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中国非洲治国理政经验交流初探

国研院 时间: 2016-10-31 作者: 曾爱平 责编: 龚婷

内容提要:本文初步探讨了中国与非洲国家在治国理政领域内的经验交流,以商务部、外交部、中联部等中方政府机构对非工作为分析重点,聚焦于它们在各自领域内对非洲国家官员和专业人士开展的培训和研讨项目。培训和研讨班的主要内容之一是介绍中国在各个领域的治理和发展经验。本文还探讨了中非治国理政经验交流与中国不干涉他国内政之间的关系、以及中国国家治理模式和发展经验对非洲国家的适用性和影响等。作者认为,从已有的实践来看,中国向非洲国家介绍和交流治理经验的行为仍然遵循着“不干涉他国内政”的传统,也未展现出向非洲国家强加中国治理模式的趋势。这种交流模式受到非洲国家的欢迎,其效果则有待进一步观察和评估。

关键词: 中非治国理政经验交流、不干涉内政、中国治理模式

引 言

在中非合作论坛框架下(FOCAC),中国与非洲之间治国理政经验交流是一项较新的合作内容。在中国经济崛起的大背景下,中非治国理政经验交流的实践可以上溯至1990年代中后期。但是,直到2006年,治国理政经验交流才正式成为中非合作论坛的优先事项之一。由于这是一项较新的合作领域以及相关文献的缺乏,中国非洲治国理政经验交流在学界没有得到充分研究。本文试图在充分利用中国公开的文件资料基础上,考察中国非洲治国理政经验交流的过程,及其对非洲发展的影响。本文的方法论包括文献研究和个案研究。作者试图梳理和统计出一些经验数据和历史事实,并作出相关解释。本文有关“治国理政”的概念不局限于政治领域,而是涉及到国家事务的方方面面,诸如政治稳定、经济管理、教育、农业、减贫和农村发展等综合系统的治理进程。

自1978年改革开放以来,中国的经济成功是人类历史上最为显著的成就之一。中国已成为世界第二大经济体,其13多亿人口绝大部分已摆脱贫困,并在向本世纪中叶建立中等发达国家的目标迈进。对大多数非洲国家而言,中国的发展经验令人振奋,其治理国家的经验值得学习。中国非洲治国理政经验交流应置于这一历史背景下进行审视和研究。

2000年中非合作论坛建立以来,中国至少有27家政府机构成为中非合作论坛中方后续行动委员会(后续委)成员。[1] 本文选取一些关键性的中方后续委机构,展现和分析它们与非洲国家对应机构在各领域的治国理政经验交流。中国外交部、商务部和财政部是中方后续委三大核心部门。[2] 其他政府机构,如中共中央对外联络部、农业部、教育部、国家发展与改革委员会和一些金融机构在促进中非治国理政经验交流方面也发挥了重要作用。一般说来,中国政府机构在其各自职能范围和专业领域内,负责与非洲国家同行的经验分享工作。在需要时,中方后续委成员也实施联合项目。

培训班、研讨班和讲习班等是中国对非洲国家开展治国理政经验交流的主要形式。中方后续委几乎所有成员机构都在其各自职能范围内对非洲国家官员或专业人员开办研讨班和讲习班。中国政府机构往往依赖其自身的培训中心、中国各大高校或研究机构来向非洲国家官员和专业人员开展培训项目。几乎所有的培训项目都是短期的、非学位制教育,培训期限从一周至一年不等。培训、研讨班的内容和形式丰富多彩,包括授课、专题陈述和演示、以及实地考察等。中方一般邀请政府高级官员或资深学者进行授课或做专题报告。他们在各自管辖或研究领域内介绍相关经验与知识。除在北京参加学术课程以外,非洲学员还有机会访问中国其他城市和农村,亲眼见证中国在各领域的发展面貌。在实地考察过程中,非洲学员们会见中国地方官员、企业家和民众等各界人士,探访中国企业、大学、工厂和社区,收集有关中国治理体系和经济管理经验的第一手资料。根据非洲学员的行政级别,培训和研讨班分为处级、司级和部长级三个级别。

限于篇幅,本文不可能介绍和分析中方所有后续委机构举办的各种类型、名目众多的培训班和研讨班。因此,本文致力于探讨几大核心政府机构的相关实践,解读中非治国理政经验交流与中国不干涉他国内政之间的关系、分析中国治理模式及其在非洲国家的适用性等。除导言外,本文由五大部分组成。第一部分论述了商务部、外交部、教育部等中方后续委成员在各自领域对非治国理政经验交流概况。第二部分聚焦党际关系,分析了中国共产党与非洲国家政党在治理国家领域之间的经验交流。根据中方后续委的职能分工,中共中央对外联络部(简称中联部)负责中国与非洲国家间的治国理政经验交流。中联部在此方面发挥了重要的协调作用。第三部分考察了中非治国理政经验交流与中国不干涉他国内政原则之间的关系,辅之以中国-南苏丹双边关系分析。第四部分探讨了中国治理模式及其在非洲的适用性问题,以农业和减贫为分析重点。第五部分对中国非洲治国理政经验交流进行了总结,提出了相关建议,以进一步推动中非合作论坛框架下双方在治国理政领域内的合作。

一、商务部、外交部和其他中方后续委成员的相关实践

1998年8月,商务部(时称对外贸易经济合作部)为非洲国家负责经济管理事务的官员举办了首届培训班,旨在促进中非双方交流各自经济建设领域的成功经验和做法。来自12个非洲国家的22名学员参加了首届培训班。[3] 在经济管理方面,中方授课人员侧重于介绍和分享中国改革开放政策,其具体举措和成就等。[4] 此后,商务部每年举办此类培训项目,逐步增加培训课程,将培训内容扩展至经济管理、贸易与投资、城市规划与管理、交通、开发区建设等广泛领域。2002年9月,商务部为来自12个非洲国家的学员举办了首届部长级培训班。培训课程主要包括中国经济管理、中国农村地区的改革与发展、中国对外贸易与经济合作等。[5] 由于非洲国家官方语言的不同,商务部专门举办针对英语非洲、法语非洲、阿拉伯语非洲以及葡萄牙语非洲国家的培训班,分别以它们的官方语言为工作语言,以提高授课、培训和交流的效果。应该承认,商务部组织的培训班和研讨班主要服务于促进中非经贸合作的目的,但是,双方交流和分享在经济管理领域的治国经验也是培训项目不可分割的组成部分。

1996-2004年间,外交部委托外交学院为非洲国家外交官举办了九期培训班,帮助非洲外交官更好理解现代中国。[6] 外交学院还于2001年和2004年举办了两期针对北非阿拉伯国家外交官的培训班。[7] 培训班课程包括中国历史、文化、经济、社会和外交,帮助非洲学员全景式了解中国。[8] 2006年,中非合作论坛北京峰会是双方在治国理政领域开展合作的分水岭。中国和非洲国家在《北京宣言》中承诺,双方将加大在治理和发展领域的经验交流,相互学习、共同进步,提高双方自我发展的能力。[9] 此外,中非合作论坛《北京行动计划(2007-2009年)》指出,双方同意建立中非外长间定期政治磋商机制。在每届中非合作论坛部长级会议的次年,双方外交部长将在纽约联合国大会间隙进行政治磋商,就共同关心的重大问题交换看法。[10] 此后,中国和非洲国家外长分别于2007年9月26日、2010年9月23日和2013年9月23日在纽约举行了三次政治磋商。[11] 总之,外交部在协调中非治国理政经验交流方面发挥着重大作用。

在教育领域,中国教育部积极在开发人力资源领域与非洲同行交流分享经验。自1990年代以来,教育部不断加大培养非洲人才的力度,旨在为中非合作提供智力支持。教育部组织了不计其数的讲习班,培训非洲国家的教育官员、学者、工程师和技术人员等,涵盖不同的学科和专业,诸如远程学习、职业技术教育、农产品加工业、计算科学、经济管理、中医药等。[12] 通过这些培训班,非洲学员不仅学到了专业知识,也加深了对中国政治、经济、历史和文化的理解。在2000年首届中非合作论坛部长级会议上,中国政府决定建立非洲人力资源开发基金,逐步增加资金额度,培养非洲各学科领域的专业人才。[13] 中国和非洲国家均认识到,人才培养和能力建设对非洲可持续发展至关重要。为此,双方在人力资源开发领域加强了以绩效和结果为导向的务实合作。教育是国家发展与繁荣的根本。中国拥有全世界最大规模的教育体系,其开发非洲人力资源的潜力有望得到进一步挖掘。

在人口与发展领域,中国国家卫生和计划生育委员会为非洲国家负责人口与卫生事务的官员至少举办了七期培训和交流项目。[14] 这些项目旨在向非洲同行介绍中国在计划生育、减贫、母婴健康等领域的实际经验,提升非洲国家应对人口增长、疾病、母婴死亡率高等问题的能力。[15]

除举办各类培训班以外,中国政府部门和金融机构还积极支持举办中非减贫与发展合作方面的国际研讨会。此类研讨会也得到世界银行和其他国际机构的支持。在这些会议场合,中方参与者与非洲同仁交流各自发展经验。2000年10月,中非合作论坛举办主题为“中国非洲改革经验交流”的研讨会,中国、博茨瓦纳、阿尔及利亚、突尼斯和毛里求斯等国代表参加。[16] 时任中国国家发展计划委员会(现称国家发展与改革委员会)主任曾培炎在发表主旨讲话中把中国经济改革成功的主要经验归纳为“四个结合”或“四个平衡”,即循序渐进与在某些领域进行重大突破相结合、市场导向与宏观调控相结合、改革与开放相结合、以及改革、发展与稳定相结合。[17] 他特别强调在改革、发展与稳定之间维持平衡的重要性,称稳定压倒一切,是改革和发展的前提;发展是硬道理,掌握着解决中国所有问题的钥匙;改革则解放和发展了生产力,为中国经济社会的进一步发展提供强大动力。[18] 中国之所以在政治和经济建设上取得重大成就,关键在于实现了发展、改革与稳定之间的良性平衡。

2003年10月,中国人民银行与非洲开发银行联合举办了主题为“中国-非洲经济改革与发展战略”的研讨会,来自16个非洲国家的22名高级别经济和财政官员、非洲开发银行的7名官员、以及中国人民银行和其他国家部委的16名代表出席会议。[19] 中方代表介绍和陈述了中国国内各经济部门的改革、发展战略与政策,包括中国加入WTO、中国外汇体制改革、中国财政金融政策、中国农业发展与减贫等议题。除学术讨论外,与会人员还参观了上海浦东开发区和一些在中国实施的减贫项目。[20] 2008年5月,中国人民银行和非洲开发银行在莫桑比克首都马普托联合举办了另外一场国际会议,主题为“中国-非洲分享农村金融发展经验”。[21]

为了帮助非洲国家更好理解中国发展经验和推动非洲减贫事业,中国和世界银行联合发起了主题为“中国-非洲共享发展经验”的高级别系列研讨会。该会议于2008-2011年间每年在北京举办一次,每次侧重于一个议题,诸如农业与农村发展、土地与水资源管理、经济开发区、基础设施建设和为企业家精神培育适宜环境等。[22] 会议还组织非洲代表参观了中国的发达和欠发达地区,前者包括上海、广东省东莞市和浙江省,后者包括陕西、甘肃、江西和广西等地。

二、中国与非洲党际交流

作为中国的执政党,中国共产党重视与非洲国家政党就治国理政经验进行交流。1978年以来,中国共产党开始摆脱意识形态束缚,不仅与非洲国家的共产党、也与它们的非共产党建立关系。[23] 1982年,中共十二大提出指导“政党外交”的四项新原则,即独立自主、完全平等、互相尊重和互不干涉内政,在此基础上与世界各国政党建立新型党际伙伴关系。世界各国无论执政党或在野党,只要它们遵守这四项原则,中国共产党就愿意与其建立正式联系,开展具体合作。迄今,非洲至少有81个政党与中国共产党建立了正式关系。[24]

本部分考察了1998-2014年间中国共产党与非洲政党在治国理政领域的经验交流概况。主要数据和文献资料来源于中联部的官方网站。统计结果显示,中国共产党与非洲国家政党之间存在较为密集的互动和交流。这主要体现在两个方面:一是双方互访频繁(表1-表2),二是交往形式多样(表3-表6)。

表1:中共代表团访问非洲政党次数最多的25个国家(1998-2014年)

序号

国家

政党名称

中共代表团访问次数

总数

1

南非

非洲人国民大会

15

21

共产党

6

2

津巴布韦

非洲民族联盟(爱国阵线)

14

14

3

苏丹

全国大会党

13

13

4

埃塞俄比亚

人民革命民主阵线

13

13

5

突尼斯

宪政民主联盟

13

13

6

坦桑尼亚

革命党

12

12

7

肯尼亚

 

非洲民族联盟

3

10

三党执政联盟(民族团结党;橙色民主运动;橙色民主运动-肯尼亚)

7

8

埃及

民族民主党

9

10

新华夫脱党

1

9

纳米比亚

西南非洲人民组织

9

9

10

摩洛哥

 

 

人民力量社会主义联盟

5

9

独立党

3

正义与发展党

1

11

毛里求斯

工党

9

9

12

赞比亚

 

多党民主运动

6

8

爱国阵线

2

13

阿尔及利亚

民族解放阵线;民族民主联盟;争取和平社会运动

7

7

14

安哥拉

人民解放运动

7

7

15

塞舌尔

人民进步阵线;人民党

7

7

16

莫桑比克

解放阵线

6

6

17

乌干达

全国抵抗运动

6

6

18

卢旺达

爱国阵线

5

5

19

佛得角

非洲独立党

4

5

争取民主运动

1

20

加蓬

民主党

4

4

21

马里

非洲团结正义党

4

4

22

博茨瓦纳

民主党

4

4

23

民主刚果

重建与民主人民党

4

4

24

南苏丹

苏丹人民解放运动

4

4

25

塞内加尔

民主党

2

4

争取共和联盟

2



资料来源:中联部官网http://www.idcpc.org.cn/

 

表2:派遣政党代表团访问中联部次数最多的28个非洲国家(1998-2014)

序号

国家

政党

访华代表团次数

总数

1

南非

 

非洲人国民大会

13

27

共产党

14

2

苏丹

全国大会党

19

19

3

坦桑尼亚

革命党

10

10

4

津巴布韦

非洲民族联盟(爱国阵线)

10

10

5

纳米比亚

西南非洲人民组织

9

9

6

摩洛哥

 

 

 

进步与社会主义党

3

9

独立党

3

人民力量社会主义联盟

2

执政联盟多党干部考察团

1

7

埃塞俄比亚

人民革命民主阵线

9

9

8

莫桑比克

解放阵线

8

8

9

布隆迪

 

 

 

 

保卫民主全国委员会-保卫民主力量

6

8

争取民族统一进步党

1

民主阵线

1

10

卢旺达

爱国阵线

6

6

11

佛得角

 

非洲独立党

5

6

争取民主运动

1

12

塞内加尔

 

民主党

3

6

非洲争取民主和社会主义党

1

争取共和联盟

2

13

莱索托

民主大会

5

5

14

安哥拉

人民解放运动

5

5

15

尼日尔

 

 

 

全国社会发展运动-纳萨拉

3

5

争取民主和社会主义党-塔雷亚

1

争取民主与社会主义党

1

16

肯尼亚

 

 

 

橙色民主运动-肯尼亚

2

5

橙色民主运动

1

恢复民主论坛-肯尼亚

1

执政联盟干部考察团(包括全国联盟党、联合共和党、全国彩虹联盟和共和大会党)

1

17

南苏丹

苏丹人民解放运动

5

5

18

尼日利亚

人民民主党

4

4

19

民主刚果

争取重建与民主人民党

4

4

20

赤道几内亚

民主党

4

4

21

乌干达

全国抵抗运动

4

4

22

吉布提

争取进步人民联盟

4

4

23

加蓬

民主党

4

4

24

多哥

人民联盟

4

4

25

赞比亚

 

多党民主运动

2

4

爱国阵线

2

26

突尼斯

宪政民主联盟

3

4

伊斯兰复兴运动党(Ennahdha

1

27

毛里塔尼亚

 

民主社会共和党

3

4

进步力量联盟

1

28

马里

 

非洲团结正义党

2

4

共和民主联盟

1

马里联盟党

1



资料来源:中联部官网http://www.idcpc.org.cn/

总之,在1998-2014年期间,中共代表团访问了48个非洲国家,后者也派出政党代表团访问了中联部。从统计数据来看,中国共产党与南非、苏丹、津巴布韦、坦桑尼亚、纳米比亚、摩洛哥和埃塞俄比亚等国执政党之间的党际交往最为频繁。与此同时,那些互访次数较少的案例表明,中共与非洲国家政党之间的党际交往并不是处在同一水平线上的。

在双边交往中,中国共产党往往强调以下五点。一、执政党肩负捍卫国家稳定、发展经济和提高人民生活水平的责任。中国共产党认为,加强中非党际交往与合作,互相取长补短有利于双方加强党的能力建设,以实践执政党责任。二、中共一贯践行党际交往四项基本原则,即独立自主、完全平等、互相尊重和互不干涉内政,愿以此与非洲国家政党发展关系。三、非洲国家应大力发展生产力,以改变贫困和落后局面。中国经验表明,处理好改革、发展与稳定之间的关系至关重要。没有稳定的国内环境,就没有办法搞好国家经济建设。四、中国共产党支持非洲国家政党在基于本国国情、没有外来干预的情形下,独立自主地选择和决定适合自身的政治体制和发展道路,以建设国家。中共愿与非洲国家一道促进泛非主义和推动非洲一体化进程,并认为非洲国家只有团结合作才能根除历史的负面遗产和现实的困难挑战。五、执政党应加强自身能力建设,特别是在干部培养、组织和纪律建设等方面。此外,中共还利用互访的机会向非洲政党介绍中国的全国人民代表大会制度、中国人民政治协商会议、中共全国代表大会的重要决议、中国社会主义市场经济建设、中国新农村建设、以及中国深化改革开放的过程等。

除双边交往外,中国共产党还发展了其他类型的交往方式,以提升中非政党间在治国理政领域内的交流。

首先,邀请非洲国家执政党联合组团访问中国。1998-2009年期间,中国共产党几乎每年邀请非洲国家执政党联合访华。非方参团代表主要包括非洲政党中高层官员、执政党青年组织的代表等(见表3)。

表3:非洲国家执政党派遣联合代表团访华情况(1998-2009年)

访华时间

参团执政党数量

参团国家

199810-11

5

科特迪瓦、喀麦隆、佛得角、几内亚、赤道几内亚

20015

11

喀麦隆、佛得角、中非共和国、刚果、加蓬、几内亚、赤道几内亚、马达加斯加、马里、尼日尔、卢旺达

20025

12

几内亚比绍、喀麦隆、佛得角、中非共和国、刚果、加蓬、几内亚、赤道几内亚、马里、尼日尔、卢旺达、多哥

20039

不详

联合代表团团长来自加蓬民主党,其他参团国家不详

200411

5

刚果、几内亚、赤道几内亚、卢旺达、多哥

20056

9

喀麦隆、吉布提、几内亚、赤道几内亚、马达加斯加、尼日尔、卢旺达、塞舌尔、多哥

20066

11

布隆迪、喀麦隆、刚果、吉布提、几内亚、毛里求斯、尼日尔、卢旺达、多哥、加蓬、乍得

20077

4

吉布提、尼日尔、乍得、多哥

20077

2

纳米比亚和坦桑尼亚执政党党报代表

20081

9

阿尔及利亚、赤道几内亚、几内亚、加蓬、摩洛哥、尼日尔、塞内加尔、突尼斯、多哥

20096

3

纳米比亚、埃塞俄比亚和塞拉利昂执政党党报代表



资料来源:中联部官网http://www.idcpc.org.cn/及其他网络资料

其次,举办中国-西亚北非中小企业合作论坛。2008年全球金融危机爆发后,中国和西亚北非地区很多中小企业陷入困境。为应对困境、加强中国与西亚北非地区中小企业的合作,中联部在2009-2013年间举办了系列论坛,围绕某个主题交流思想和发展经验。几乎所有北非国家和部分撒哈拉以南非洲国家派遣本国执政党和中小企业代表参加论坛,共谋应对经济挑战之策(见表4)。

表4:中国-西亚北非中小企业合作论坛(2009-2013)

序号

时间

地点

主题

1

20096

浙江宁波

党际交往搭平台,助力中小企业应对经济危机

2

201110

山东潍坊

寻求互利共赢发展,中小企业大有作为

3

20127

天津市

如何充分利用中小企业的优势

4

20136

江苏常州

中小企业与经济社会发展



资料来源:中联部官网http://www.idcpc.org.cn/

除了举办中小企业系列论坛外,中联部和中国农业部还于2010年8月11-12日在北京联合举办了首届中非农业合作论坛,邀请了18个非洲国家130多名代表参加。[25] 会议旨在交流农业发展经验,帮助非洲国家的减贫事业。中国在较短的时期内取得较好的减贫成效,提供了令人振奋的榜样,并激起非洲国家较大兴趣。中国的经验表明,发展农业生产力对减贫事业功勋卓著。在中非合作论坛框架下,中国承诺为非洲国家建设一批农业示范合作中心,派遣中国农业专家和技术人员帮助培训非洲国家农业人才。

第三、为非洲国家执政党中高级官员开设培训班。迄今,中联部已经为六个非洲国家的政党开放培训项目,培养非洲国家政党干部,提高其执政党能力建设(见表5)。

表5:中联部非洲政党培训班政党名称

政党名称

学员身份

培训班开办次数

及其时间

南非非国大

全国执行委员会成员

5 (200911月、20107月和11月、201110月、20137)

埃塞俄比亚人民革命民主阵线

党的高级干部

2次(20116月和11月)

苏丹全国大会党

党的高级干部

3 (20126月、第二次时间未知、20146)

南苏丹苏丹人民解放运动

党的高级干部

2 (201211月、 201411)

纳米比亚西南非洲人民组织

中央委员

2 (20132月、20142)

南非共产党

党内高级干部

1 ( 20139)



资料来源:中联部官网http://www.idcpc.org.cn/

如同其他中方后续委机构举办的培训班一样,中联部面向非洲国家政党开办的培训班也包括学术课程、专题报告、实地考察等内容。但是,中联部开设的培训班有另外一个特点,即注重党的能力建设,以提高非洲国家政党的执政能力。非洲国家执政党对中共党建理论与实践等关注度和兴趣较高,特别是在如何加强党的组织能力和纪律建设等问题上。

第四、为非洲执政党青年领袖提供培训项目。迄今,来自英语非洲、法语非洲和葡语非洲国家的执政党青年领导人已参加了此类培训班(见表6)。

表6:非洲政党青年领袖培训班类型

类型

时间

参与国家

英语非洲国家政党青年领导人培训班

20106

埃塞俄比亚、肯尼亚、纳米比亚、塞舌尔、津巴布韦、赞比亚

20144

南非、津巴布韦等

法语非洲国家政党青年领导人培训班

20126

刚果、布隆迪、喀麦隆、中非共和国、民主刚果、加蓬、几内亚

20126

科特迪瓦、吉布提、毛里求斯、尼日尔、塞内加尔、塞舌尔、乍得

葡语非洲国家政党青年领导人培训班

20143

佛得角、安哥拉、莫桑比克、几内亚比绍



资料来源:中联部官网http://www.idcpc.org.cn/及其他网络资料

此外,中联部和纳米比亚西南非洲人民组织曾联合举办过两届中国-非洲青年领导人论坛。首届于2011年5月在纳米比亚首都温得和克召开,第二届于2012年6月在北京召开,其宗旨均为加强中国和非洲国家执政党青年领袖之间的相互理解与信任。

总而言之,在治国理政经验交流方面,中非双方努力在众多领域进行探索,涵盖农业、改革开放、基础设施建设、医疗卫生、教育、减贫、中小企业发展、执政党能力建设等。中非治国理政经验交流涉及众多行为体和利益攸关者、交流形式多样,未来有望进一步深化并拓展至更多领域。然而,要精确判断和评估中非治国理政经验交流的具体成效尚有困难。与此同时,学界也应认识到,与中非经贸合作全面铺开相对比,中非治国理政经验交流并不那么引人注目,并且落后于中非经贸合作的需要。[26] 可以预见,中非治国理政经验交流将日益重要。[27]

三、中非治国理政经验交流与不干涉内政原则

中国与非洲之间日益增加的治国理政经验交流会导致中国干预非洲国家内部事务,从而背离其传统的不干涉内政原则吗?

随着中国经济利益和国民在非洲大陆的不断增多,加之部分非洲国家动荡的国内政局,中国学术界和外交政策界围绕中国是否应该继续坚持不干涉内政原则展开了激烈的讨论和辩论。相关论文和文献众多,其数量仍在不断增长。主流观点认为,中国永远不应抛弃不干涉内政原则,否则,将面临无穷无尽的麻烦。[28] 为了协调中国海外利益保护与坚持不干涉传统之间的矛盾,一些学者和政策界人士提出了如下主张:(1)不干涉内政并不意味着“不作为”或无所事事;(2)中国应在不干涉内政与“建设性介入”或“创造性参与”之间维持好平衡;(3)中国行事应原则性与灵活性相结合;(4)中国应考虑到非盟的“非漠视”原则和西方所谓“保护的责任”等概念。[29] 个别学者强调“不干涉内政”原则的相互性,即根据和平共处五项原则,不干涉内政是指相互或彼此之间不干涉对方的内政。那种认为中国将单方面遵守不干涉内政原则的观点是错误的。[30] 个别观察人士在媒体上撰文称,中国的不干涉政策已经陷入困境,走出困境的方法是效仿美国“持剑经商”的做法,用军事手段保护海外经济利益。[31] 简言之,绝大部分中国学者和外交政策人士仍主张坚持不干涉政策,即便该政策并不完美,但能给中国外交带来更多优势和灵活性。有学者指出,中国的不干涉政策已构成其在非洲吸引力和软实力的主要来源。[32]

中国的不干涉政策有其深厚的传统和文化根源。中国传统文化是儒释道相结合的产物,儒释道都倡导和平、仁爱与和谐。[33] 儒家思想反霸道,主张仁爱和非攻,承认事物的多样性,厌恶将一己之意志强加于他人。儒家思想的一些训诫深植于中国民心,诸如“己所不欲勿施于人”、“君子和而不同”等。[34] 道家尊重万物自然法则,主张无为而治、施政不违背自然,治理国家干预越少越好。[35] 佛教倡导和平与自我修行,不断培育和提升人的精神境界。可以说,中国哲学和思想传统中存在不干涉他者内部事务的文化基因。一个广为援引的历史事实是,中国明朝时期(1368-1644年)航海家郑和,在1405-1430年间曾率团队七次到访印度洋沿岸和部分东部非洲国家港口,但从未企图在所到之处进行殖民活动。

中国不干涉非洲国家内政的实践在当代也屡见不鲜。当非洲国家新政府上台时,中国政府往往给予承认,并视这种承认为尊重非洲人民的自主选择。2011年“阿拉伯之春”爆发以来突尼斯、埃及和利比亚等国政权更迭、以及中国对此的反应,反映了中国对不干涉他国内政的坚守。这些国家无论哪一派政治势力赢得选举和组建政府,中国政府均愿意与它们立即建立正式关系、在必要时给予各种援助,从不对这些国家内部事务指指点点、说三道四。2014年9月和12月,突尼斯伊斯兰复兴党和埃及总统塞西相继访华,标志着中国与两国新政权的关系顺利过渡。近几年来,在马里、肯尼亚、塞内加尔、赞比亚和尼日尔等其他非洲国家,无论是执政党变更,还是联合政府上台,中国政府或中国共产党通过“请进来”和“走出去”的方式与它们重新建立党际或政府间友好关系,从而确保双边关系顺利过渡。[36]

即便在那些政局变更导致中国利益受损的非洲国家,不干涉政策帮助中国迅速适应新变化,避免被动或有害局面。以南苏丹为例,南苏丹脱离苏丹独立曾给中国在苏丹和南苏丹两国的经济利益都带来严峻挑战。在南苏丹独立不可避免时,中国一方面坚持不干涉立场,另一方面积极与两国均保持良好关系。2007年7月,苏丹人民解放运动首次派团访华,与中国共产党建立了正式联系。2010年10月,中联部派团先后访问了苏丹全国大会党和苏丹人民解放运动、协调苏丹南北方关系,尽力为南苏丹独立后继续保持与两国的友好合作关系奠定基础。2011年7月独立后,南苏丹加强了与中国的合作力度,并希望学习中国的发展和治理经验。在独立仅3个月后,苏丹人民解放运动派遣建国后首个代表团访华。从一开始,中国政府就宣布尊重南苏丹独立选择政治制度和发展道路。2012年11月,中联部开始为苏丹人民解放运动高级干部举办培训班。2013年4月,中联部派团访问南苏丹。中共代表团为苏丹人民解放运动干部和南苏丹政府官员举办了三次专门讲座,涉及执政党能力建设、中国经济社会发展进程和中国的农业发展与减贫事业,在南苏丹产生热烈反响。[37] 同月,苏丹人民解放运动再次派遣代表团访华,显示两国党际交往的密切程度。自2013年12月15日南苏丹政治危机爆发以来,中国积极推动苏丹人民解放运动及其反对派通过政治手段,和平解决分歧,恢复国家稳定。中国政府非洲事务特使也为此频繁开展穿梭外交,致力于推动南苏丹危机和平结束。2014年7月,南苏丹副总统兼苏丹人民解放运动副主席杰姆斯•瓦尼•伊加(James Wani Igga)访华。中国再次表示,尊重南苏丹根据本国国情独立选择自身发展道路。中国还承诺向南苏丹派遣维和部队,加入“联合国南苏丹特派团”(UNMISS),以结束南苏丹内战和暴力活动,为政治解决南苏丹冲突创造良好环境。中国相关举措和行动不应被解读为干涉南苏丹内政、从而偏离其不干涉传统。中国在南苏丹有合法的能源和经济利益,有责任保护其自身利益免遭危机损害。中国积极参与南苏丹和平进程基于四个因素和原则,即保护中国在南苏丹的投资和经济利益、有关行动经南苏丹冲突双方同意、获得联合国安理会授权和履行新兴大国的国际责任。干涉行径通常侵犯他国主权和独立意愿、偏好单边行动、实施制裁或动用武力等惩罚行举措,旨在强加干涉国的单方面意志。所有这些都有悖于中国的不干涉原则及其实践。

四、中国治理模式在非洲的适用性问题

自改革开放以来,中国成功积累了一些行之有效的发展经验。它们对非洲的发展与治理可能存在某种相关性,但不能作为一种特定的治理模式供非洲国家效仿。中国和非洲国家之间在历史、政治、文化传统和具体国情方面存在巨大差异,中国的治理模式很难移植或复制到非洲。

然而,非洲国家领导人在探索本国的治理模式和发展道路时,或许可以借鉴中国一些被证明行之有效的治理经验。首先,强有力的政治领导是有效治理的前提条件。[38] 执政党是社会的核心与精华,应拥有充足的能力与智慧设计和执行国家发展规划,选拔和培训合格的领导干部,改善和提高人民的生活水平,以及充分处理好权力继承和政治过渡等问题。强有力的领导能够确保政治和社会稳定,有利于政府政策的贯彻执行。其次,非洲国家应该大力发展农业和基础设施建设,为减贫和经济起飞提供助力。中共中央委员会设有农村工作领导小组,负责制定所有与农业有关的政策,并协调政府各部门实施有关政策。多年来,中共中央每年发布的“1号文件”都是聚焦于农村、农业和农民。[39] 中国政府设立了一整套农业行政管理体系,从中央一直到镇一级地方行政机构,指导和辅助政策执行、农技推广示范工作,触角延伸至每个乡村和村民。[40] 中国的减贫成效主要是由农业发展推动的,农业增长对以农村人口为主体的国家减贫工作至关重要。[41] 大多数非洲国家是农业国家,因此发展农业对非洲的减贫事业意义重大。而且,农业部门的发展可以为工业和制造业提供原材料、资本和市场,促进非农部门的增长与发展,后者反过来可以吸收农业的富余劳动力。[42] 除了农业以外,中国政府还非常重视基础设施建设。中国的公路、铁路、桥梁、港口、机场、发电厂、通讯和信息技术等发展迅速,为中国经济起飞准备了坚实的基础。第三,处理好接受外援和自力更生之间的关系。中国曾经是受援国,但始终坚持“自力更生为主、外援为辅”的原则;这能确保中国拥有发展的所有权,并阻止“靠外援吃饭”这类观念的形成。[43] 中国在接受外援时或许会在某些事务上做出妥协,但不会以出让主权为代价,也不允许援助国干涉中国内部事务;中国往往把援助用在刀刃上,使援助效益最大化,而且尽量使外国援助、特别是以债务为形式的援助保持在可控水平。 [44]

中国学术界存在一些有关“中国模式”的讨论,但几乎没有中国学者提倡将中国模式简单复制到非洲国家。[45] 主流观点认为,非洲国家可以学习中国发展经验,但不能盲目复制和照搬。对于中国政治人物而言,他们似乎不太愿意接受或使用“中国模式”一词,这或许与中国曾经复制他国模式的消极体验有关。[46] 事实上,中国治理模式不可能不加区分地应用到具有不同国情的非洲国家。迄今为止,也没有任何非洲国家在全盘照搬中国的治理模式。许多有效的发展和治理经验并非中国独有,它们是全球很多国家都经历过的。比如说,几乎所有发达国家都拥有发达的农业部门、和平稳定的国内环境,依赖自力更生、反对外国干预。这些是任何国家发展都需要具备的条件,也是政府应该努力的目标。同样地,非洲国家如果要终结贫困和走上发展之路,也需要提高粮食产量、确保国内和平与安全、发展基础设施、建立能效政府。

五、结论与政策建议

中国非洲治国理政经验交流将加深双方对彼此政治制度、发展经验和不同国情的理解。中非合作论坛2006年北京峰会确定治国理政经验交流为双方合作的重点领域之一,这有望产生重大而深刻的影响。

首先,非洲国家“向东看”的政策趋势可能进一步加强。进入21世纪以来,非洲国家已经转向中国,希望中非扩大贸易、投资、基础设施建设等务实合作。中国非洲治国理政经验交流的加深,辅之以中国不干涉内政原则和巨额外汇储备,将增加中国在非洲的吸引力。这反过来会加速中国非洲之间建立更紧密政治经济联系的步伐。其次,中非在治国理政领域内的交流有助于保护和增进中国在非洲的经济和商业利益。双方更为紧密的政府间联系无疑有助于拓展和保护中国在非洲的经济活动。当然,这必须建立在互利共赢的基础上。第三,随着中国非洲政治经济交流的深化,非洲的发展范式和政治经济秩序有可能根本重塑,摧毁西方长期以来对非洲的主宰和控制地位。应该明确指出的是,西方在非洲影响力的衰落趋势,主要并不是中国在非洲的存在引起,而是西方长期以来误导和失效的政策所致。中非在各个领域的合作,其中包括治国理政经验交流,并不能从根本上阻遏西方在非洲促进“良政”和其他议程的努力。西方自身的错误政策应为其在非洲影响力的衰弱承担主要责任。正如有西方观察家所言,西方对非西方国家的政治干预,无论是在殖民时期还是后殖民时期,都远不是有益的。[47] 中国的经济崛起及其持续对非洲的重视和关注,使得中国自然而然地成为非洲国家在寻找合作伙伴时的替代选择。不过,中国也应时刻保持警惕,避免重复西方在非洲所犯错误,以免重蹈历史覆辙。

应该看到,中国非洲治国理政经验交流尚处在早期阶段,且带有中国对非援助的特征。只要双方诚心以待、认真持续推动,治国理政经验交流将推动中非共赢局面进一步展开。今后,为进一步推动双方在中非合作论坛框架下治国理政领域内的交流合作,中国和非洲国家均应加倍努力、完善机制建设,使中非合作论坛更具吸引力和可持续性。

首先,中国应将中非治国理政经验交流的有关实践进行理论升华。长期以来,西方国家把持着非洲发展的国际话语权,鼓吹和宣传西方自由民主体制的优越性和普世性。它们试图塑造或重塑非洲国家的政治进程,将自己的意志强加给非洲国家,迫使后者按照西方模式建立治理体系。中国没有必要步西方国家后尘、向非洲国家强加自身的治理和发展模式。但是,中国可以系统总结自身的治理经验,将其理论化、并介绍和推荐给非洲国家供参考。中国学派的治理理论无疑将丰富全世界的治理学说,给非洲国家提供一个替代选项,供学习和参考。中国已经意识到其治理体系的一些优点,但有关理论升华工作还有待促进和加强。

其次,非洲国家应加大能力建设,更好对接和充分利用中国在治国理政领域内对非洲的援助项目。很多非洲国家政府虚弱,很难抵御外来干涉。非洲国家的能力赤字是多方面的,它们迫切需要加强自身能力建设,增加对中非合作论坛政策决策过程的贡献度。

再次,反腐倡廉应纳入中非合作论坛,使其成为双方治国理政经验交流的新领域。腐败同为中国和非洲社会的痼疾,给国家和公共利益造成重大损失。中非合作论坛应聚集更多能量,交流各自反腐经验,并实施行之有效的反腐举措。

从历史的长河来看,中国在处理国际关系时没有救世主心态。它在与非洲打交道时也不会突然拥有此类观念。可以预见,除非中国在非洲的合法利益遭遇重大挑战,其人员和资产遭受重大损失,中国不会从根本上改变其不干涉他国内政的传统。即便出现干预和介入的情形,中国也需依托非洲国家及其政府,共同应对危机和挑战。从根本上说,非洲国家要探索和建立符合自身国情的治理模式、实现良性发展,非洲的政治家、企业家和知识分子责无旁贷。在此过程中,中国可以助非洲一臂之力。

注释:

1. 李安山等:《中非合作与可持续发展——中非合作论坛的角色与作用》,世界自然基金会委托课题研究报告,北京大学非洲研究中心,2011年,第13页。

2. Li Anshan etc., FOCAC Twelve Years Later, Achievements, Challenges, and the Way Forward, Discussion Paper 74, The Nordic Africa Institute,2012.

3. 李安山:《论中非合作论坛的起源——兼谈对中国非洲战略的思考》,《外交评论》,2012年第3期,第20页。

4. 中华人民共和国商务部:《“中国-非洲经济管理官员研修班”简介》,2002年7月6日, http://big5.mofcom.gov.cn/aarticle/bg/200207/20020700032268.html,2014年3月2日。

5. 钱春弦,乔杰:《中国-非洲部级经济管理官员研讨班举行开班典礼》,2002年9月2日, http://news.xinhuanet.com/fortune/2002-09/02/content_547123.htm, 2014年3月2日。

6. 李安山:《论中非合作论坛的起源——兼谈对中国非洲战略的思考》,第23页。

7. 李安山、刘海方:《论中非合作论坛的运作机制及其与非洲一体化的关系》,《教学与研究》,2012年第6期,第60页。

8. 李安山:《论中国对非洲政策的调适与转变》,《西亚非洲》,2006年第8期,第16页。

9. FOCAC Beijing Summit, Declaration of the Beijing Summit of the Forum on China-Africa Cooperation, 5 November 2006, http://www.fmprc.gov.cn/zflt/eng/ltda/dscbzjhy/DOC32009/t606841.htm ,2 June 2014.

10. FOCAC Beijing Summit, Forum on China-Africa Cooperation Beijing Action Plan (2007-2009), 16 November 2006, http://www.fmprc.gov.cn/zflt/eng/ltda/dscbzjhy/DOC32009/t280369.htm, 2 June 2014.

11. 中华人民共和国外交部:《中非合作论坛概况》,2014年8月, http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjb_602314/zzjg_602420/fzs_602696/dqzzhzjz_602700/zfhzlt_602814/,2014年8月30日。

12. 罗建波等:《中国和非洲国家的教育交流与合作》,《西亚非洲》,2004年第3期,第25页。

13. The 1st Ministerial Conference of FOCAC, Programme for China-Africa Cooperation in Economic and Social Development, 25 September 2006, http://www.fmprc.gov.cn/zflt/eng/ltda/dyjbzjhy/DOC12009/t606797.htm,2 June 2014.

14. 中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会:《非洲国家人口与发展高级官员研修班在北京开幕》, http://www.chinapop.gov.cn/zhuzhan/gjjl/201310/235505ba5de8482d9d2cb57efaa43882.shtml,2014年6月15日;国家人口计生委国际合作司:《非洲英语国家人口与发展研修班在北京开幕》,2012年7月31日,http://www.fmprc.gov.cn/zflt/chn/zxxx/t956922.htm,2014年6月15日; 人口与发展南南合作信息平台:《非洲法语国家妇幼卫生促进官员研修班在京开幕》,2012年10月22日,http://www.sscpop.cn/about/?mode=new-deta&id=502&type=6,2014年6月15日。

15. 同上。

16. 中华人民共和国商务部:《中非合作论坛召开中国与非洲国家改革的主要经验交流分会》,2000年10月11日,http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/bg/200207/20020700021178.html,2014年6月15日。

17. 曾培炎:《在中国与非洲国家改革的在主要经验交流分会上的讲话》,2000年10月11日, http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/bg/200207/20020700022078.html,2014年6月15日。

18. 同上。

19. 李安山,《论中国对非洲政策的调适与转变》,第19页。

20. 同上

21. 财经资讯:《中非举行农村金融发展研讨会》,《时代经贸》,2008年第5期,第91页。

22. 丁莉娅:《第四届中非共享发展经验高级研讨会举行》,《中国财经报》2011年9月6日,第1版。

23. 李安山,《论中国对非洲政策的调适与转变》,第13页。

24. Zhong Weiyun, Inter-Party Relations Promote Sino-African Strategic Partnership, 28 August 2012, http://www.china.org.cn/opinion/2012-08/28/content_26353120.htm# ,2014年8月1日。

25. 中共中央对外联络部:《中非农业合作论坛在京开幕》,2010年8月11日,http://www.idcpc.org.cn/duiwai/niandugaikuang/2010/100811-1.htm,2014年6月2日。中共中央对外联络部:《中非合作论坛在京落幕》,2010年8月12日,http://www.idcpc.org.cn/duiwai/niandugaikuang/2010/100812.htm 2014年6月2日。

26. 贺文萍:《中非需加强发展经验与治国理政的交流》,2012年7月19日,http://www.shangbao.net.cn/zuhe/special/d/106962.html ,2014年6月15日。

27. Daniel Large, China-South Sudan:Governance in Emerging Relations, November 2013,South African Institute of International Affairs(SAIIA), Policy Briefing 77, http://www.saiia.org.za/policy-briefings/governance-in-emerging-relations,2 February 2014.

28. 这里只列举中国学者和外交人士撰写的较有代表性的文章。詹世亮:《不干涉别国内政和社会制度是国际关系新秩序最主要的原则》,《国际问题研究》,2004年第5期; 张忠祥:《试析中国对非洲外交中的不干涉内政原则》,《西亚非洲》,2010年第1期;苏长和:《中国海外利益管理的新视角》,《探索与争鸣》,2011年8月;郑熙文:《不干涉原则并未过时》,《东方早报》2011年3月29日,第A18版;刘武通:《不干涉内政原则不容践踏》,《光明日报》2012年5月22日,第8版;安惠侯:《不干涉内政应坚持》,《解放日报》2013年12月10日,第7版;李伯军:《中国不干涉干涉的演变过程》,《求索》,2014年2月等。

29. 李斌:《保护的责任对不干涉内政原则的影响》,《法律科学》,2007年第3期;吴思科:《不干涉内政不等于无所作为》,《人民日报》2011年5月31日,第3版;赵华胜:《不干涉内政与建设性介入——吉尔吉斯斯坦动荡后对中国政策的思考”,《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版),第32卷第1期,2011年1月;潘亚玲:《从捍卫式倡导到参与式倡导——试析中国互不干涉内政外交的新发展》,《世界经济与政治》,2012年第9期;王逸舟:《发展适应新时代要求的不干涉内政学说——以非洲为背景并以中非关系为案例的一种假说》,《国际安全研究》,2013年第1期;甄妮、陈志敏:《不干涉内政原则与冷战后中国在安理会的投票实践》,《国际问题研究》,2014年第3期。

30. 吴石坚:《毛泽东互不干涉内政思想与奉行独立自主的和平外交政策》,《黑龙江史志》,2009年第18期。

31. 谢奕秋:《不干涉内政的困境》,《南风窗》双周刊,2010年1月,第1期。

32. Max Rebol:《不干涉与务实合作:试析中国在非洲的软实力》,复旦大学国际关系与公共事务学院博士论文,2011年5月。

33. 张忠祥:《试析中国对非洲外交中的不干涉内政原则》,第12页。

34. 同上。

35. 同上。

36. 马里、肯尼亚、塞内加尔、赞比亚和尼日尔等国新的执政党或执政联盟分别为马里联盟党(Le Rassemblement pour le Mali)、朱比利执政联盟(Jubilee Coalition Alliance)、争取共和联盟(Alliance Pour la République)、爱国阵线(the Patriotic Front)、争取民主和社会主义党-塔雷亚( Parti Nigérien pour la Démocratie et le Socialisme-Tarayya)。

37. 中国驻南苏丹大使馆:《中联部交流小组访问南苏丹》,2013年4月8日, http://ss.chineseembassy.org/chn/sbwl/t1029061.htm, 2014年2月2日。

38. Li Anshan, Chinese Experiences in Development: Implications for Africa, 18 June 2009, Issue 438, Pambazuka News, http://pambazuka.org/en/category/africa_china/57079,2 February 2014; 李智彪:《非洲国家如何借鉴中国的发展经验》,《西亚非洲》,2007年第4期,第51页。

39. Li Xiaoyun etc., What Can Africa Learn from China’s Experience in Agricultural Development? Discussion Paper submitted to the international seminar on Agricultural International Cooperation in Africa: Opportunities & Challenges for Inclusive Growth and Sustainable Development, October 13-14, 2014, Beijing, China, P.10.

40. 李小云等:《中国农业发展对非洲的启示》,《西亚非洲》,2011年第8期,第84页。

41. Li Xiaoyun,“What can Africa learn from China’s agricultural miracle?” in OECD, Development Co-operation Report 2013: Ending Poverty, OECD Publishing.

42. 同上。

43. Li Anshan, Chinese Experiences in Development: Implications for Africa.

44. 同上。

45. 陶文昭:《中国模式的非洲效应》,《国际问题研究》,2009年第1期,第37-41页。

46. Li Anshan, Chinese Experiences in Development: Implications for Africa.

47. William Easterly, The White Man’s Burden, Why the West’s Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good, Penguin Books,2007, p.305.

(来源:《中国非洲史研究会论文集(2015)》,社会科学文献出版社,2016年9月,第252-273页)