,中缅两国在经贸领域的合作深度和广度都达到了前所未有的水平,签署了上百个协议,中国成为缅甸的最大外资来源和最大贸易伙伴,也是缅甸最大援助和贷款来源。

按照缅甸新军人集团的“七步走民主路线图”,2011年3月,吴登盛任总统的缅甸文人政府通过选举上台。吴登盛政府对内加速推行政治、经济和社会改革,实现政治和解,对外积极融入国际社会,与美国等西方国家改善了关系。在这一背景下,中缅双边关系经历了一些波折,特别是在经济合作领域出现了诸多矛盾。但对华关系仍然是缅甸外交的重点,吴登盛总统5年间6次访华,体现出其对中缅关系的高度重视。双边合作在政治、经济、军事、文化等各领域依然保持着良好的发展势头。

中国也在调整对缅外交,同缅甸各派政治势力和社会各界保持接触。2015年6月,中国高规格邀请缅甸最大在野党、全国民主联盟主席昂山素季访华,体现出中缅关系朝着成熟理性的方向转变。2015年11月,缅甸举行全国大选,民盟大获全胜,并于2016年4月1日组阁上台。由于宪法的限制,昂山素季无法出任总统,但被任命为国家顾问,并且担任外交部长和总统府部长,成为了事实上“高于总统”的一把手。4月5日,中国外交部长王毅访问缅甸,成为首位访问民盟政府的外交部长。8月17日至21日,昂山素季应邀对中国进行了为期5天的正式访问,期间分别会见中国国家主席习近平、国务院总理李克强、全国人大常委会委员长张德江。此次历史性访问意义重大,展现了中缅发展友好关系的决心,增进了战略互信,并促进了务实合作,开启了中缅关系的新时期。

昂山素季领导的民盟新政府上任以来,在外交上强调奉行独立、平衡的外交政策,对华态度十分友好、务实。昂山素季把中国作为东盟以外出访的第一个国家,充分体现了民盟政府在发展中缅关系上务实的态度。有理由相信,缅甸新政府将继续同中方加强政治关系,密切经贸联系,与中国在“一带一路”框架下开展各领域的深度合作。

(二)缅甸对“一带一路”倡议的积极态度

出于维护国内和平、周边关系稳定的政治原因和发展国内经济、融入地区合作的经济原因,自中国领导人提出“一带一路”倡议后,缅甸方面就表达出加入的强烈意愿,对于与之配套的丝路基金和孟中印缅经济走廊计划也都积极响应。缅方还作为创始成员国加入了亚洲基础设施投资银行。2014年11月,缅甸总统吴登盛来华出席加强互联互通伙伴关系对话会时表示,缅甸能够从亚洲基础设施投资银行的设立中受益,同时也支持“一带一路”建设。 昂山素季在访华时表示欢迎中方倡导的“一带一路”和孟中印缅经济走廊合作倡议,中缅双方同意加强发展战略对接,更好地规划重点领域合作。对于中方对在缅重大项目的关切,昂山素季也回应表示缅甸已经组成审核委员会,将寻求对双方有利的密松大坝项目的解决办法。

缅甸国内政治精英对新时期的中缅关系普遍达成共识,认为中国是缅甸无可选择的最大邻国,缅甸无法忽视中国的存在,必须与强大的中国保持顺畅的关系,并继续借重中国的资金、技术优势来促进缅甸的现代化进程,也愿意与中国在“一带一路”框架下开展深度合作。著名的缅甸《联邦日报》主编吴温丁就说,中方提议建设的“一带一路”具有重大现实意义,它可以促进区域经济发展和地区和平稳定。中国设立丝路基金是实实在在的行动保障,缅方完全支持中国主张,也完全相信中国有能力团结周边国家共建丝路,共创多赢。

三、中缅经贸合作的进展与未来合作领域

在缅甸长期遭受西方经济制裁时期,中缅经济上的合作在一定程度上缓解了缅甸经济困难,中国提供的援助也成为缅甸赖以生存的补给。中国—东盟自由贸易区的建立和大湄公河次区域建设的深化,进一步促进了中缅双边贸易。当前,中缅经贸关系发展势头加快,且潜力巨大。

(一)中缅经贸合作现状

中缅经济发展阶段相异、资源禀赋不同,经济合作互补性强、前景广阔。在贸易领域,中国主要向缅甸出口成套设备和机电、纺织、化工、金属、车辆配件等领域的产品,缅甸主要向中国出口矿产、农产、木材、水产、珠宝等领域的产品,两国的贸易互补性极高。据统计,2011年、2012年、2013年,中缅进出口总额同比增加分别为73.2%、1.8%、35.6%,在缅进出口总额中占比分别为26.1%、27.0%、28.4%。2015年1-9月,缅中进出口贸易总额为77.02亿美元,同比增长15.9%,占缅外贸总额的36.1%。

缅甸对外来投资需求迫切,是中国企业“走出去”的重要目标国。缅甸投资与公司管理理事会(DICA)官方数据显示,截止2016年1月31日,中国对缅累计投资达227.813亿美元,,共126个项目,占缅甸批准外国投资总额的38.31%,在对缅投资国家中排名第一位,是美、日、欧等西方国家总和的3.5倍。 中国企业在缅甸投资合作涵盖了科技产业、基础工业、通讯、卫生、交通、农业、物流等多个领域。

中国在缅有几个大型战略投资项目,包括密松水电站、中缅油气管道、莱比塘铜矿、皎漂工业园等。在密松水电站等项目遭遇建设危机后,中国对缅甸投资一度下滑,尤其是大型项目几乎停滞。但近两年,在“一带一路”倡议提出后,中国对缅投资有所回升。2016年2月,缅甸电力部证实,缅甸将再建设18个由中国企业获开发权的水力发电站项目。中资企业也将协助缅甸开发风力发电,已经有5个项目在筹划之中。这些项目将确保缅甸政府“2030-2031财年让全国人民都能用上电”的目标得以实现。

2016年3月底,缅甸的投资委员会(MIC)批准了广东振戎能源有限公司在土瓦经济特区附近建设炼油厂,投资额约为30亿美元,力争2019年之后投产。据报道,该炼油厂炼油能力为日产量10万桶,还计划建设停泊油轮的港湾和液化石油气(LPG)相关设备。这是缅民盟新政府批准的第一个大型合作项目。

中缅边境合作也在如火如荼地开展。中国正在加速建造于缅甸掸邦东北部清水河边贸站附近的云南临沧边境经济合作区、孟定中缅边境经济区、清水河边境检查站。昆明-清水河-皎漂铁路、大理至临沧高速和沧源机场等互联互通项目正在筹划或建设中。中缅边境由中方出资建设的滚弄大桥也在建设中。

(二)中缅可以合作的重点领域

当前缅甸经济基础总体上仍然比较薄弱,国民经济发展水平与转型前相比没有得到根本改善,人民生活还基本停留在改革前的水平。通过大量获得外来援助,引进国外资本和技术实现国民经济的快速发展来解决国内日益突出的民生问题是缅甸新政府需要优先应对的重要问题,也是民盟兑现大选期间对选民承诺的必然选择。

具体来说,缅甸非常欢迎中国企业投资农业、林业、水产畜牧、基础设施建设、酒店与旅游业等。其中基础设施建设将是未来中国可以投资的一大重点。缅甸的基础设施落后,高速公路和铁路设施不完善,从仰光到土瓦经济特区600千米的陆地距离甚至没有直达汽车。在能够构建“全国一盘棋”的基础设施建设方面,缅甸需要大量投资。而“一带一路”建设中,基础设施领域是优先领域,其中交通运输行业起到了基础和支撑作用。

除了道路建设外,电力行业也是缅方吸引投资的一大领域。目前缅甸仅能供应30%的电力,还存在70%的电力缺口,未来缅甸发展必须克服电力供应不足的瓶颈。而中国在这方面经验丰富,可以帮助填补缅甸电力方面的空缺。缅甸通讯方面的基础设施也十分落后,是全球移动电话和互联网普及率最低的国家之一,市场前景可观。中兴、华为等中方企业在缅通讯领域市场份额正在不断提高,2014年华为在缅已占有约50%的市场份额。

此外,缅甸当前急需改善民生、改善民众生活水平,涉及到民生的农业、金融、制造业等行业也是中国投资可以发力的领域。其中,缅甸农业资源丰富,未开发土地很多,发展潜力巨大,但其农业技术落后,农业人才缺乏;而中国在市场、技术、种植水平方面都有很多优势。在中国耕地日益紧张,粮食安全面临挑战的情况下,中缅两国农业合作面临重要机遇期。双方可以进行优势互补,开展农业合作,例如中国为缅甸企业提供农机装备和农业贷款、传授种植技术、培养技术人才等,以更好地惠及当地百姓。

四、“一带一路”建设来自缅甸的挑战因素

尽管中缅在“一带一路”建设中有诸多合作机遇,但缅甸仍处于转型初级阶段,政治、经济和社会改革前景变数较大,社会矛盾增多,政府掌握局势的能力减弱,对中国的认识和对华政策也易受到西方势力等外界干扰和民众的影响。

(一)缅甸国内因素

1. 政治转型前景不明朗

缅甸自2010年大选后开始了从威权政府向民主政府过渡的步伐。2016年4月,民主派昂山素季领导的全国民主联盟上台,缅甸军人集团54年的执政历史暂告结束,缅甸政治翻开了新的一页。然而,民盟未来5年执政期面临诸多挑战:军方仍是与民盟并立的两大权力中心之一,军政关系未来发展的好坏尚待观察,民族冲突、宗教矛盾、经济社会发展落后等难题也都摆在新政府面前。缅甸未来国家治理,需要民盟和军方彼此尊重、密切合作,必要时做出妥协让步。当前,缅甸依然没有摆脱军人独大的局面,处于新旧体系激烈博弈、未来尚不确定的时期。未来,军方与民盟总体合作的态势有望基本维持下去,不过,军人和总统、政府的地位未来如何调整,是个非常棘手的关键问题。从菲律宾、泰国民主化进程的历史经验来看,缅甸的民主化不可能一帆风顺。

2. 经济基础十分薄弱,投资环境仍然较差

随着民主转型和西方制裁的纷纷取消,缅甸一夜之间似乎成为了投资“热土”。但事实上,经历多年的制裁和孤立,缅甸各方面的投资条件都十分落后,成为真正的投资市场尚需时日。世界银行发布的《2014年全球营商环境报告》(Doing Business 2014)从10个方面对189个国家的营商环境进行了评估,缅甸仅排名第182位。

一是缅甸软硬件基础设施建设落后,缅甸交通、通讯、电力等设施较差,特别是公共电力供应不稳定,严重制约当地发展。除硬件外,缅甸在政府治理、法律与制度建设、专业人才等软件方面也较为欠缺。缅甸政府缺少管理经济的经验,税收法律制度不健全,财政赤字和高通胀长期困扰经济。

二是缅甸用工环境动荡,劳动力市场不稳定。2011 年 10 月,缅甸新颁布劳工法,允许工人举行罢工及组织工会。随着民众民主意识的觉醒,近年来,工人频频示威游行要求提高工资待遇。自2015年9月1日起,缅甸已在全国境内实行每日3600缅元(约合2.8美元)的最低工资标准,劳动力成本优势明显减弱。

三是民众环保意识增强等因素影响外国投资项目建设。缅甸公民社会发展迅速,民众民主和环保意识增强,政府控局能力比军政府时期弱化,在缅很多外国投资都遭遇民众的抗议。而且,缅甸土地所有权不明确,拆迁移民问题突出,经常出现纠纷和抗议。这些问题都对外来投资者提出严峻考验。

3. 缅甸局部地区动荡不安

缅甸拥有135个民族,自1948年摆脱英国殖民统治获得独立后,几十个少数民族各自组织武装,反抗中央政府,内战至今未息。民族和解事关缅甸改革和稳定的大局,少数民族地方武装的存在以及族群冲突有可能阻碍甚至逆转缅甸的政治转型进程。但由于问题的复杂性,缅甸少数民族地方武装与中央政府的冲突短期内似乎无法得到根本解决。少数民族武装占据的地区多与中国接壤或邻近,中国修建通往缅甸的联通设施通常要经过冲突频发地区,这些地区也是缅甸矿产、水力等天然资源大量蕴藏的地方。如果缅甸国内冲突问题不解决,将严重影响中国在缅大型投资项目的可行性和安全性。

民盟新政府将民族和解作为重要任务,基本延续前政府框架推动停火谈判与和解进程,并由昂山素季主抓谈判。2016年8月31日,缅甸举行了“21世纪彬龙会议”,缅甸各民族武装代表和各政党代表均出席了会议。民盟政府设定以后将每6个月举行一次会议,逐步解决问题,但缅甸实现国内和平依然任重而道远。

此外,近年缅甸国内出现了针对穆斯林的民族宗教争端。自2012年起,缅甸佛教徒与穆斯林间爆发多次冲突,已造成200余人死亡,逾十万难民流亡在外。缅族佛教徒与穆斯林之间的暴力冲突引起了国际社会的强烈关注和批评,严重影响了缅甸的国际形象,未来也仍将会是影响缅甸社会稳定、国家发展的一大因素。

(二)来自西方的竞争

缅甸进行民主改革后,美国、欧盟、日本、印度等国纷纷向缅甸伸出橄榄枝,从政治、经济、安全、文化等领域,在官方、民间各层面对缅甸施加影响,以推动缅甸的转型。在经济上,美欧等西方国家解除对缅甸制裁,日本、韩国等东亚国家也不断加强对缅甸的经济援助和投资。面对缅甸巨大的市场空间,美国、欧盟、日本、韩国等大型经济体都把缅甸视为最后一块投资处女地,希望尽快参与到缅甸的现代化进程中,在其市场中占有一席之地。日本已成为缅甸的重要投资来源国,其最大动作就是联合开发缅甸迪洛瓦经济特区。随着西方国家投资逐渐进入,缅甸在投资合作伙伴上有了更多选择,中国将遇到更多的市场竞争对手。为吸引西方投资和援助,减轻对中国的依赖,缅甸政府对中缅之间的合作也变得更加谨慎,把西方的态度和反应作为重要考量因素,甚至在必要时刻会选择牺牲中方利益,中国原有的竞争优势正日渐减弱。

除了加大投资外,美国、日本等国还通过各种方式加大对缅甸改革的影响,并改变缅甸民众对华认知,削弱中缅合作的基础。其手段包括帮助缅甸进行顶层设计、对公务员、媒体等开展各类培训、控制舆论导向、拉拢青年精英、通过官方和民间层面进行援助等。美国对缅援助中包括对公民社会、教育、医疗等领域的投入,以此与反对派和当地非政府组织建立联系。日本在经济不景气情况下,对缅援助不减反增,企图将缅甸打造为在东南亚的战略新支点。美国等域外国家对中国“一带一路”倡议持负面看法,认为倡议背后是中国的战略考量,甚至采取行动阻碍中缅的相关合作。中缅密松电站项目被搁置、莱比塘铜矿受阻等事件的背后就均有美国的影子。

(三)中缅关系的困境

2011年,缅甸政府以民意为由单方面停掉了中国在缅甸投资的密松水电站。随后,2012年,万宝矿产公司投资10亿美元的莱比塘铜矿项目自奠基初期起便遭遇当地居民以及环保团体抗争,一度停工。2014年7月,缅甸铁路运输部发布消息称,中缅“昆明—皎漂铁路”项目遭到搁置。中国在缅甸的一系列合作项目的受挫反映出中缅传统友好关系因为缅甸政治转型正在遭遇挑战,中缅关系在一定程度上陷入了困境。

中缅在经贸合作上遇到的障碍体现出一个深层次的问题是——缅甸社会中存在的反华情绪开始发酵。缅甸民众的排华记忆、民族主义盛行、对中国支持军政府的误解、中国企业在缅甸投资的产业结构高度集中于资源开发、在缅中资企业未能更好融入当地、对投资地各阶层利益的忽视、非政府组织对民众的错误诱导以及媒体过分关注中资企业等,都成为缅甸民众反华思潮的主要原因。

随着言论的开放,执政者为了得到民众支持,不得不对中缅关系有所牺牲。尤其是众多重大项目缺乏与当地居民、非政府组织的沟通,导致大规模的群体性劳工罢工事件,使中国企业在蒙受经济损失的同时,也严重影响了其他中国企业在缅投资的形象。中国大唐集团在克钦邦建设的胶布水坝项目建设不久就遭到了当地强烈的反对和武力阻挠,被迫额外支付了2000万人民币的环保税才化解矛盾。2012年5月,仰光工业园发生了18起针对中国在缅投资工厂的罢工事件,激化了中缅经济合作的摩擦矛盾。

五、对未来中缅经贸合作的对策建议

如何加强中缅关系,推动中缅合作,对于中国的周边外交和建设“一带一路”将是重要的考验。中国应总结对缅外交工作中的得失,努力发展双边关系,完善对缅投资方式,从而建立更加稳固的中缅全面战略合作伙伴关系。以“一带一路”建设为契机,中缅两国可继续增进合作,扩大经贸往来,实现互惠互利。

第一,中缅两国的经济技术合作必须建立在互利与自愿的基础上,并对缅甸的国情有充分的了解。在中缅两国的经济技术合作中,中国需要兼顾和考虑各方利益,包括缅甸的地方和中央的关系、少数民族与缅族的关系、缅甸的国家利益与西方国家的利益、投资项目的经济效益和社会效益。可发挥民营企业的作用,让部分企业到香港、澳门乃至新加坡注册之后再进入缅甸,以降低敏感度。

第二,中国企业尤其是大型国企进入缅甸要加强协调和管理,合理规划、统筹开发,有序地对缅甸进行投资。在能源类投资受阻的情况下,投资可更多转向缅甸迫切需要的基础设施建设、农业、金融业、劳动密集型产业上。中国可同缅甸共同探讨企业社会责任行为准则,并带头执行。缅甸对中国改革开放经验非常感兴趣,中国可积极回应缅方诉求,增加对缅甸的经验援助。

第三,确保信息公开透明,让缅甸民众知晓投资益处。中国企业应首先要与当地民众多交流,在项目实施之前,走访项目沿线周边,了解当地民众对搬迁、征地的要求;其次是向当地民众说明项目对于实际效益,落实项目的环境评估报告,甚至可选派民众代表参与到谈判进程中;三是切实履行企业社会责任并做好宣传工作,改善中资企业的形象。中方也需多与缅方协调,要求缅甸政府公开透明项目信息,并请权威机构或媒体发布项目公告,让民众对中国的投资有更大的知晓度。

第四,从现实条件和国际经验来看,要做好对缅工作,不仅要靠政府和企业,还应充分发挥非政府组织作用,尤其是利用好非政府组织民间身份、方式灵活、专业性强和直接面对普通民众的特点和优势,把非政府组织开展境外公益活动纳入援外工作支持范围,既能提升国家形象和软实力,也能提高援外综合效益,维护中国在缅甸的投资安全。

最后,中资企业对外投资项目应当注重互利共赢,实施“惠及民生”战略,为当地民众提供大量的就业机会,切实增加当地人的收入,推进项目“本土化”。在公益事业方面积极履行社会责任,尊重当地历史文化,改善中国企业自身形象,打造中国与“一带一路”沿线国家真正的“命运共同体”。

“一带一路”倡议本就是一个包容性极强的发展平台,本着“亲、诚、惠、容”的理念和求同存异的精神,中国可以与缅甸寻求共同利益的汇合点,与其他各国协调利益关系,以务实合作实现互利共赢。只要中国对缅甸采取积极、主动的外交战略和灵活的策略,同时正视在发展对缅关系中存在的不足,努力解决与缅甸合作中存在的问题,改善在缅甸的形象,就能够推动中缅关系继续朝向健康稳定的方向发展。

(来源:东南亚纵横,2017年第一期)




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