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奥巴马这八年

国研院 时间: 2017-01-03 作者: 沈雅梅 责编: 龚婷

还有数天,美国总统奥巴马就要向继任者交出权杖。回顾奥巴马的执政生涯,人们依然能够重温,当他八年前怀揣“无畏的希望”、许下“变革”的承诺、当选美国历史上首位非裔总统时,曾在这个国家乃至世界燃起的巨大热情。人们那时以为,美国将由此步入“后种族时代”,美欧将迎来“蜜月期”,美国和伊斯兰世界的交往将翻开“新篇章”……这位政坛新星的“人气”如此之旺,以至于他仅仅凭借止戈休兵的“努力”而不是“成绩”,就将诺贝尔和平奖收入囊中。

当前,历史尚未走到为奥巴马任期盖棺定论的时刻。虽然他本人自2016年年初以来已经提前进入自我“盘点”状态,多次接受美国主流媒体采访或为之撰写长文,包装内政外交遗产,他甚至高调宣称:“地球上每个国家都认为,今天的美国比八年前更强大,更令人尊重;” [1]但总体上,美国媒体对奥巴马执政答卷的评价是毁誉参半。参议院外交关系委员会主席鲍勃•考克走得更远,他评价说:“就外交政策而言,奥巴马是一位失败的总统。”[2] 盘点奥巴马执政得失,无论其中可圈可点还是饱受诟病之处,都能够为外界洞察美国内政外交的深刻变迁、研判下一届美国政府战略调整动向提供一定线索。

一、战略休整,“不做傻事”

奥巴马从小布什手里接棒时,国家正遭遇自大萧条以来最严重的经济和金融危机,深陷阿富汗和伊拉克战争,软硬实力消耗,国际形象恶化,美国走到了战略“扩张”还是“收缩”的十字路口。基于对国家实力地位和国际安全环境的重新评估,奥巴马首先着手对外交理念进行拨乱反正,奉行战略休整,瓦解前任遗留下的军事主义和单边主义偏好,以便把注意力转向修复自身,补充经济资源。

面对战与和的选择,他基本保持克制,于2011年底结束伊拉克战争,2014年底结束在阿富汗的战斗任务,分批次将部署在这两地的美军从2009年的18万人减少至当前不足1.5万人。2013年9月,叙利亚发生化学武器事件后,他颇失颜面地收回此前做出的“红线”警告,及时从战争边缘后撤,守住了慎战、不战的信条,进而形成一套关于军事行动务必“适当、有效、正义”的武力动用原则。[3]

面对敌与友的站队,奥巴马主张接触与和解,从强推“政权变更”转向平等对话。2015年7月,美国和国际社会一道促成全面解决伊朗核问题的历史性协议,为解决持续12年之久的伊朗核问题达成了政治共识。同期,美国改变对古巴长达半个世纪的封锁政策,推动美古建交,实现了双边关系自1960年以来最大的转折。

“不做傻事”成为奥巴马处理外交事务的口头禅。他强调,美国要领导全球合作,但避免做世界警察;坦言任内不可能实现击败“伊斯兰国”组织好战分子的目标;警告西方国家派地面部队进入叙利亚推翻巴沙尔政权会是一个错误;并接受巴勒斯坦和以色列不可能在他离任前达成和平协议的现实。然而,保守派及共和党对奥巴马的上述言行强烈不满,指责他“软弱”“天真”“绥靖”“削弱美国领导力”。可见,无论奥巴马怎样放低身段,美国作为世界霸主的例外主义情结丝毫没有弱化,传统的干预主义冲动依然强劲,这成为美国外交中始终存在的危险因素。

其次是对全球战略重心的再平衡和调整。这主要表现在两个方面。在内政与外交的平衡上,奥巴马优先关注国内事务,上任后当务之急便是走出金融危机的漩涡。为此,迅速制定8190亿美元的经济刺激方案,以此扭转经济下滑趋势;通过《多德弗兰克法案》,加强金融系统监管;签署《患者保护与平价医疗法案》,加强对商业保险公司的监管,并对中低收入家庭购买医疗保险提供补贴。奥巴马政府自诩,由于这些举措得当,当下美国经济的运行相比于八年前已恢复良好。数据显示,国家GDP总量扩大24%,对外出口增加43%,新增就业1400万份,失业率已从10%的高位回落到目前5%左右,预算赤字从2009年的1.4万亿美元峰值,到2016年预计将缩减为5900亿美元。此外,“页岩油革命”的成功还推动美国能源自主取得重大进步,使得美国于2009年超过俄罗斯成为世界最大的天然气生产国,2014年超过沙特成为世界最大的产油国。能源不再是让美国受制于人的“负债”,而是增加了美国在国际谈判中的筹码,提升了美国在气候变化问题上的领导作用。这促使奥巴马以极大的底气宣告:“我们能够比世界上任何其他国家更加自由地书写未来。” [4]

另一方面,就美国全球战略在地缘层面的平衡而言,奥巴马寻求降低在中东的战略成本,在亚太新辟战略阵地,在这两大地缘板块之间攻守易位,优化资源配置,将战略重心向东转移,以顺应全球财富和权势重心东移的趋势。在中东,受“阿拉伯之春”冲击,奥巴马对伊斯兰世界发起的“魅力攻势”悄然落幕,取而代之的是陷入“确保安全”还是“促进民主”的两难困境,以及与“伊斯兰国”等暴力极端组织开展的持久战。迄今,叙利亚内战绵延6年,已造成30多万人丧生,2016年9月10日达成的停火协议刚刚生效一周便宣告失败。中东乱局彰显出,美国中东政策首鼠两端,正在被迫“艰难地学习谦逊”,以至于有以色列媒体抱怨,前总统卡特弄丢了“伊朗”,而奥巴马弄丢的却是整个“中东”。

在亚太,这里是全球增长最快的市场,蕴含巨大的发展机遇,“与美国的未来休戚相关”。为锁定亚太“再平衡”战略,奥巴马政府升级了与日本、韩国、澳大利亚的同盟关系;深化了与越南、印度的防务合作;积极介入东海、南海领土主权争端;调整对中国的战略定位;增强亚太区域机制的权能;并努力构筑“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)这一旨在重掌亚太经济事务主导权的战略圈,尽管该协定已然成为美国大选政治和两党斗争的“牺牲品”。奥巴马自诩为美国的第一位“太平洋总统”,并成为美国历史上第一位访问亚洲时长(71天)超过在欧洲时长(61天)的总统。[5] 他是第一个到访缅甸、老挝的美国总统,首次把出席东盟地区论坛和东亚峰会作为总统或国务卿年度机制性活动确定下来。他任内四次访问韩国、两次访问印度、两次访问印尼的频率等,也都是创纪录的。然而要看到,亚太“再平衡”战略毕竟颠覆了美国外交传统上以欧洲、中东、东亚为支柱的优先次序,承载着较大的战略风险,引起欧洲和中东盟友的担忧,再加上战略执行过于粗放所引起的种种问题,日益遭到美国国内及亚太国家的质疑,“再平衡”战略面临进一步调整的压力。

再次,在策略运用上,奥巴马政府始终精打细算,量入为出,体现了实用主义的基本姿态。一是他重视同盟体系,构筑伙伴关系网络,以此作为美国领导力的“力量倍增器”。二是维护对规则和制度的主导权,减少美国单边行动的需要,同时增加对其他国家约束力。例如,美国绕开世贸组织相关规则,打造“跨太平伙伴关系协定”(TPP)、“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”(TTIP)等资本运作体系,旨在“书写并监督执行21世纪的行为规则,不让竞争对手钻空子。”三是将气候变化、核安全塑造成全球议题,推动联合国气候变化巴黎大会取得成果,形成核安全峰会机制,提升美国的国际影响力。四是组织多边合作。例如,将自身对利比亚战事的干预限定在“从幕后领导”,通过组建“国际联盟”,对“伊斯兰国”极端组织目标实施空袭。美俄关系从“重启”状态,倒退到美欧联手对俄施以“制裁”,以保持足够的战略威慑。五是自行开展对恐怖主义的斩首行动和无人机打击,标志性的成就包括击毙“基地”组织首领本•拉登、“卡伊达”组织头目奥萨马,以及炸死阿富汗塔利班首领曼苏尔。

尽管奥巴马精心运筹,但近年来一个明显的趋势是,美国同盟体系的稳定性大不如前,一些国家领导人表现出强烈的反联盟情绪。例如,国安局监听欧洲盟友的“棱镜门”事件、美德“双面间谍风波”等,暴露了美欧之间的信任危机。英国、德国、法国、意大利等申请成为中国所倡导建设的“亚洲基础设施投资银行”创始国,令美国尴尬和不满。沙特加紧与美国在国际能源体系中的博弈,加上沙特不满于对伊朗核问题的处理,频频向美国“叫板”。菲律宾新任总统杜特尔特会将美菲同盟引向何方,令人关注。

归根结底,美国对国际形势的因应过于被动,外交政策重姿态、轻实质,国家安全事务往往降格为白宫、国务院、五角大楼等部门间的“地皮之争”,外交精英则像是具体事务的顾问,以应付个体危机了事。这些模糊了美国外交的连贯性及其战略内涵,这是政治机制的问题,也是美国面临的挑战。

二、祸起萧墙,抱憾而终

奥巴马竞选总统时曾引用林肯总统的名言——“家不和,则不立”,以此表达自己弥合红州、蓝州鸿沟的决心,但他就职后很快即陷入严重的国会僵局,并延续至今。他坦陈,“国家政治分裂和党派纷争加剧”是其政生涯的一大憾事。 [6]

事实上,2010年中期选举后,民主党在众议院失势,奥巴马推进国内议程的进展便戛然而止。再到4年后的中选,共和党掌控国会两院,不少共和党人发誓以摧毁奥巴马议程为己任,已然把政治极化转变为“否决政治”,以致于两党在提高债务上限、减少财政赤字、平衡预算等问题上多次发生严重对立,扯皮不断,三度拉响债务违约警报,导致2013年10月联邦政府非核心部门关门16天的危机事件,并搁置了各项惠民立法,奥巴马提前进入“跛鸭”时期。

极化政治僵局的形成和破解均非奥巴马凭一己之力可为,体现出美国国内政治和社会的一些深层次矛盾。第一,政治极化挟持美国,民主体制弊端暴露。八年来,由于国会僵局导致寸步难行,奥巴马不得不将行政权运用到极致,堪称美国总统史上最多产的行政令颁布者之一。据统计,从上任到2015年底,他颁布的主要行政规定大约560项,比小布什任内同期多50%。2015年6月联邦最高法院裁定同性婚姻在美国为合法之后,奥巴马仅为改善LGBT(女同性恋者、男同性恋者、双性恋者与跨性别者)群体的生活状况就颁布了100多项行政令和相关制度改革。[7] 然而,依托行政令不仅会招致“政府监管过度”的批评,还有可能冒“违宪”的风险,终非解决问题的根本,其效果终归是有限的。至今,气候变化立法仍处于“休眠”状态,移民改革法案遥遥无期,控枪改革无药可解。更危险的是,由于奥巴马和国会未能拿出有效方案来控制国债规模的膨胀,预计2016年国债将超过20万亿,比2008年10.6万亿的水平提高一倍,国家财政状况仍有可能动摇总体经济基础。

第二,利益集团和游说团体的影响力增加,扭曲了民主进程。虽然奥巴马声称憎恶“把政治转变为一场只有富人才玩得起的游戏”,但他的竞选捐助和执政基础都离不开华尔街富翁。据统计,本届政府中有一百多位官员来自同行业的游说组织,且同样数量的政府人员离职后流向利益相关的游说组织。[8] 美国联邦最高法院2010年1月、2014年4月做出的两个裁决,更是解除了特殊利益集团和个人对美国政治竞选捐款总额的上限,彻底打开了“金钱政治”的闸门。大企业和富人控制下的美国政府,通过游说组织、媒体、政治捐款等各种途径,构筑起“钱生权、权护钱、钱权勾结”的利益输送链条,使民主成为资本的奴仆,金钱成为政治的王牌,侵蚀了政府有效运作的能力。

第三,经济虽复苏,心伤难治愈。金融危机以来,银行家们受益于救市政策,甫一“复活”便故态萌生,大笔分红。与此形成鲜明对比的是,大部分民众的获得感却不足。特别是,中产阶级的工作机会减少,社会阶层的流动性减弱,越来越多人质疑经济增长的前景,担忧“未来一代的日子会更糟”。2011年9月及之后的短短数月间,“占领华尔街”运动爆发、蔓延,以反对华尔街大公司的贪婪和抗议贫富悬殊为主题,宣泄了占人口绝大多数的普通民众对生活未得到改善的极度不满,在美国全社会引起共鸣。2016年7月以来,民主党总统竞选人希拉里被暴露出的“邮件门”事件也表明,一小撮利益集团掌握着公共政策话语权,主流政治体制对于穷人的诉求愈发冷漠。在这种背景下,边缘力量显得更有吸引力,共和党总统竞选人特朗普正是凭借策划“经济的沮丧”、“建制的消亡”等话题,把劳工阶层蓝领阶级长久以来积累的对华盛顿政治圈的怨愤推向高潮,并登上权力的巅峰。虽然特朗普在胜选演说中誓言要修复自身的伤口和裂痕,让美国再度团结起来;但一个现实是,工人阶级面对难以跨域的贫富分化鸿沟和破灭的“美国梦”,对权势集团的敌意难消,今后仍将加速美国社会的离心离德。

第四,国内失调问题突出,社会不平等加剧。一是社会暴力频发。其中,2016年6月12日,佛罗里达州奥兰多市枪击案酿成49人死、53人伤的惨剧,成为自9•11事件以来美国本土发生的最严重恐怖袭击,加重了美国民众对国家与个人安全的担忧,激化了白人群体对少数族裔特别是穆斯林移民的排外情绪,进一步撕裂美国社会。二是种族歧视严重。2014年7月警察逮捕非洲裔小商人加纳造成“锁喉致死”案、同年8月警察枪杀非洲裔青年布朗的“弗格森”事件等,引起民众抗议不断升级,形成一股席卷美国和西方的政治运动——“黑人的命也是命”运动,再次展现了美国种族之间的分裂、贫富之间的战争、以及人权承诺上的伪善。紧张的种族关系还向选举歧视层面渗透。最高法院2013年6月通过一项裁决,推翻了1965年《选举权法》中关于有歧视历史的地区在修改选举法之前需要获得特殊批准的规定。此后,一些州出台了新的选举法,这引发人权组织担忧,认为穷人和少数族裔选民将更难参与选举。总的看,枪支泛滥、警察滥权、种族冲突三者交织在一起,给美国出了一道无解的难题。甚至美国媒体也坦言,奥巴马执政生涯遭受的敌意也至少部分地源于他的种族背景,他作为一位黑人总统本身,在一定程度上制约了他推进自身政治议程的能力。[9]

三、中美关系走向何方

过去八年,中美关系走过了一段合作更为密切、竞争有所加剧、彼此认知趋向成熟的发展历程。奥巴马把中美关系视为自己的重要外交遗产,希望在余下任期内保持其稳定发展。随着美国即将开始新一轮政府更替,并考虑到当选总统特朗普的对华政策表态,预计中美关系今后可能步入一个摩擦多发期。但是,伴随中国运筹中美关系的主动性上升,可以预期,困扰双边关系的风险因素总体上仍然是可控的。

第一,中美关系的稳定发展已有坚实的战略基础。据统计,2009年至2012年,奥巴马第一任内,中美元首会面共12次;自2013年习近平主席就任以来,习主席与奥巴马会面共9次。[10] 可以说,双方元首总体上保持了每半年见一次的高频率。从庄园会晤、瀛台夜话、白宫秋叙到杭州长谈,高层互动为中美关系注入强劲的推动力。奥巴马任内,中美提升了战略与经济对话级别,创设90多种对话机制,近百名部级代表举行年度性会晤,会谈议题覆盖双边关系各个领域。两军建立重大军事行动相互通报机制和海空相遇安全行为准则的“两个互信机制”已经取得成果。人文交流也硕果累累,中美互相给予对方10年期签证,以及奥巴马启动的“十万强”、“百万强”留学中国项目等,见证“国之交在于民相亲”的深厚根基。两国已是同舟共济的命运共同体。

第二,中美战略互疑突出,同时也指明了彼此深化认知的方向。2010年,中国超过日本成为世界第二大经济体;2014年,按购买力平价计算,中国经济规模超过美国成为世界第一大经济体。这两件事给美国造成较大心理影响,引发了美国新一轮对华政策大辩论,其主流思想是质疑自尼克松总统以来历届政府所采取的对华接触政策,主张改行更加强硬的制衡政策。在美方学界和媒体看来,对华接触政策未能成功推动中国的政治自由化,也未能约束中国挑战国际秩序,反而让中国成长为唯一有可能打破美国全球领导地位的国家。奥巴马政府进而担忧,中国正在塑造一个“中国中心主义”的亚太秩序,寻求把美国排除在亚洲经济和安全建构之外。中美各自国内都有一部分人的战略焦虑在增强,担忧中美发生对抗和冲突是难以避免的。两国战略互疑在加深,但互疑的强化也从另一方面带动了彼此的战略试探和战略调适过程。例如,虽然军舰摩擦加剧,两国军演依旧如期开展,这表明双方都更加熟悉危机,敢于运用危机,善于保持冲突点的低热度存在,并从中找到化解危机的“窗口”。

第三,中美共同战略利益不断延伸,有助于夯实合作的共识。在国际层面,世界经济疲软、中东持续动荡、自然灾害频发、武器扩散加剧等大规模失序问题打破了旧有的国际利益格局。与此同时,新兴经济体崛起和美国相对式微同步发生,推动国际权力体系深度变革。诸多传统安全和非传统安全问题呼唤中美通力合作。在国内层面,美国有产业升级、提振经济的任务,中国有经济结构调整与社会转型的困扰,双方都在进行深度改革,这为两国深化在双边及多边框架下的合作提供了更大机遇。近年来,中美在气候变化、网络安全、控制传染性疾病传播、核不扩散、减贫等问题上的合作取得历史性进步,彼此积累了有取有予的交往之道,有助于增加保持长久、健康关系的经验。

总的看,奥巴马卸任在即,而世界正处于一个转型和动荡时期,今天的美国既不是世界上最甜蜜的梦想,也不是最恐怖的噩梦。奥巴马的成绩与不悔、他的遗憾与不舍,均将成为下一任总统领航美国所需要参考的教科书。

注释:

1. “Remarks by the President at the Democratic National Convention,” July 28, 2016, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2016/07/28/remarks-president-democratic-national-convention。(上网时间:2016年12月20日)

2. “Cocker Laments Obama’s ‘Failed Presidency’ on Foreign Policy,” September 29, 2016, http://www.corker.senate.gov/public/index.cfm/2016/9/corker-laments-obama-s-failed-presidency-on-foreign-policy。(上网时间:2016年12月20日)

3. “Remarks by the President at the United States Military Academy Commencement Ceremony,” The White House, May 28, 2014, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/05/28/remarks-president-united-states-military-academy-commencement-ceremony。(上网时间:2016年12月20日)

4. “Remarks by the President in State of the Union Address,” The White House, January 20, 2015, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/01/20/remarks-president-state-union-address-january-20-2015。(上网时间:2016年12月20日)

5. George E Jr. Condon, “Will Obama’s Asia Pivot outlast his presidency?” National Journal Daily, September 1, 2016, https://www.nationaljournal.com/s/641275/will-obamas-asia-pivot-outlast-his-presidency?mref=mostread-5。(上网时间:2016年12月20日)

6. “Remarks by the President in Address to the Illinois General Assembly,” The White House, February 10, 2016, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2016/02/10/remarks-president-address-illinois-general-assembly。(上网时间:2016年12月20日)

7. Binyamin Appelbaum, “Obama embraces executive authority,” The Register-Guard, August 14, 2016.

8. Timothy Carney, “Eight Years later: Obama’s broken promise on the revolving door,” The Examiner, January 12, 2016.

9. Christi Parsons, “Obama reflects on presidency, race and poker,” Los Angeles Times, February 2016, p. A1.

10. “US President Barack Obama leaves legacy of deeper engagement with China,” South China Morning Post, August 11, 2016, p. 4.

(原文载于《同舟共进》2016年第12期,略有修改。)