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美智库关于南海问题的研究和评论

国研院 时间: 2016-11-30 作者: 滕建群、张腾军 责编: 龚婷

 

编者按:基于中国人民和中国政府的长期历史实践及历届中国政府的一贯立场,根据中国国内法以及包括《联合国海洋法公约》在内的国际法,中国在南海的领土主权和海洋权益包括:(一)中国对南海诸岛,包括东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛拥有主权;(二)中国南海诸岛拥有内水、领海和毗连区;(三)中国南海诸岛拥有专属经济区和大陆架;(四)中国在南海拥有历史性权利。中国上述立场符合有关国际法和国际实践。中国一向坚决反对一些国家对中国南沙群岛部分岛礁的非法侵占及在中国相关管辖海域的侵权行为。中国愿继续与直接有关当事国在尊重历史事实的基础上,根据国际法,通过谈判协商和平解决南海有关争议。中国愿同有关直接当事国尽一切努力作出实际性的临时安排,包括在相关海域进行共同开发,实现互利共赢,共同维护南海和平稳定。中国尊重和支持各国依据国际法在南海享有的航行和飞越自由,愿与其他沿岸国和国际社会合作,维护南海国际航运通道的安全和畅通。

自2012年4月中菲黄岩岛对峙以来,南海局势一直趋在紧张状态。美国政府高调介入南海事务,派出军舰和飞机在南海进行所谓的“航行自由”,南海声索国大多采取静观的态度,只有菲律宾和越南不时发出声音。菲律宾提出的仲裁加剧地区紧张局势。仲裁结果出来后,加之菲律宾新总统杜特尔特的上任,南海似乎又回到了谈判的原点。当事国相对冷静了下来,但是包括美国在内的域外国家却不甘心失败,正酝酿着新的风波。

南海问题成为美智库关注的热点和焦点。在2012年开始的这一轮南海纠纷中,我们现在看到最早的报告是美国战略与国际研究中心的葛莱仪撰写的《南海的武装冲突》[1] 一文。她在报告中写道:“南海冲突意义重大。中国、台湾、越南、马来西亚、文莱和菲律宾长期以来围绕着领土和法律归属问题一直在竞争,特别是对可能存在着大量石油和天然气储备地区开发权利之争更甚。在该地区进行航行自由同样是具有竞争意义的问题,中美围绕着美国军舰在中国200海里专属经济区内航行问题的争议特别重要。”[2] 其报告预见了南海纷争可能会对中国与声索国之间的冲突,预见到了中美关系的冲击。

在葛莱仪看来,美国在南海的利益主要包括以下内容:

(1)全球规则和标准。她认为,在南海除了中国之外,其他声索国均认为要按照联合国海洋法公约和海岸线来划定海域。而美国最大的担心是随着中国军力的发展,美国在这一海域的“航行自由”将会受阻。

(2)对盟国安全和地区稳定的承诺。她指出,如果美国不显示出其承担义务的决心和能力,西太平洋地区的盟国,包括日本和韩国都会对美国是否能承担起地区安全义务和保证该地区的稳定产生质疑。

(3)经济利益。每年有5.3万亿美元的贸易来往于南海,而其中美国占了1.2万亿美元。如果发生任何规模的冲突,声索国在内的所有国家都会受到损害。

(4)中美合作关系。在葛莱仪看来,中美之间发生任何冲突都将是前所未有的,中美两国均有保持关系稳定的需要。

因此,葛莱仪提出如下应对措施:(1)支持中美两国减少威胁的措施。(2)提高区域内国家的能力。(3)鼓励主权纠纷的解决。(4)推动地区减少威胁措施的建设。(5)强调联合和多边经济合作。(6)清晰地表述美国的义务。一旦上述措施失效,葛莱仪还建议:(1)避免中美之间突发事件的发生。(2)缓和与中国之间的地区危机。

综合自2012年4月黄岩岛对峙以来美主要智库的研究来看,主要可归纳为以下四个方面的内容:

第一、南海问题成为中美的潜在冲突点,这种竞争既有地缘政治之需要,也有地区事务主导权之博羿,是两国关系现状的延续。

鉴于近年来急剧升温的南海形势,美专家认为南海争端不仅是有关声索国对该地区资源的争夺,也是中美两国对亚太地区权力和影响力的争夺,这将深刻塑造中美关系生态,并可能导致两国之间更大程度的冲突。[3] 美智库斯特拉特福专门刊文指出,中美在南海问题上的不同看法根植于两国迥异的国家和地区战略,中国将南海争端视为对主权的根本性挑战,美国则关注的是航行自由问题。自冷战以来,美国就是太平洋地区的绝对领袖,然而随着中国崛起为潜在的地区霸权,美国主导地位遭遇严峻挑战,南海成为两国冲突的最显著地区。 [4]

随着南海问题的不断升温,中美两国之间的博弈和军事对峙也在升级,为此诸多美国专家表达担忧。由杰弗里•贝德、李侃如和麦克德维特共同撰写的南海问题研究报告认为,美国亚洲政策存在双重目标:一方面是增强亚太经济自主性和活力,另一方面是缓和紧张的安全态势,然而当前南海和东海的领土争端日益对这两大目标构成威胁。他们认为中国实力和能力的增强令中国在南海更有决心更难妥协,需要对此予以特别关注,同时美也需要一个更为广阔的背景下审视南海各方的行为和动机。美不应将南海争端视为美中冷战开始的信号,也不应将其视为美中关系中的核心议题,这将加剧两国之间的紧张和互不信任,并可能致使其他各方不冷静的举动。 [5]

史文认为中美关系对于地区和全球和平与繁荣至关重要,让围绕礁石和岛屿的争端影响中美关系大局是十分愚蠢的行为双方。夸张的表态、言辞里隐含的威胁以及呼吁更多军事行动的言论对于问题解决不仅没有丝毫帮助,只会导致双方更为强硬的立场和行动,将中美关系置于更加危险、零和的境地。[6]

第二,中国愈发积极进取的南海活动对美国家利益构成挑战,美应认真予以回应。

罗伯特•布莱克维尔和科特•坎贝尔在2016年2月发布的一个共同报告中指出,随着中国实力的增长,中国在外交政策上表现出更大的决心和信心,南海岛礁建设即是其中一个典型案例。未来,中国外交将更加积极进取、协调一致、多元化,这将对美国利益构成巨大挑战。[7] 李侃如和贝德将美国在南海的国家利益定义为以下几项:航行自由和军事通行自由、飞越自由、贸易通道畅通、和平方式解决争端、在《联合国海洋法公约》框架下进行声索、通过外交协同手段解决领土争端、谈判出台《南海问题各方行为准则》。葛来仪则强调美在南海的国家利益包括航行自由、商业航运的无障碍通过、依照国际法和平解决领土争端,她指出若美未能针对中国的胁迫和使用武力行为做出有效回应,则美国在东南亚乃至日本的可信度将受损。[8] 史文认为,美国应当对其在南海的利益及立场做出更为清晰的阐释,一方面美不应试图确保在每一个具体事件中各方都有效遵守非强制性程序,这不仅不现实,也将美国的信誉置于风险之中;另一方面,美也应清楚表明它将反对任何旨在12海里之外建立禁区或事实领水的企图。[9] 在九段线问题上,贝德认为美应拓展反对九段线的国家阵营,敦促更多国家公开声明反对,应与台湾沟通促其厘清九段线上的立场,应继续把中国与东盟行为准则作为一项优先事项,要求中国不要在南海设立防空识别区,与所有声索国探讨共同开发矿产和渔业资源的可能性。 [10]

为回应中国在南海的进取行为,美国近两年来频繁派出军舰进入相关海域巡航,执行其所为的自由航行计划。美诸多专家将自由航行计划视为捍卫航行自由的重要举措。布鲁金斯学会学者郭晨熹认为,由于中国对南海领土主权声张的模糊性,这种行动显得更为必要;如有效执行,自由航行计划将有助于防止中国对南海的实际控制,并提高中国将这些海域变为其内海的成本。为此,美应继续坚持其在南海包括南沙的海上权益,继续自由航行计划,继续行使在西沙群岛、南沙群岛、美济礁的公海自由,并私下劝说其他国家参与自由航行计划,阐释清晰美在自由航行计划之下的海上权益,并公布所有针对过度海上声索的外交抗议,将中美空中和海上相遇行为准则适用于美自由航行行动。[11]

第三,菲律宾仲裁案结果为意料之中,但有关国家通过国际仲裁渠道解决南海问题并不乐观。

在菲律宾仲裁案结果出来之前,美诸多智库就已预判判决将有利于菲律宾声索,对中国不利。不过判决出来后,国际仲裁庭几乎在每一个问题上都支持菲律宾立场,中国对南海权利被全盘否决,稍令美专家感到意外。新美国安全中心高级研究员米拉•霍普认为这种一边倒的判决会令中国感到无路可退,由于国际法缺乏强制执行机制,因此如果中国决定不遵守仲裁,菲律宾或其他各方没有办法要求中国配合。[12] 郭晨熹对仲裁结果出来后中国的反应进行了评估,认为中国政府除了相应的表态之外,没有采取额外的可能致使事态升级的举动,比如在黄岩岛上进行岛礁建设或在南海设立防空识别区,其行为相对有所克制。她认为,国际法的效力取决于其他国家如何行事,如果所有国家都认可仲裁结果的权威性,那么中国将很难对12海里之外的海域实施控制。[13] 鉴于其他国家并无能力要求中国执行判决,美专家认为美国及有关各方应重申国际法和规则的重要性,并在南海行使国际法认可的在专属经济区内的航行和飞越自由,以此对中国进行施压,但这种施压的最终目的,是将中国拉回到谈判轨道上来。李侃如和贝德等人主张美应通过外交方式劝说东盟和中国遵守《联合国海洋法公约》,达成一套包含规则、程序和规范在内的南海行为准则。

此外,还有一些专家对仲裁本身提出了质疑,哥伦比亚大学教授马修•魏克斯曼认为在这一案例上,将国际法作为一种平衡器过分夸大了其作用,联合国海洋法的相关规定不仅不能替代外交谈判,更只会令问题复杂化。[14] 耶鲁大学教授葛维宝在布鲁金斯学会发表文章,他质疑《联合国海洋法公约》在南海问题上的效力,认为菲律宾仲裁案无法解决南海问题,甚至对推动问题解决没有重要作用,主要原因在于:(1)所有各方都承认仲裁庭在任何涉及主权的问题上没有管辖权;(2)中国依据《联合国海洋法公约》第298条所作出的排除性声明属其合法权利;(3)由于仲裁庭缺乏管辖权,菲律宾针对中国的所有15项仲裁请求不一定都会得到支持;(4)即使这些请求全部得到认可,由于强制机制的确实,结果也无法得到有效执行。[15]

第四,美国仍应全方位推进美亚太战略,在避免美中冲突的同时维持美国的优先地位,确保南海地区的和平稳定不受挑战。

葛莱仪向美国政府建议:一是美国要批准《联合国海洋法公约》,因为批准了该公约,美国便有了充分的理由介入南海事务。二是在南海拥有海军的国家必须充分利用现有的安全规则,避免任何意外发生。三是美国必须要支持所有声索国在南海保持减少威胁和信任措施建设。四是建立起新的对话机制。五是美国必须重新审视其在离中国12海里范围内侦察和航行活动。六是海上军事磋商机制建立极其必要。[16]

2015年罗伯特•布莱克维尔和阿什利•特利斯发布《美国对华大战略调整》报告,指出中国的经济和军事扩张对美国的亚太和全球利益构成挑战,未来中美出现长期战略对抗的可能性非常高,美国应制定新的对华大战略制衡而非帮助中国崛起。他们建议美国显著增加国防预算,强化在南海和东海的海空军事存在,提升在南海军事演习的频度和周期,增强美军对中国反介入和区域阻绝计划的反制能力。[17] 与上述策略相反,查尔斯•格拉瑟虽主张美国对华政策进行根本性调整,但他建议与中国进行谈判,美放弃防卫台湾的承诺以换取中国和平解决南海和东海争端以及正式接受美在东亚地区所扮演的长期军事安全角色。[18]

新美国安全中心高级研究员帕特里克•克罗宁5月发布了一份《延续美国在东南亚的再平衡战略:下一届政府的挑战和机遇》报告,他指出美国下一任总统当选一百天内,应发表关于亚洲重要性的重要演讲、指示国家安全事务助理制定关于印太地区的跨部门协调战略、为构建南海及其周边的“共同行动图景”设立时间表。[19] 还有专家建议美应在南海之外使中国为其行为付出代价,包括取消高层访问和军事演习的邀请,在一些中国较为重视的事务对中国施加惩罚。[20] 这种极端的声音较为少见,更多的智库专家主张通过强化战略上的竞争态势以对中国施压。他们认为美国应当继续亚太再平衡战略,加大军事方面的投入,强化美国与盟友和地区伙伴之间的全方位协作,在南海问题上协调一致立场,邀请更多域外国家如日本、澳大利亚等国加入南海巡航计划,反对在南海问题上使用武力手段进行胁迫的行为,强调国际法和国际规则之下和平解决争端的重要性。

注释:

1. Bonnie S. Glaser, Contingency Planning Memorandum No. 14, Armed Clash in the South China Sea, Council on Foreign Relations, April 2012.

2. 同上,第一页。

3. Timothy R. Heath. “South China Sea Spat a Symptom of U.S.-China Jockeying for Advantage”, June 27, 2016, http://www.worldpoliticsreview.com/articles/19174/south-china-sea-spat-a-symptom-of-u-s-china-jockeying-for-advantage; Patrick M. Cronin, and Robert D. Kaplan. "Cooperation from Strength: U.S. Strategy and the South China Sea." In Cooperation from Strength: The United States, China and the South China Sea. Center for a New American Security, 2012. 9;Brendan Cooley. “A Sea Change or a Wave of Backlash? The South China Sea and Changing Power Dynamics in Southeast Asia”, Global Security Studies, Fall 2012, Volume 3, Issue 4, pp. 78-99.

4. “Great Power Politics in the South China Sea”, October 26, 2015, https://www.stratfor.com/analysis/great-power-politics-south-china-sea; Mel Gurtov. “The Looming US-China Crisis in the South China Sea”, June 17, 2015, http://www.counterpunch.org/2015/06/17/the-looming-us-china-crisis-in-the-south-china-sea/

5. Jeffrey Bader, Kenneth Lieberthal and Michael McDevitt. “Keeping the South China Sea in Perspective”, August 2014, https://www.brookings.edu/research/keeping-the-south-china-sea-in-perspective/

6. Michael Swaine. “Averting a Deepening U.S.-China Rift Over the South China Sea, Averting a Deepening U.S.-China Rift Over the South China Sea”, July 12, 2016, http://nationalinterest.org/feature/averting-deepening-us-china-rift-over-the-south-china-sea-13019?page=show

7. Robert D. Blackwill, Kurt M. Campbell. “Xi Jinping on the Global Stage Chinese Foreign Policy Under a Powerful but Exposed Leader”, February 2016, http://www.cfr.org/china/xi-jinping-global-stage/p37569

8. Bonnie S. Glaser. “Conflict in the South China Sea”, April 2015, http://www.cfr.org/asia-and-pacific/conflict-south-china-sea/p36377

9. Michael Swaine. “Beyond American Predominance in the Western Pacific: The Need for a Stable U.S.-China Balance of Power”, April 20, 2015, http://carnegieendowment.org/2015/04/20/beyond-american-predominance-in-western-pacific-need-for-stable-u.s.-china-balance-of-power-pub-59837

10. Jeffrey A. Bader. “The U.S. and China’s Nine-Dash Line: Ending the Ambiguity”, February 6, 2014, https://www.brookings.edu/opinions/the-u-s-and-chinas-nine-dash-line-ending-the-ambiguity/

11. Lynn Kuok. “The U.S. FON Program in the South China Sea: A lawful and necessary response to China’s strategic ambiguity”, East Asia Policy Paper 9, June 2016, https://www.google.com/#q=The+U.S.+FON+Program+in+the+South+China+Sea:+A+lawful+and+necessary+response+to+China%E2%80%99s+strategic+ambiguity

12. Mira Rapp-Hooper. “Parting the South China Sea:How to Uphold the Rule of Law”, Foreign Affairs, September/October 2016 Issue

13. Lynn Kuok. “Assessing the rule of law after the South China Sea arbitration: Will the G-20 be a turning point in China’s behavior?”, September 1, 2016, https://www.brookings.edu/opinions/assessing-the-rule-of-law-after-the-south-china-sea-arbitration-will-the-g-20-be-a-turning-point-in-chinas-behavior/

14. Matthew Waxman. “Legal Posturing and Power Relations in the South China Sea”, January 21, 2015, https://amti.csis.org/legal-posturing-and-power-relations-in-the-south-china-sea/

15. Paul Gewirtz. “Limits of Law in the South China Sea”, May 2016, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/07/Limits-of-Law-in-the-South-China-Sea-2.pdf

16. Bonnie S. Glaser, Contingency Planning Memorandum No. 14, Armed Clash in the South China Sea, Council on Foreign Relations, April 2012. Pp7-8.

17. Robert D. Blackwill, Ashley J. Tellis. “Revising U.S. Grand Strategy Toward China”, March 2015, http://www.cfr.org/china/revising-us-grand-strategy-toward-china/p36371

18. Charles L. Glaser. “A U.S.-China Grand Bargain? The Hard Choice between Military Competition and Accommodation,” International Security 39, no. 4 (Spring 2015).

19. Patrick M. Cronin. “Sustaining the Rebalance in Southeast Asia: Challenges and Opportunities Facing the Next Administration,” MAY 20, 2016, https://www.cnas.org/publications/reports/sustaining-the-rebalance-in-southeast-asia-challenges-and-opportunities-facing-the-next-administration

20. Mira Rapp-Hooper. “China's Short-Term Victory In the South China Sea And Its Long-Term Problem”, March 21, 2016, https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2016-03-21/chinas-short-term-victory-south-china-sea

(此文稿为参加2016年11月9日澳门大学举办的“中美关系与南海纠纷国际研讨会”所提交的论文)