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从国际秩序的角度看菲律宾所谓南海仲裁案

国研院 时间: 2016-08-17 作者: 时永明 责编: 龚婷

[内容提要] 目前中菲南海争议由于菲律宾强行提起国际仲裁和美国军事力量的强力介入,已经由权益之争转变为秩序之争。要谈论东亚地区的国际秩序,首先应该关注二战后确立的国际规则。中国对南海诸岛的原始主权在战后得到了国际法的确认和国际社会的认可。美国为维护其霸权地位强行介入南海问题,通过拉帮结派和武力威慑来制造霸权语境,以主导其所谓“法的秩序”。在这种背景下,国际仲裁法庭受理菲的仲裁诉求,实行强制仲裁,事实上已经介入了中菲领土争议并发挥了非中立的作用,这给地区稳定和政治解决南海问题带来严重的消极影响。

[关键词] 国际秩序 菲律宾 南海仲裁

[中图分类号] D815

[文献标识码]A

[文章编号]1006-6241(2016)03-0013-14 本文属于东亚思想库项目NACT15-07。

中菲南海争议由于菲律宾强行提起国际仲裁和美国军事力量的强力介入目前已经由权益之争转变为秩序之争。而美国要借南海问题重塑东亚,建立所谓“法的秩序”的行为,已经演变为要借军事力量挟持国际法的行为。美国、日本和菲律宾等国试图通过将中国维护自己南海利益的行动描绘为破坏所谓“现存秩序”的行为,来谋得道德高地。而国际仲裁法庭在这种显而易见的政治斗争中,是否真的能够超凡脱俗扮演公平角色也是值得关注的问题。为避免美日利用对国际媒体的垄断权混肴是听,我们有必要从国际法律秩序的角度来重新梳理中菲南海争议。

一、中菲南海争议起因于东亚国际秩序的失序

1、战后东亚秩序中不存在中菲南海争议

通常谈论现代国际关系和国际秩序要从1648年威斯特伐利亚和约谈起。因为该和约确立了国家主权至高无上的原则,标志着民族国家概念的诞生。但事实上,威斯特伐利亚体系仅局限于欧洲。虽然欧洲国家之间开始懂得相互尊重主权了,但对欧洲之外,他们开始的是对其他国家和民族的侵略与掠夺。所以,真正的现代国际秩序是从二战之后才开始确立的。第二次世界大战的最大结果是让世界各民族普遍进入现代国家的构建进程中,在东方尤其如此。

所谓战后秩序的意义在于,东亚各国的传统权利在二战后都经过具有国际法律意义的行为或文件的确认。所以,要谈论东亚地区的国际秩序首先应该关注的是二战后确立的规则。从这个角度讲,一些试图以此后的变化而产生的所谓“现状”来作为地区秩序基础的言论,可能暗含着对战后确立的地区秩序的否定,从而可能构成否定法的秩序的行动。

就南海问题而言,中国对南海最早发现、使用和管辖都无需在此赘述。从战后秩序的角度看,中国通过完全符合现代国际法的方式收复了对南海的主权,也就是说中国对南海诸岛的主权得到了再次的确认。而根据二战后东亚地区对日本侵略的清算和各国恢复领土主权的确权行动,在中菲之间根本就不存在对南海诸岛的主权争议问题。首先是因为1946年才获得独立的菲律宾,在其独立宪法中所规定的领土范围根本就不包含南海诸岛。菲律宾在欧洲人将其作为殖民地时尚未形成国家。其国土范围是美国与西班牙两个宗主国通过条约方式确定的。菲律宾独立宪法对此给予了确认。其次,战后依据开罗宣言和波斯坦公告,当时的民国政府于1946年收复东沙、西沙及南沙诸岛,除于主要岛屿上设立石碑并派军驻守外,另于1947年12月公布新定南海诸岛名称及《南海诸岛位置图》,此图可见于1948 年2 月在内政部方域司公开出版发行的《中华民国行政区域图》。《南海诸岛位置图》用断续线的方式标明中国对南海诸岛的主权[1] 。这是明确无误的国际法行为。这一行为在当时不仅没有受到任何质疑,而且得到国际社会的认可。2015年在加拿大温哥华旧货摊发现的1947年版本的《Collier's World Atlas and Gazetteer》的地图按照中文名称标识南海诸岛并明确将部分岛礁归属标注为中国,这恰恰反映的是当时国际社会对中国南海一种普遍性的认知。[2] 第三,清算日本侵略问题的1951年《旧金山和约》事实上承认了中国对南海诸岛的主权。《旧金山和约》对被日本占领的领土有两种处理方式,一是有主土地均以“日本放弃”的方式进行表述,而无主土地如琉球群岛则专门加以说明,由美国代联合国进行托管。《和约》“第二章领土,第2条”规定了日本放弃的领土,其中规定“日本放弃南沙群岛及西沙群岛之一切权利、权利名义及要求”。由于该条约是在中国国民政府正式收回南海诸岛之后,条约的表述意味着承认中国对南海诸岛的主权。这种承认更进一步地体现在《旧金山和约》生效之日,日本与当时他所承认的“中国政府”既台湾当局签署的《和约》中。菲律宾作为《旧金山和约》的签署国,当时并未对南海诸岛提出主张。因此,在战后秩序中,南海问题有三点非常明确,一是南海诸岛的主权属于中国,二是南沙、西沙等群岛的主权归属是以群岛为单位的不可分割的整体,三是中菲两国之间根本不存在领土主权纠纷。

2、冷战破坏了东亚战后秩序

在国际秩序中,法的秩序往往容易受到政治力量格局的影响。战后不久就出现了冷战和大国对势力范围的争夺,国际政治格局发生根本性的改变。

1947年3月,杜鲁门在国会发文,攻击苏联是极权国家,美苏开始陷入“冷战”。冷战对东亚地区的影响是出现全面开花的热战。中国内战导致台海两隔,朝鲜战争南北分裂,越南战争成大国的较力场。这种热战使南海地区出现了管控力量的缺失。作为对南海诸岛拥有主权的国家,中国由于内战造成的分裂,导致一方面作为旧政权的台湾当局因军力的极大削弱和与大陆的军事对峙而难以用武力维护主权的完整,而作为新政权的大陆方面又力所不及。这就为外部势力觊觎南海创造了条件。

在这种背景下,美国于1951年与菲律宾签订了安全防卫条约,1954年与菲律宾及其他一些亚洲国家签署了《东南亚集体防务条约》。该条约明显违背国际法的地方在于它将不属于成员国领土领海主权范围的地方划入管辖范围。条约《第八章》表述说:“如本条约所用,‘条约区域’是东南亚的一般地区, 也包括亚洲缔约国的全部领土, 以及西南太平洋的一般地区, 不包括北纬21度30分以北的太平洋地区。[3] ” 这意味着条约覆盖了北纬21度30分以南的太平洋地区,而中国南海的绝大部分区域,包括海南岛在内都在此线之南[4]。美国借助该条约将中国南海置于自己的势力范围内,同时又依据同盟条约为菲律宾在此地区的活动提供了保护。这为后来菲律宾侵占南沙创造了条件。

 3、菲律宾非法侵占我南沙岛礁是对战后秩序的破坏

战后秩序是以联合国宪章为基本架构形成的。而联合国宪章的核心理念是基于人的平等而确定的“大小各国平等权利”[5] ,并依此价值基础确定了“国家之间不得相互侵犯”的原则。

中菲南海争议的根源在于菲律宾作为一个饱尝过侵略的国家,却在混乱的国际局势中开始滋生对外扩张的欲望,逐步侵占我南海岛礁。中国在南海力量的缺失诱发了菲越争抢南海岛礁。1955年8月,法国军舰L9006号驶抵永兴岛,驱走我住民,宣称此岛为法国领土,挑起南海之争。随后,1956年南越以接管法国主权为由,分批占领了西沙群岛的琛航岛、甘泉岛等岛屿。与此同时,菲律宾马尼拉航海学校校长托马斯-克洛马率人于1956 年3 月1 日前往南沙群岛“探险”。登陆太平岛、中业岛、南威岛等9个主要岛屿,并发表《告世界宣言》,声称“发现”并“占领”了这些岛屿。从此以后,菲律宾政府通过各种手段将“私人占领”变成“国家占领”[6], 并在不断强化实际占领的同时,通过国内立法将占领行为“合法化”,以及编造各种说辞对国民进行主权意识灌输,致使南沙群岛在菲律宾人的心中俨然天生就是他们的合法领土。但是从国际法的角度看,菲律宾的行动是明确无误的侵略行为。

4、海洋法激发对南海海权的争夺

从南海问题发生发展的过程看,国际上对海洋石油的重视和上个世纪七十年代出现的石油危机是驱动周边国家争夺南海的重要利益动力。但利益本身并不能导致秩序的混乱。南海问题最后越来越复杂,除了政治和法的秩序已经受到破坏之外,一个重要的因素就是海洋制度的变化。1982年联合国《国际海洋法公约》出台。该法关于沿海国家享有200海里专属经济区的规定给南海这个被众多国家包围的“大湖”带来两个问题,一是专属经济区的相互重叠以及与传统权益的冲突;二是岛礁在海权中的地位成了不确定性因素。一方面岛礁有可能带来巨大的海上权益,另一方面对200海里海权的主张可能会覆盖一些原本不属于自己的岛礁。

正是由于这些可能性,菲律宾、马来西亚、越南等国一方面积极强占岛礁来扩张海权,另一方面又试图依据200海里专属经济区来主张对岛礁的主权。并且这种行动早在海洋法正式通过之前就已经展开。1978 年6 月11 日,菲律宾发布了由总统马科斯签署的第1596 号总统法令,把南沙群岛的33 个岛、礁、沙、洲,面积达64976 平方海里的海域声称为“菲律宾领土的一部分,并对其实施行政管理”。他们把该海域内的岛群命名为“卡拉延群岛”。 1979 年12 月21 日,马来西亚公布了新的1: 150 万比例尺的领海和大陆架疆域图,把南乐暗沙、校尉暗沙、司令礁、破浪礁、南海礁、安波沙洲一线以南的南沙群岛地区划入马来西亚版图,首次对南沙群岛提出领土要求。马来西亚于1980年宣布200海里专属经济区,并在1983 年至1999 年期间出兵占领了我弹丸礁、光星仔礁、南海礁、榆亚暗沙和簸箕礁5 个南沙岛礁企图通过事实占领策略来扩张领土[7]。 而越南也积极强占南沙群岛的大部分岛礁,最终导致中越之间于1988年爆发了军事冲突。冲突使人们开始关注如何政治解决南海的岛礁主权与海洋权益问题。很显然,在南海需要通过解决领土主权纠纷和海洋权益争议来重构秩序。

二、美国为主导地区秩序而介入南海问题

1、“美国世纪”与“世界新秩序”

从语言实际运用的角度观察,国际秩序可以从规则制度、权力架构、稳定形态三个方面来理解。从规则制度的角度看,二战后的国际秩序建设是在逐步完善的过程中。但从权力架构的角度看,则有很多变化,而国际关系的稳定形态也受此影响。

冷战结束是权力结构发生根本性变化所导致的。美国成为唯一超级大国。当时美国总统老布什在1991年的国情咨文中提出要“建立世界新秩序”,准备新的“美国世纪”的到来。不过老布什并没有来得及解释其构想。而其继任者克林顿则用冷战思维和霸权行动诠释了“美国世纪”下的“世界新秩序”。

冷战结束时,东亚地区政治局势开始发生根本性变化。这主要表现为中国的改革开放使冷战时对立的东亚国家之间出现了和解趋势,中国和韩国以及东盟国家实现了关系正常化。正是在这种全面和解的氛围下,美菲以冷战为基础的军事同盟关系由于菲民族主义的抬头而大大削弱,美国被迫撤出其在菲律宾的军事基地。面对这种局面,美国克林顿政府在1992年为“美国世纪”确定了一个长期维护美国霸权的战略,提出“必须维持现有机制以遏制潜在竞争对手”[8] 。其矛头直接指向了中国,因为他们认为,“中国将取代苏联,成为美国的对手”[9] 。

2、美国插手南海,以实力决定“秩序”

美国显然是将权力架构视为国际秩序本身,既将权力架构的改变视为国际秩序的改变。所以美国试图利用冷战后一超独霸的局面,维护自己主导世界事务的权力架构,以确保美国对规则的制定权和解释权,从而使国际秩序有利于自己享有特殊利益。其战略运用在南海问题上,就是要确保自己对南海的主导权。为此,他就要确保美菲军事同盟关系。所以,尽管早在战后初期美国就多次确认过中国对南海诸岛拥有主权[10] ,但如今其对中菲南海争议的政策却是以否定中国对南海诸岛的主权为基础,扮演菲律宾的保护国角色,将所有中国的维权行动都视为挑衅或“非法的”。这一点在美国第一次插手南海事务时就清楚地表现出来。

1995年2月初,中菲在南海美济礁发生争执,菲律宾指责中国占据美济礁。美国迅速插手了这一事件。事件不久,美国众议院就于3月10日通过《114号决议》。《决议》有两大特点:一是自行判定岛礁的主权归属,声称中国是在菲律宾主张的“领土”上建立军事基地,因此用“侵略”一词来定性中国在南海的行动。二是表明判断是非的依据是意识形态而不是事实本身,提出美国应对任何“非民主国家”在南海的权利主张表示关注;呼吁美国总统要“评估南海声索国中民主国家的防卫需要”[11] 。美国众议院这种以意识形态和地缘政治利益来判断问题的做法,实际上就是在以实力决定秩序。美国国会这种完全无视国际法律秩序的做法立即使菲律宾方面失去理性。当年3月底菲律宾出动海军, 把中国在五方礁、半月礁、仙娥礁、信义礁和仁爱礁等南沙岛礁上设立的测量标志炸毁。派出海军巡逻艇, 在军机的支援下, 袭击了停靠在半月礁附近的4 艘中国渔船, 拘留了船上62名渔民, 指控他们,“非法进入菲律宾专属经济区捕鱼”。

美国对菲律宾滥用武力的行为并没有给于直接的评价。美国务院于5月10日以所谓维护地区稳定的姿态发表了“美国对南沙群岛和南中国海的政策”声明。“声明”主要表示:1、反对使用或威胁使用武力;2、美国在地区稳定和航行自由两大问题上有持久的利益;3、美国对南沙岛屿主权归属不持立场;4、希望依据国际法解决问题[12] 。

美国看似不偏不倚的声明,事实上成了对菲方野蛮行动的保护伞。实际上,此前在1992年菲律宾在马尼拉主办东盟峰会时,为拉东盟一起对付中国,预防中国采取武力维权的行动,菲推动东盟签署了《东盟南海宣言》。《宣言》的主基调是要求各方保持克制,通过政治途径解决问题。但是在获得美国支持之后,菲却首先使用了武力。而且成了一个最经常使用武力的国家。最典型的事件就是2013年5月9日的“广大兴事件”。当时在台湾屏东县鹅銮鼻东南方约166海里处,台渔船“广大兴28号”,遭菲律宾公务船扫射,导致一名船员死亡。

美国在介入美济礁事件的过程中形成了一种南海政策运作模式,既一方面,视南海为自己的势力范围,支持其盟友的主张;另一方面,又以所谓维护地区稳定的说辞来限制中国的维权行动。这一行为模式一直持续至今。美国介入的力度也随着中国维权活动的增加而增强。例如,菲律宾用废旧的两栖登陆舰“谢拉•马德雷”号坐滩仁爱礁,又违背承若赖着不走,以此来抢占仁爱礁海域,并公然将其作为在南海的桥头堡。美国对菲无视国际法的行径视而不见,而当中国采取维权行动时,则大加指责。同样,在岛礁建设问题上,此前,菲越持续的大规模岛礁建设,美国装聋作哑,而当中国采取应对措施进行岛礁建设时,美国几乎是咆哮起来。在美国这种以自身霸权利益为核心的南海政策的干扰下,南海局势日益复杂,政治解决问题的障碍也越来越多。

3、奥巴马政府重塑亚洲,以霸权语境主导“法治化”

美国对南海的介入造成的最大问题就是它阻断了通过政治途径解决南海问题的通道。奥巴马上台后以维护美国霸权地位为执政核心,针对中国的崛起在亚太地区推出“再平衡战略”,声称要“重塑亚洲”。“再平衡战略”的核心就是要通过军事手段来维护美国所谓的领导地位,国防部成了美国亚洲政策的主导者。美国的南海政策自然也主要服从于美国的军事战略需要。

因此,奥巴马政府在南海采取了两方面行动,第一,在政治上推行南海问题国际化,通过国际化制造霸权语境,以掌握南海问题的话语权。美国不仅试图将东盟打造成在南海问题上对抗中国的工具,最近甚至和日本一起将南海问题列入了在日本召开的七国外长会议,并于4月11日专门就海上安全问题发表声明。第二,强化美国在南海的军事存在,并通过强化美菲军事同盟,对菲进行大规模军事援助,同时拉日本和澳大利亚,甚至印度海军到南海巡航,在南海打造军事集团,以所谓维护“自由航行”为借口,将大量军舰派到南海,试图对南海实行军事控制。

美国在南海问题上的运作方式就是制造一种霸权语境,凡是中国的行动都是违法的,应该欲与反对;凡是针对中国的行动都是合理的,应该欲与支持。这一点在4月12日国务院发言人的答记者问中有进一步体现。当美国国务院副发言人马克.托纳被问到对菲律宾开始在其非法占据的中业岛扩建机场是什么态度时,此君居然语焉不详,与其指责中国时的态度形成天壤之别,只是说美国的政策没有改变。美国虽然声称反对在南海进行岛礁建设的政策针对所有国家,但在实践中却明显地对中国施加军事和政治压力,而对菲越却给予政治支持和大量军事及经济援助。就在菲律宾准备扩建中业岛机场的同时,美国不仅在菲搞联合军演,而且宣布要向菲提供价值约4000万美元的军事援助[13]。 可见,在美国这种霸权语境主导下的“国际秩序”的特点就是“规则只是用来约束对手的”。在这种霸权语境下,我们看到七国集团的声明对解决南海问题的路径,根本不提由当事国对话谈判解决,而只是号召各国走司法裁判的道路。这显然是要为美国依据霸权语境来掌握“法的秩序”创造条件。

三、中菲仲裁案与地区秩序的构建

1、菲律宾提起仲裁具有对抗性

仲裁是一种以和平方式解决问题的路径,但通常提出仲裁应该是在争议双方进行协商的基础上进行,而菲单方面强行将南海争议提交国际法庭进行强制仲裁具有极强的对抗性。这将使中菲关系成为对抗性关系。

中菲之间自1975年签署建交公报时就确定“通过和平手段解决一切争端”。中菲南海问题始终是坚持以政治对话为解决路径。两国外交部自1991年起就建立的对话磋商机制,就双边关系及南海问题保持着政治对话与磋商。2002年中国与东盟签署《南海各方行为宣言》,从地区多边层面再次确认了政治对话解决问题的路径。

在暂时难以解决岛礁主权归属问题的情况下,中菲越三国采取了“搁置争议,共同开发”的策略来减缓矛盾。2005年,三国签署了“联合海上地震勘探谅解”协议,中国海洋石油总公司、越南石油和天然气公司和菲律宾国家石油公司签署了《在南中国海的某些地区进行联合海洋科学研究的三方协议》。但此协议在2008年到期后没有续签。其原因表面上看是因为有人批评阿罗约政府说,协议破坏了国家的主权和违反了宪法,因其允许外国人,尤其是中国的勘探家在菲律宾领海进行地震测试。但实际上是中美大国竞争叠加了菲律宾内部政治斗争的结果。当时菲律宾阿罗约政府与中国在南海搞共同开发,可以说是对菲律宾一贯的南海政策的一种颠覆性举动。并且这种举动是与外交战略上从依赖美国转向与中国合作为背景的。这就同时惹翻了两种人,一是菲律宾的极端民族主义者,二是美国及菲的亲美势力。

阿基诺三世上台后,为反对阿罗约的合作开发政策,推动菲律宾参议院于2009 年 1 月 28 日三读通过了 2699 号法案,即“制定菲律宾领海基线的法案”。该法案将中国的南沙群岛部分岛嶕(包括太平岛),以及中沙群岛的黄岩岛划为菲律宾所属岛屿。菲再次以国内立法的方式进行领土扩张,导致中菲之间在南海的矛盾迅速尖锐化。但此时,中国的维权能力和意志都空前地强。2011年的礼乐滩事件和2012年中菲黄岩岛事件,使菲律宾意识到其几十年的强行扩张路线走到了尽头。菲的选择要么是对抗到底,直至发生军事冲突,要么是另寻出路。此时,菲将希望寄托于实行亚太再平衡战略的美国,但美国并不愿为菲一战,而是希望通过将南海问题国际化以实现对南海局势的掌控。2011年菲律宾外长罗萨里奥访美,与参议员麦凯恩就南海问题会谈,得到的建议是寻求国际法庭途径[14] 。在这种背景下,菲律宾聘请了美国的律师,将中菲南海争议中的一些问题提交到国际仲裁法庭。

2、菲玩弄法律游戏

从国际秩序构建的角度看,如果能够有完善的国际法律体系,各国依法行事自然是有利于和平与发展的事情。但现实中,对国际法的运用,既可以将其当作寻求妥协的平台,也可以将其作为博弈工具,通过法律技巧的运用来寻求优势地位。菲律宾将中菲南海争议中的表象问题提交国际法庭仲裁就属于后一种情况。

中菲南海争议的核心是南沙群岛的主权归属问题。从菲律宾方面讲,首先菲自知其非法占领我南沙岛礁的行为无法通过国际法的检验。其次,在签署《海洋法公约》之前,菲方就宣布其在南海岛礁的主权主张不受《公约》的管辖。所以,菲不可能将领土争议提交国际法庭。菲的核心目标是要借用国际仲裁判定中方所控岛礁不具有主张海权的权利,而后借助美国构筑的霸权语境,通过国际多边政治运作,在南海将中国置于“不法”地位。菲设想的行动原则,一是要用“禁止使用武力”来困住中国手脚,而后迫使中国接受强制仲裁;二是严格防止被“分而治之”,要采取国际多边协调行动;三是充分利用法律技巧,尽可能地扩展自己的利益;四是充分利用就近及实际占领的地理优势;五是采取哀兵策略,利用人们同情弱者的心理。[15]

菲法律运作的构思与其在2009年通过的“制定菲律宾领海基线的法案”有着密切关系。该法案最初的方案试图通过将黄岩岛和太平岛等作为领海基点而占据为菲的“领土”,在遭到中国强烈反对后,菲国内也认识到将不在自己控制下的岛屿作为领海基点对自己并不有利。因此,菲总统府文官长厄米塔建议修改该法案,将菲律宾主群岛作为领海基线,通过所谓200海里专属经济区将南沙群岛和黄岩岛列入菲律宾所属的岛屿。后来通过的法案,就吸纳了菲总统府的建议。

所以,该法案意味着菲将主张南海海权的根基从占据的岛礁转向以本土主岛为基点的200海里专属经济区。这种做法一是强化了菲对南海海权主张的合法性,二是削弱了中国依据岛礁主张海洋权益的法理根基。在这个思想的基础上,菲将仲裁的焦点转向尽可能地削弱,甚至打消以岛礁主张专属经济区的法理依据。菲将南沙群岛拆分,先设定其所占岛礁是合法拥有,而中国在南海的主权主张仅仅是依据现在实际控制的几个礁石。而后,菲要求国际法院认定“中方所称‘九段线’在国际法中没有任何赋予其所主张‘历史性权利’的依据”,并要求法院认定“中国在南海中借以主张其权利的岛礁并非能够产生专属经济区和大陆架权利的岛屿。相反,~其中没有能产生12 海里甚至更多权利主张的岛礁,一些则完全不能产生权利。” [16]

菲律宾整个构想的框架就是,先打掉中国对南海的“历史性权利”,使得中国对南海海洋权益的主张只能基于陆地。由于南沙群岛所有岛礁都不能主张200海里专属经济区,那么即便中国以南沙群岛整体为依据,也不能主张超越12海里的海权,甚至也不能主张对目前实际控制岛礁的现实权利。这将彻底把中国在南海的主张置于非法地位。

3、仲裁对地区稳定将会产生消极影响

根据以上论述,此次菲律宾强行单方面提起仲裁,意在借助国际法院,谋求在中菲领土主权争端中的优势地位的事实是非常明确的。所以,仲裁庭的裁决必然影响中菲之间的领土争议的解决,从而也必然关系到地区稳定问题。这种影响将表现在以下两个方面。

第一,仲裁本身将对通过政治途径解决南海问题产生消极影响,甚至阻碍问题的政治解决。根据中国与东盟达成的共识,南海问题的解决遵从双轨途径,一是由当事国之间通过政治谈判解决领土和海洋权益纠纷,二是由中国与东盟合作共同维护南海地区的稳定。就在提出国际仲裁之前不久,阿基诺三世政府在2011年9月1日的《中菲联合声明》中承诺“将通过和平对话处理争议,”“重申尊重和遵守中国与东盟国家于2002年签署的《南海各方行为宣言》”。但是,仲裁庭居然“裁定中国-东盟宣言为一项不存在使之具有法律约束力意向的政治性文件,因此与《公约》中关于给予双方同意的纠纷解决方式优先效力的规定不具有相关性。仲裁庭同样裁定中国与菲律宾的某些其他协议和联合声明不排除菲律宾寻求通过《公约》解决与中国争端的做法。仲裁庭进一步裁定菲律宾满足了《公约》关于双方就纠纷解决交换意见的要求,并且菲律宾已经尝试在《公约》和一般国际法要求的范围内寻求与中国协商。[17]” 仲裁庭的逻辑可以被理解为,政治约定是可以随意背叛的。这种裁定不仅是在鼓励菲律宾在政治上的背信弃义行为,鼓励以对抗方式处理问题,而且使中国和东盟之间正在进行的关于“南海各方行为准则”的政治协商变得毫无意义。

第二,仲裁本身将激化中菲之间的领土矛盾。仲裁庭决定启动强制仲裁显然是介入了中菲的领土争端。因为有两个基本事实逻辑摆在那里。第一,根据海洋权益依土而生的基本法理,要确认中菲之间的海洋权益界限,首先要解决南沙群岛的主权归属问题。这一点中国政府在“立场文件”中已经做出清晰的阐述,既“无论遵循何种法律逻辑,只有首先确定中国在南海的领土主权,才能判断中国在南海的海洋权利主张是否超出《公约》允许的范围。”[18]。第二,菲方提出仲裁的主要标的物是各岛礁可以主张的海洋权益。但中菲从未就岛礁本身所具有的权益地位发生过争执,中国也从未依据个别岛礁来主张对南沙群岛的主权和南海的海洋权益。因为南沙群岛是作为一个整体来确认其主权归属的。这一点在1951年的《旧金山和约》中已得到确认。菲律宾非法侵占南沙部分岛礁不能改变这一事实,1982年才产生的《海洋法公约》也不能改变这一法律事实。国际仲裁庭接受菲律宾诉求,不仅对部分岛礁可产生的权利,还对其主权获取方式进行裁决有违基本法理。这必将鼓动菲律宾采取激进手段,大大增加发生军事冲突的风险。结束语

要从国际秩序的角度谈论中菲争议,必须以战后秩序为基础。而中菲南海争议恰恰起因于菲律宾破坏战后秩序,对中国领土进行侵犯。美国将南海视为自己的势力范围,以维护霸权为中心扶菲抑中,使南海局势复杂化。如今,在霸权语境下,国际仲裁庭不顾案件关系到领土主权纠纷的本质,超越管辖权,对中菲南海争议实行强制仲裁,事实上是对菲律宾破坏战后秩序行为的鼓励,这给国际法带来的影响是深远的。这也暗含着国际秩序可能会发生更深刻变化的预兆。在这种历史关头,中国应当沉住气,在坚持合作共赢发展战略的同时,也必须对强权政治可能给我和平发展带来的挑战做好充分的准备。

注释:

1、 《民国时期中国南海诸岛及其附近海域的主权维护及其启示》,李国栋,《西南民族大学学报(人文社会科学版)》 2014年05期

2、《加拿大发现美国制老地图 显示南海属于中国》,2015年5月24日中新网多伦多电。该图册中收录的一幅地图由Rand McNally公司绘制,其题目为《中国、法属印度、暹罗、及韩国的大众地图》 (Popular Map of China, French Indochina, Siam, and Korea) 。地图将中国、越南、与泰国并列在一起,故此南海也包含在内。内中地图对中国南海岛礁有详细描述,部分岛礁更明确标明主权属于中国。

3、Southeast Asia Collective Defense Treaty (Manila Pact); September 8, 1954,Source: ‘American Foreign Policy 1950-1955 Basic Documents Volumes I and II’,Department of State Publication 6446,General Foreign Policy Series 117,Washington, DC : U.S. Governemnt Printing Office, 1957

4. 海南岛地处北纬18°10′~20°10′,东经108°37′~111°03′

5、《联合国宪章》序言,“重申基本人权,人格尊严与价值,以及男女与大小各国平等权利之信念”。

6、参见李金明《中菲南海争议的由来与现状》,《海交史研究》,2013 年第1 期

7、龚晓辉《马来西亚南海安全政策初探》,《南洋问题研究》,2012 年第3 期

8、“Keeping the U.S. First; Pentagon Would Preclude a Rival Superpower”, The Washington Post, March 11, 1992

9、参见钱其琛《外交十记》“第九章涉台外交的两次斗争 美国出尔反尔”,世界知识出版社2003年10月1日出版

10、根据台湾近日公布的“南海政策说帖”,美国在上个世纪五十年代曾向台湾当局确认过南沙的主权归属,并至少两次就军队进入南海向台湾当局进行申请。

11、 详见http://web.roc-taiwan.org/jp/post/5331.html 详见:104th CONGRESS 1st SESSION “H. RES. 114”,Expressing the sense of the House of Representatives that the United States should support peace and stability in the South China Sea.

12、详见:“U.S. DEPARTMENT OF STATE DAILY PRESS BRIEFING”, DPB #67 , WEDNESDAY, MAY 10, 1995

13、《面对中国压力,美国与菲律宾扩大军事同盟》,《纽约时报》中文网,2016年4月13日 http://cn.nytimes.com/asia-pacific/20160413/c13philippines/

14、 “The Law of the Seas and the Spratly Islands Dispute”,Friday 22 July 2011 edited by Dwyer Arce http://jurist.org/sidebar/2011/07/edsel-tupaz-spratlys-dispute.php

15、 同注9。

16、 《 菲律宾诉中国仲裁案 》第九次新闻稿,海牙,2015年11月30日。

17、《新闻稿 菲律宾诉中国仲裁案》 海牙,2015年10月29日

18、《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》,新华网北京2014年12月7日电

(来源:《和平与发展》,2016年第3期)