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中美在中南半岛的竞争态势及合作前景

国研院 时间: 2016-09-13 作者: 杜兰 责编: 龚婷

【摘要】中南半岛国家是中国的传统友好伙伴。随着近年来中国在该地区影响力的迅速提升和双方合作的不断深化,中南半岛已成为中国在周边的战略依托,也是推进“一带一路”建设的重要合作伙伴。美国奥巴马政府2009年上台后,实施“亚太再平衡”战略,将中南半岛作为重要“前沿阵地”。中美两国随之在这一地区展开了政治影响力、经济主导权和外交软实力等方面的激烈博弈。中国一方面应警惕美国在中南半岛的各方面动作,另一方面也需与美国管控分歧与竞争,探寻双边协调与合作,消弭竞争对双边关系和地区的稳定与发展产生的不良影响。

【关键字】奥巴马政府;中南半岛;中国;中美关系

中南半岛亦称印度支那半岛(Indochina Peninsula),包括越南、泰国、柬埔寨、老挝和缅甸五个东南亚大陆国家。因湄公河流经上述五国,该地区也可称为湄公河下游地区(Lower Mekong Region)。从地理位置上看,中南半岛位于亚洲大陆的东南部,处于中国和南亚次大陆之间,西临孟加拉湾、安达曼海,东临南海,是东亚与太平洋和印度洋之间的桥梁,所处地理位置使之成为欧亚“大陆心脏”和海洋“海权中心”之间的缓冲地带。因此,中南半岛国家虽然经济发展水平不高,但从未被国际社会边缘化,而且是大国竞争与合作的重要区域。近代以来先后有法国、美国、苏联、中国等国在中南半岛上展开多轮的竞争。进入21世纪后,中国和美国在这一地区的竞争博弈则成为影响该地区国际关系的重要因素。

2009年美国奥巴马政府上台后,提出“重返”东南亚,实施“亚太再平衡” 战略,将中南半岛作为重要“侧翼”。中南半岛国家是中国的传统友好伙伴,也是中国周边外交政策实施的重要战略依托、中国与东盟建设“互联互通”的“踏板”。美国加大对该地区的投入后,中美在这一地区的竞争随之加剧。面对美国咄咄逼人的态势,中国如何在该地区缓解战略压力、创造中美合作的战略空间,关系到未来中国周边稳定和发展的战略大局,以及顺利实施“一带一路”构想的前景。为此,本文将就中美在中南半岛的竞合进行初步研究,首先梳理奥巴马政府执政以来对中南半岛的政策,其次考察当前中美在中南半岛的竞争态势,最后探讨中美在该地区合作的必要性和可能性,并就潜在的合作领域提出一点想法。

一、奥巴马政府对中南半岛国家的政策

中南半岛过去是美国影响力的薄弱点。2009年奥巴马政府上台后,调整全球战略部署,实施“亚太再平衡”战略,高调重返东南亚。在占据东南亚国家半数的中南半岛五国中,除泰国是美国在亚太地区的传统盟友,越南、柬埔寨、老挝、缅甸四国都因历史、意识形态等原因,与美国存在不同的问题和矛盾,是美国外交中的边缘地带。因此,奥巴马政府将中南半岛作为“重返”东南亚政策的重中之重,对这五国采取了积极、均衡的外交政策。

(一)加强双边外交关系

奥巴马政府的东南亚政策体现在加强与盟友的关系,发展新的伙伴国,并积极改善与一些疏离国家的关系。在中南半岛,首先,巩固与盟友泰国的关系。2012年11月,美国防部长帕内塔和总统奥巴马先后访问泰国,成为两国同盟关系提升的关键举措。其次,力图将越南发展为在该地区新的战略支点。2010年美国《四年防务评估报告》将美越关系定位为“全面伙伴关系”,并希望发展成“战略伙伴关系”。[1]2013年7月,越南国家主席张晋创访问美国,美越确定建立“全面伙伴关系”。2015年7月,越共中央总书记阮富仲访问美国,实现了越共最高领导人首次对美的正式访问。2016年5月23日,奥巴马访问越南,成为历史上第三位访越的美国总统。再次,积极改善与老挝和柬埔寨的外交关系。2012年7月,美国前国务卿克林顿先后访问越、老、柬三国。这是美国务卿57年来首次访老,被视为美老关系的破冰之旅。2012年11月,奥巴马连任后高调出访泰、缅、柬,成为有史以来首位在任期间访柬的美国总统。2016年1月,现任国务卿克里访问了老挝、柬埔寨。美国对老挝、柬埔寨等国在禁毒、清除未爆炸弹和民生等领域的援助也大大增加。

美国与缅甸的走近最为引人关注。为支持和鼓励缅甸吴登盛政府的民主化改革,奥巴马政府对缅采取“校正接触策略”(a calibrated engagement strategy),由过去一味的孤立和打压转变为接触与制裁相结合的政策。2011年11月,前国务卿克林顿出访缅甸,成为自1955年以来首位访缅的国务卿。2012年7月,两国恢复大使级外交关系。同年11月,奥巴马出访缅甸,成为美国历史上第一位在任访缅的总统。2013年5月,缅甸总统吴登盛访美,两国领导人完成互访。美国对缅的绝大多数制裁措施得以解除。2015年11月,缅甸反对党全国民主联盟赢得大选,并于2016年4月顺利组阁上台。美国将民盟的胜利视为其对缅政策的功绩,也是奥巴马执政的重要外交遗产。

(二)军事合作与援助有所突破

美国重点加强与越南的军事合作,向其提供安全保障。2012年6月,美国防部长帕内塔访问越南。2014年8月,美国参谋长联席会主席邓普西访问越南,这是越战结束以来美军参联会主席首次访越。2014年10月,美国宣布部分解除对越南的军售禁令,并承诺提供1800万美元的援助资金支持越南购买美国巡逻艇。2016年5月奥巴马总统访问越南时宣布,将全面解除对越南武器禁运。两国还建立年度外交部副部长级主持的政治、安全和国防战略对话以及高级别的防务政策对话,举行海上联合军演,美军舰甚至被允许进入金兰湾。美越伙伴关系在安全领域越来越具有实质性内涵。

美国与柬埔寨、老挝、缅甸的军事关系不断升温。美柬定期开展“卡拉特”和“吴哥哨兵”等联合军事演习,两国特种部队每年都举行一次反恐演习。美国通过“国际军事教育与训练”(IMET)和“对外军事融资”(FMF)项目在该地区进行渗透和拉拢。通过IMET项目,美国对老挝、柬埔寨的军事援助分别由2009财年的10.7万美元和10.6万美元增至2014年财年的40万美元和45万美元。[2] 2013年起,缅甸军方获得美国邀请,作为观察员参加美泰“金色眼镜蛇”联合军演,这被视为美缅军事合作的一大突破。此外,美军方官员多次访问缅甸,并向缅军进行人权等方面的交流和培训。

(三)强化经贸联系

东盟是美国的第四大贸易伙伴。奥巴马政府执政以来,美国与东盟已签署了《美国—东盟扩大经济合作倡议》(E3)、《美国—东盟贸易和投资框架协定》(TIFA)、《以贸易和投资推动东盟联通倡议》(ACTI)。2016年2月,在美国举行的第四次美国—东盟领导人峰会上,美方又抛出“美国—东盟互联互通”计划。在这些机制框架下,东南亚大陆国家与美国的经贸联系也得以加强。2008年至2014年间,美国与中南半岛五国的货物贸易额增长了40%。[3]在双边层面,美国与泰国、越南、缅甸、柬埔寨均已签订了《贸易与投资框架协定》。2012年7月,前国务卿克林顿访问老挝期间,两国签订了有关老挝加入世界贸易组织的协议。

更具战略意义的是美国主导的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)。TPP是一个旨在推动亚太地区经济整合的高质量多边贸易和投资协议,是美国在亚太重塑经济影响力的重要抓手。美国希望把中南半岛也纳入其在亚太地区打造的新经济秩序的规则和制度中来。自美国2008年提出加入TPP谈判后,越南在2009年作为观察员开始参与TPP谈判。泰国此后也表现出加入的兴趣。2015年10月5日,TPP12国宣布达成协议后,进一步推升了泰国加入该协议的热情。2016年2月的美国—东盟峰会后,柬埔寨突然表示已受邀加入TPP。老挝国内也已开始讨论是否应参加TPP。[4]

(四)利用湄公河机制扩大影响力

奥巴马政府加强“美湄合作”的制度化建设,通过强调发展问题、利用湄公河合作的多边平台扩大对中南半岛五国的影响力。2009年7月,国务卿克林顿参加东盟外长会议期间,同柬埔寨、老挝、泰国和越南举行了首届“美国—湄公河下游国家部长会议”,抛出“湄公河下游倡议”,并于2011年把缅甸拉入该倡议。此后,“美国—湄公河下游国家外长会议”实现定期化、机制化,成为东盟与对话伙伴国外长会议期间举行的年度会议。

美国主导的“湄公河下游倡议”包括六大支柱:农业和食品安全、基础设施和机制的互联互通、教育、能源安全、环境和水资源以及健康问题。[5] 美国不断扩大对该倡议的投入。2010年,美国宣布向湄公河流域国家出资1.8亿美元,以改善这些国家的医疗卫生、环境、教育等状况。2012年,奥巴马政府宣布,美国在未来3年向“湄公河下游倡议”资助5000万美元,并联合西方主导的湄公河委员会推进该区域的援助项目。[6]美国还牵头创建了“湄公河下游之友”,把越来越多的国家和机构拉入这一合作伙伴关系中,并促成了美国密西西比河委员会与湄公河委员会的合作。

(五)推广民主和人权价值观

“再平衡”战略强调人权和民主价值观领域,中南半岛国家则是美国推广民主的重点地区。湄公河流域五国在社会制度、意识形态上多与美国相左,推动这些国家的民主和人权成为美国中南半岛政策的重要目标之一。美国在缅甸民主化改革中的作用不可小觑。美国一方面利用外交接触向缅吴登盛政府施压,要求缅甸修改宪法、尊重人权、妥善处理罗兴亚人问题;另一方面,通过支持公民社会建设,来促进其建立所谓“民主机制”的目标,如为缅甸活动人士提供有关民主体制和公民参与的培训,对媒体、非政府组织进行大选监督方面的培训等。

民主和人权也是美越关系中绕不开的问题。尽管美越关系取得了很大进展,但美国不时指责越南侵犯宗教自由,并将其纳入“令人担心”的国家之列。2015年8月,国务卿克里访问越南时,谈及人权问题,表示美越关系进一步怎么走将取决于越南保护人权和自由的意愿。2014年泰国发生军事政变后,美国反应较为激烈,双边关系也受到了影响。国务卿克里对泰国政变表示失望,对泰国主要政党领导人被拘表示关切,指责政变“没有正当性”,将对美泰关系产生“负面影响”。[7]

对于美国的“重返”,中南半岛国家积极迎合,尤其是越南。越南把美国“亚太再平衡”看作是其国家发展的战略机遇,也是推行新的海洋战略、巩固对南海岛屿“主权”的重要契机,对美国予以配合,双边合作在广度和深度上均取得了显著发展。[8]然而,尽管美国对中南半岛的政策取得一些成果,但该地区国家对美国的战略仍是需求与防范共存,合作与平衡并进,在经济和军事方面争取美国支持的同时,抵制美国的民主、人权干涉,并防范美国过多介入地区和国家内部事务。如泰国出于对自身利益及整个地区长期稳定与发展的考虑,对美国重返亚太战略存在着相当程度的忧虑和困惑。2012年6月,泰国政府就曾拒绝让美国国家航空航天局利用其乌塔堡空军基地进行云层和气象研究。美国加强与中南半岛国家关系仍面临主客观上的诸多障碍,难以建立实质性的战略合作关系。

二、中美在中南半岛的竞争态势

当前,中国崛起和美国的“亚太再平衡”战略发生重叠。美国积极拉拢东盟,并在中南半岛发力,其战略意图主要针对中国,企图在中国周边建立“遏华”联盟,以制衡中国发展,维持自身长久以来的对华优势地位。在美国重返亚太和中国强化周边外交的对冲下,中美在政治和经济影响力、规则和秩序的主导权等方面已在该地区展开了全面的竞争。

(一)美国“重返”中南半岛的战略意图

中南半岛引起美国重视是多种因素综合发酵的结果。湄公河地区不仅为美“重返亚太”提供了新的战略空间,同时也有利于美国加强同整个东盟的关系,甚至对于美国整体亚太战略的推进都至关重要。[9]美国也希望利用这些国家的市场和资源推动国内经济发展。但奥巴马政府将东南亚大陆国家视为“再平衡”的前沿,其最主要动机还是为“对冲”中国的影响,防止中国在该地区一家独大。

冷战结束后,在“睦邻、安邻、富邻”的政策指导下,中国与中南半岛国家的关系发展迅速。双方关系提升的一个关键节点是1997年始于泰国的东南亚金融危机。中国在危机爆发后承诺人民币不贬值,向包括泰国在内的东盟国家提供了40亿美元的财政支持。地区国家感受到了中国的影响力和责任心。此后双方经贸联系迅速发展,中国在该区域的影响力也得到了较大的提升。中国习—李新一届政府上台后,提出了“亲、诚、惠、容”的理念,将周边外交放在中国外交的首要地位,中国与中南半岛国家的外交关系得到进一步重视和加强,高层互访频繁。中国与地区五国已全部建立了全面战略合作伙伴关系。中国是中南半岛重要的贸易伙伴,也是重要的投资和援助来源国,而且中国的投资和援助没有任何附加条件,受到该地区国家的欢迎。双方的安全合作、人文交流也在得到加强,成为中国周边外交的亮点。中南半岛地区已成为中国在周边的战略依托,在东盟框架内的关键支持,也是中国打造亚洲命运共同体以及推进“一带一路”建设的重要合作伙伴。

美国在亚太的战略目标是,维护其优势主导地位,保持地区力量均势,并防范挑战势力的崛起。而中国在东南亚特别是中南半岛地区影响力的扩大引起了美方疑虑,担心中国将这一地区发展为自己的“势力范围”,甚至将美国排除出该地区。中南半岛地缘战略位置十分重要,是太平洋与印度洋的交汇点,也是中国西南出海的门户,打通通往波斯湾最短石油运输线的战略要地。加强在中南半岛的影响力,美国可在海上和陆上同时保持对中国的压力。如忽视这一重要地区,其亚太战略就有缺失,无法达到制衡中国、维护自身主导实力和地位的目的。

因此,美方认为,美国需要重新重视中南半岛地区,联合地区国家共同面对中国崛起可能带来的“威胁”。美国政府官员、学者多次提出要在这一地区遏制中国势力的“扩张”。如有学者就提出,美国加强与东南亚国家的政治、军事联系,尤其是与越南的联系,不仅证明美国对这个关键地区的承诺,也发出了美国应对中国决心和耐心的清晰信号。因为,不能显示美国对东南亚的承诺就可能会使中国相信美国在衰落,并促使中国考虑采取更强硬的行动来争夺地区霸权。[10]

中南半岛国家也希望加强与美国的关系,双方有利益契合点。该地区国家长期以来奉行大国平衡的外交政策,防止域外大国插手地区事务,不愿看到任一大国在该地区一家独大。随着中国的崛起,这些国家心态日渐复杂,既想搭上中国发展的顺风车,同时又对中国有所防范、疑虑,希望通过与美国等大国发展关系来“平衡”中国。它们在经济上依赖中国,安全上却指望美国的骑墙政策,也给美国的“重返”提供了便利和“活动”的空间。

(二)中美在中南半岛竞争的表现

为应对美国“再平衡”在周边造成的战略压力,中国将周边外交置于更重要地位,以减少美国对中国崛起带来的阻力,争取来自周边国家更多的支持。在建设“一带一路”和周边命运共同体的大背景下,中国不断加大对中南半岛国家的投入,开展更广泛的合作。中缅油气管道、昆曼公路、中泰铁路、中老铁路等一系列重大项目反映出中国与该地区利益深化与捆绑的趋势。客观上来看,中美已在中南半岛展开软硬实力上的激烈竞争。

1. 在地区经济合作机制上的竞争

在区域经贸合作问题上,中美的竞争主要体现对区域多边贸易协定路径和制度规则的不同主张上。中国是东盟第一大贸易伙伴,积极参与东盟主导的“10+3”和“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)等政治、经济机制,而美国积极推动其主导的TPP成为实现未来亚太自贸区的主要路径。奥巴马在TPP达成协议后以及2016年的国情咨文中都直言不讳地强调,TPP建立的目的就是要由美国而不是中国来制定世界贸易的规则。[11]现阶段看来,中国和这五国皆为RCEP谈判的参与国;同时,越南是这五国中唯一参与TPP的国家,其他四国和中国均未参与,但泰国、柬埔寨和老挝都已表达了加入的兴趣。

2013年,中国提出建设“一带一路”倡议,中南半岛是关键支点。该地区五国普遍对“一带一路”倡议表示欢迎,希望分享其带来的发展红利。如越南就表示愿意将其“两廊一圈”发展战略与“一带一路”倡议对接。中国提出建立亚洲基础设施投资银行的倡议后,中南半岛五国全部成为首批成员国。中国引领“一带一路”合作确实有反制美国“亚太再平衡”战略的考虑。中美之间就经济规则和权力的角力在中南半岛已激烈展开,且未来会走向更为复杂和激烈的态势。

2. 在次区域发展合作框架上的竞争

在湄公河区域发展合作问题上,美国着力于建立美湄合作框架,建立“美国—湄公河下游国家外长会议”机制,实施“湄公河下游倡议”,并取得了一系列具有可见度的成果。美国还重视亚洲开发银行主导的“湄公河委员会”(MRC)的作用,强调要和它在湄公河地区事务上加强协作。而中国从20世纪90年代开始,一直积极参加“大湄公河次区域经济合作”(GMS),成立了专门机构协调合作进程,参与东盟—湄公河流域开发合作,并建立了中、老、缅、泰四国毗邻地区的“黄金四角经济合作”等机制。

在2014年第17次中国—东盟领导人会议上,中国总理李克强宣布中国将积极参与泰国提出的澜沧江—湄公河合作机制新倡议。2015年底,澜湄合作机制举行首次外长会。2016年3月23日,澜湄合作首次领导人会议在海南三亚举行,澜湄合作机制在领导人层面正式启动。这是中国积极推进的最新次区域合作机制,旨在与湄公河流域国家加强互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫等优先领域的合作[12],进一步深化中国与湄公河国家全方位的友好关系。中美在湄公河地区的战略利益大相径庭,在推进合作的过程中,“机制拥堵”现象已日渐突出。

 3. 在南海问题上的竞争

在南海问题上,中美竞相争取该地区国家的支持,体现出的是中美在这一地区政治影响力上的较量。中国秉承和平解决争端为优先,不想因南海争端影响中国与越南等有关声索国和整个地区的关系。其他中南半岛国家在南海问题上也积极协调中国与南海其他争议国的关系,并在必要时给予中国支持。

自奥巴马政府上台后,美国在南海问题上的介入越来越深,不仅在海洋力量建设上给予越南资金和装备等方面的支持,而且在国际舆论上站在越南一边向中国不断施压。同时,美国积极拉拢非南海争端声索国的中南半岛国家。而这些国家顾忌中国的反应,不愿偏袒一方。2012年,在柬埔寨举行的东盟外长会议上,因为东盟部分国家反对将中菲之间的黄岩岛事件写入联合公报,致使东盟外长会议有史以来首次未能发表联合公报。2016年2月的美国—东盟领导人峰会上,美国希望利用主场优势,在南海问题上与东盟十国结成“统一战线”,共同发表针对中国的声明,然而东盟国家分歧明显。据报道,因马来西亚、柬埔寨等国的反对,美国未能如愿。美国插手南海问题,联合越、菲加剧紧张局势,干扰中国周边合作大势的意味明显。

4. 在软实力外交上的竞争

由于地缘、人文、民族上的相通相联,中国在中南半岛具有相当的政治、经济、文化影响。而奥巴马政府强调用软硬两手推进在东亚的“前沿部署”外交,在湄公河流域增加了民生发展方面的援助,争取当地民心,并将主要目标放在广大青年、草根和中产阶级上,着力输出美式价值观。美国的主要目的是打压中国发展模式,维护美国模式和价值观的“正统性”。近几年,中南半岛国家普遍出现民主转型危机和政局不稳,背后或多或少都有美国的因素。这一方面加剧了这些国家内部的不稳定形势,另一方面对中国的周边安全和国内的稳定也产生了一定的影响。

另外,美国官员、学者、非政府组织等在中南半岛地区向当地民众传播环保观念,指责中国在该地区资源投资方面的所作所为是在掠夺资源、破坏环境。这不仅损害了中国的国家形象,也对中国的投资项目造成了一定的干扰。中国在缅甸投资的密松水电站停建,莱比塘铜矿项目停工等事件中,美国因素在背后发挥了一些作用。近年来,中国在湄公河流域的水电站建设项目成为了中国与下游国家开展合作的主要内容。而美国针对中国与湄公河流域国家的水利开发合作,挑起环保议题,抹黑中国形象。美国将“评估基础设施建设的社会和环境影响”作为推动“湄公河下游倡议”的三大支柱之一,并利用湄公河下游国家对中国在湄公河上游(澜沧江)修建梯级大坝的戒备心理,宣传中国在湄公河上游建大坝的危害。受美国影响,围绕中国在湄公河上游建大坝的“水坝威胁论”一直不绝于耳,中国与当地的水资源合作也因此受到影响。

三、中美在中南半岛竞争加剧的影响

中美在中南半岛竞争加剧背后的逻辑是,随着中国综合国力持续上升、中美利益分配格局发生变化以及美国对国际事务管控能力的下降,美国在军事、外交、经济和意识形态等领域持续加大对华竞争力度,以维持长久以来对华交往的优势地位。随着美国“亚太再平衡”战略持续推进,美国对华强硬并强化对华竞争的态势进一步凸显。与此相对应的是,两国的战略互疑在加深。美国国内精英阶层在对华政策辩论中负面声音抬头,中方也有不少人士愈加倾向于认为美国遏制或制衡中国的意图明显。美国知名中国问题专家兰普顿不无担忧地提出,中美关系已经走到全面趋向紧张的“临界点”[13]。

中美正在诸多地区和领域开展激烈博弈,中南半岛只是其中一个缩影。但因中南半岛属于中国向南开拓的门户,而且是中国传统友好地区,美国将“前沿外交”部署到这一地区,对中国周边外交环境和国家利益的影响更加明显、直接。近十年来,中国在中南半岛拓展影响力和博弈的筹码主要集中于经济领域。“以经促政”的战略一度取得了良好成效,明显改善了中国与地区国家的关系。然而,美国重返亚洲使亚洲国际关系的性质从“重经济、轻战略”转向“重战略、轻经济”。[14]而且,美国在力图改变东南亚国家“经济上靠中国、安全上靠美国”的“二元格局”现状,对中南半岛的经济和军事投入在同时推进。美国的政策挤压了中国周边外交的空间,引起了地区权力格局的变化,使中国对该地区国家的影响力受到了不同程度的削弱或限制。

具体来说,中国在中南半岛实施“睦邻、安邻、富邻”外交方针面临更多不稳定的因素,出现了如湄公河上游水资源问题、南海问题、“中国威胁论”等诸多挑战。中国对中南半岛国家的经济影响力面临美国及其盟友日本的竞争,地区国家主动减少对中国的经济依赖,中国与缅甸、越南、泰国等国的合作项目波折频出。特别是在缅甸,中国的投资遭遇一系列挫折。缅甸吴登盛政府2011年单方面宣布中国投资36亿美元建设的密松水电站项目在其总统任期内停建,项目前景至今尚不确定,给中方造成了重大损失。中缅胶漂-昆明铁路工程计划也因种种原因搁浅。此外,越南在南海问题上不断挑战中国,也与美国的拉拢扶持有关。越南试图趁中国将强未强之际,借助美国的支持,将对于争议海域和岛屿的实际控制上升为法理控制,引发了南海争端不断升温。

中美竞争也对地区的稳定和发展造成了一定的影响。中南半岛国家面对中美的竞相示好开始面临两难,在中美之间取得平衡的难度加大。出于各自国家利益的考虑,它们不得不重新评估如何与中国和美国在双边和多边层面上进行互动。中美在湄公河合作中支持不同机制,也使得地区国家无所适从。各机制难免出现战略碰撞,大国博弈关系带来新的不确定因素,势必加剧湄公河地区开发合作的复杂性,进而影响湄公河地区开发合作的整体进程。[15]美国介入南海争端、企图在该地区制造适度紧张的行为,已经导致冲突集中爆发和升级,使中国与相关国家在和平解决南海问题上面临更大障碍,也破坏了东盟团结,加剧东盟内部分裂,引起了该地区部分国家的警惕和不满。

四、中美在中南半岛的合作前景

当前,中美关系越来越呈现出摩擦、竞争与协调、合作并存的特点。这一点在亚太地区也体现得颇为明显。客观来看,尽管中美在中南半岛地区的竞争日趋激烈,利益争夺难以避免,但中美合作的可能性和合作空间也在扩大。中、美、湄三方存在共同利益,促进次区域可持续发展已经成为三方的共识。中美两国须在这一地区进行有序竞争,强调两国在合作上的可能与路径,与地区各国积极探求务实合作,这不仅利好于中美两国,而且对中南半岛国家也均是有利的。

(一)中美合作的必要性和可能性

当今世界已经进入各国相互依存的经济全球化时代,中美两个大国之间的相互依存度更是在不断增强,利益交融日益深化。而且,面对世界日益增长的问题与挑战,作为世界上最大的发展中国家及最大的发达国家,中美若不进行持久合作,将无法有效解决最棘手、最重要的困难。[16]来自内部和外界对中美加强合作的诉求都在上升,中美之间协调与合作的重要性和必要性日渐突出。近两年来,中美在经贸、反腐、网络安全、伊核、气候变化、国际金融体系改革等涉及双边、地区和全球领域的诸多问题都达成了重要共识,开展积极合作,展现了中美关系的巨大潜力。

在中国继续崛起、中美实力差距拉近的背景下,如何避开“修昔底德陷阱”是摆在两国面前的重大议题。中美共同“建立新型大国关系”,坚持“不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢”原则,是避免“修昔底德陷阱”唯一的明智选择。虽然奥巴马政府在言辞上越来越多地回避“新型大国关系”提法,但近年来中美关系发展的实践表明,两国仍在朝着这个方向共同努力。[17]亚太是当今世界发展速度最快、潜力最大的地区,也是热点问题最多的地区,中美两国在亚太的利益交织最为密集,互动最为频繁。两国必须正视在亚太地区的竞争与合作。正如中国外交部王毅部长所言,中美两国“要重点加强亚太事务合作,使中美新型大国关系的构建先从亚太地区做起。如果中美在亚太能够不冲突、不对抗,那么在其他地方就都可以和平相处;如果中美在亚太事务上能够相互尊重、合作共赢,那么在其他问题上也可以开展合作。”[18]

中南半岛应成为中美建立新型大国关系的“试验田”和“起始点”。首先,中美在中南半岛的竞争有别于以往在这一区域展开的任何一场大国竞争。中美在经贸和安全方面各有长短,两国都不可能在该地区建立各自独立的势力范围,而且中美间的竞争并不存在“零和”的特点。实际上,中国在东南亚的影响力提升的同时,美国在该地区的影响力也在提升。美国国防部长办公室助理罗伯特•谢尔在美中经济与安全评估委员会作证时说:“我们不把中国在该地区的接触视为零和游戏。中国在该地区更多的接触并不妨碍美国做得更多……实际上,随着中国在该地区的存在越来越多,对富有活力的美国在该地区发挥的稳定性作用的意识依然强烈,而且在某些领域增强了……这种趋势实际上有利于与美国建立更紧密的关系。”[19]从中国方面来说,恰当认识中美在东南亚利益、影响力的交融与冲突,用崭新的视角思考中美间的竞争与合作,使之走向良性竞争轨道,可能更有助于进一步提升中国的地区和国际影响力。中国不可能在冲突或竞争思维方式下实现自身利益的最大化。[20]

其次,中南半岛地区国家在中美间寻求平衡的战略是长期的。地区五国实施“大国平衡”战略,是服务本国和本地区发展,希望在中美博弈中获取最大利益,并不愿中美矛盾激化,从而放大业已存在的矛盾或争议,弱化次区域一体化建设与发展的动力,进而影响本地区的长期发展。中国在中南半岛地区具有难以挑战的地缘、经贸、历史和文化等优势。中南半岛国家与中国的关系趋于稳定状态,对中国的战略需求、经济需求是难以改变的。地区国家虽然欢迎美国加大投入,但并不想因此影响对华合作。美国与中南半岛国家关系也存在诸多问题,双方关系的发展对中国的影响有限。

最后,中国提出建设“新型大国关系”后,中美双方领导层对于构建“不冲突、不对抗”的双边关系已经达成共识。奥巴马政府战略东移虽带有强烈的“制衡中国”的取向,但其对华政策中的“两面下注”做法并未改变。在“新型大国关系”框架下,中美已达成加强亚太事务合作的共识。通过探索中美在具体领域的互利合作途径,可减少相互疑虑,增进互信。相对于朝鲜半岛、东海、南海等热点问题,中美两国在中南半岛的竞争烈度较低,在解决竞争的问题方面已经逐渐产生克制力,不会轻易挑战对方底线。而且,随着中国实力的增长和在该地区影响力上升,中国促美合作的手段与筹码也会随之增加。

(二)中美在中南半岛可能的合作领域

首先,中南半岛是中国推动打造亚洲命运共同体、推进“一带一路”倡议建设的重要合作伙伴,也是美国推进经济外交、发展外交的重点地区。中美可以通过在多边融资机构的合作,特别是亚洲基础设施投资银行与亚洲开发银行、世界银行的协调,加强在中南半岛国家的经济合作,提升该地区的融资能力,助力地区基础设施等方面的建设与发展。

其次,中美可探讨开展安全对话,有益于打消中南半岛乃至其他亚太国家的忧虑。中国可尝试与东盟、美国建立三边安全对话机制,开诚布公探讨安全议题,既能对东盟地区论坛、东盟防长扩大会议等现有安全对话机制做有益补充,又有助于中美妥善管理安全竞争与分歧,并能打消地区国家“选边站”的安全焦虑。双方可从开展非传统安全合作入手,包括应对气候变化、禁毒、打击跨国犯罪、反恐等议题。非传统安全是互利共赢的事务,不具竞争性、对抗性,两国在这些领域有广阔的合作空间。

再次,中美可利用各自优势,帮助湄公河下游国家发展民生。美国在中南半岛区域合作中将教育、公共卫生、环境等作为重点领域。尽管从目前来看,无论在资金规模还是实际落实上,美国在湄公河地区的投入都无法与中国同日而语,但其对于可持续发展和民生的关注,容易以较少的投入获得良好的社会反响。中国的投资尽管规模巨大,但当地民众直接受惠有限,并且容易对中国的意图产生疑虑。在具体的项目合作中,中方可发挥地缘和资金的优势,美方可利用技术及经验优势,开展一系列务实合作,共同推动中南半岛地区的可持续发展和民生改善。

最后,中美之间应加强战略性的沟通协调。在中南半岛,中国和美国分别与次区域国家或组织建立了对话或合作机制,但中美双边或三方尚没有建立起制度化、常态化的沟通和协调机制。已有美国学者提出,应该把湄公河建坝问题纳入中美战略与经济对话的议程中来,以加强中美两国在这个问题上的沟通与合作。[21]目前看,若能在中美有关机制中设置大湄公河次区域议题,的确可以有效促进两国在该地区的良性互动,对于中美之间减少互疑、化解矛盾、加强合作起到积极作用。

结论

考察中美在中南半岛的竞合应放在整个亚太国际关系的大格局下。当前中美互动已成为影响亚太形势的主要因素。在中美互动最频繁的亚太地区,两国在地缘政治、地缘经济和规则机制领域的竞争在扩大、摩擦在增加,竞争面较合作面更为突出。而中南半岛是中美亚太博弈的一个新热点。美国加大对该地区的投入,其主要战略意图是对冲中国的影响力,客观上造成了中美竞争的加剧,对中国的外交、经济、安全等方面利益形成了威胁,并给地区局势带来了不稳定因素。

中南半岛与中国有着深厚的交往传统与互动关系,对中国的周边外交和“一带一路”的实施至关重要。加强中国与该地区各国的友好合作、维护湄公河流域的安全稳定和繁荣涉及周边、南海以及整个亚太格局的稳定,不容忽视。应对在中南半岛的新挑战,中国一方面应加强对该地区的投入,进一步提升与地区国家的利益融合度,朝着构建命运共同体方向推进;另一方面则应处理好中美在中南半岛乃至整个亚太地区的关系,一是把握住双边关系的大方向,管控分歧,防止竞争和摩擦激化;二是探寻利益汇合点,扩大和深化互利合作,保证合作成为中美关系的主流。中美两国领导人都已意识到合作对竞争的软化作用。2015年9月,奥巴马总统在习近平主席结束访美之际强调,美国将“致力于扩大两国间合作,同时坦诚地和建设性地处理分歧”。[22]未来,两国领导者还应在管理中美关系既有问题的同时,继续努力开创中美合作的新领域和新方式。而中南半岛有潜力成为中美在亚太合作的新领域和“试验田”。

注释:

[1] “Quadrennial Defense Review Report”, February 2010, http://www.defense.gov/Portals/1/features/defenseReviews/QDR/QDR_as_of_29JAN10_1600.pdf.

[2] International Military Education and Training Account Summary, State.gov, http://www.state.gov/t/pm/ppa/sat/c14562.htm.

[3] U.S. Department of State, Telephone Briefing: U.S. Participation in the Extraordinary Friends of the Lower Mekong Meeting, February 3, 2015, http://www.state.gov/r/pa/ime/eapmediahub/237168.htm.

[4]“老挝总理:敦促相关国家对话解决南海纷争”,《日经》中文网,2016年5月30日,https://cn.nikkei.com/columnviewpoint/viewpoint/19815-20160530.html。

[5] Lower Mekong Initiative FAQ's, State.gov, http://www.state.gov/p/eap/mekong/faq/index.htm.

[6] Thomas Lum, “U.S.-Cambodia Relations: Issues for the 113th Congress,” July 24, 2013, p.13.

[7] “Coup in Thailand”, Press Statement by Secretary of State John Kerry, May 22, 2014, http://www.state.gov/secretary/remarks/2014/05/226446.htm.

[8] 阮宗泽等著:《权力盛宴的黄昏——美国“亚太再平衡”战略与中国对策》,时事出版社,2015年7月出版,第168页。

[9] 任远喆:“奥巴马政府的湄公河政策及其对中国的影响”,《现代国际关系》,2013年第2期。

[10] Le Thuy Trang, “America in Response to China’s Rise: Standing Still is not an Option,” Pacific Forum CSIS, Issues & Insights Vol. 12, No. 4, May 2012.

[11] The White House, “Weekly Address: Writing the Rules for a Global Economy,” October 10, 2015, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/10/10/weekly-address-writing-rules-global-economy.

[12] “澜沧江—湄公河合作踏上新征程”,新华网,2015年11月16日,http://news.xinhuanet.com/world/2015-11/16/c_128431694.htm。

[13] David M. Lampton, “A Tipping Point in U.S.-China Relations is Upon Us,” May 11, 2015, http://www.uscnpm.org/blog/2015/05/11/a-tipping-point-in-u-s-china-relations-is-upon-us-part-i/.

[14] 郑永年:“美国‘重返亚洲’与亚洲秩序的巨变”,《东南亚南亚研究》,2013年第1期。

[15] 毕世鸿:“机制拥堵还是大国协调——区域外大国与湄公河地区开发合作”,《国际安全研究》,2013年第2期。

[16] 中美联合工作小组:“中美合作:全球未来的关键”,《国际问题研究》,2013年第6期。

[17] 吴心伯:“新常态下中美关系发展的特征与趋势”,《国际问题研究》,2016年第2期。

[18] 2013年9月23日外交部长王毅在美国布鲁金斯学会的演讲,参见中国网:http://www.china. org.cn/chinese/2013-09/23/content_30101644.htm.

[19] Statement of Mr. Robert Scher, Deputy Assistant Secretary of Defense for South and Southeast Asia, Department of Defense, “China’s Activities in Southeast Asia and the Implications for U.S. Interests,” Hearing before the U.S.-China Economic and Security Review Commission, February 4, 2010, http://origin.www.uscc.gov/sites/default/files/transcripts/2.4.10HearingTranscript.pdf

[20] 仇朝兵:“充实‘再平衡’战略:2013年美国与东南亚国家关系的发展与中国面临的挑战”,《美国蓝皮书(2014):中美关系中的第三方因素》,社会科学文献出版社,2014年7月出版,第62页。

[21] Richard Cronin, “Mekong Dams and the Perils of Peace”, Suvival, Vol. 51, No. 6, December 2009-January 2010, pp.157-158.

[22] The White House, “Remarks by President Obama and President Xi of the People’s Republic of China in Joint Press Conference,” September 25, 2015, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/09/25/remarks-president-obama-and-president-xi-peoples-republic-china-joint.

(来源:《南洋问题研究》,2016年第3期)