字号:

欧盟不愿强势介入南海问题

国研院 时间: 2016-08-01 作者: 苏晓晖 责编: 龚婷

今年以来,伴随美国不断搅动南海局势,引发地区热点紧张升温,欧盟等其他域外力量在南海问题上的政策立场受到更多关注。目前看,欧盟对南海争议介入不多,也不是地区安全事务的重要参与者。未来,欧盟针对南海问题发声将有所增加,但在实际行动中会保持谨慎。

一、中美博弈左右南海问题走向

欧盟对南海问题相关争议方及美国、日本、俄罗斯等国的政策进行评估。其结论是,中美两国是对南海局势发展产生影响的主要国家。

中国将美国作为主要战略对手。欧盟认为,自2012年以来,中国在南海问题上态度更为强势。中国对东盟采取“分而治之”的策略,要求东盟部分非声索国不为争议方提供支持,以此避免东盟在南海问题上一致对华。美国不是声索国,但中国却更为在意美国在南海的动作,包括军事存在。美国派遣驱逐舰执行“航行自由”行动引发中国强烈反弹。

其他声索方拉美国牵制中国。菲律宾、越南等声索国寻求美方的战略支持,干扰中国倡导的长期合作项目。例如,越南以参加美国主导的“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)来对冲中方的“一带一路”倡议。这些争议方试图挑起中美在东亚地区更激烈的战略博弈。

美国在地区安全事务中影响力下降。欧盟将美国作为地区安全的“稳定器”,认为美国在亚太的军事存在阻止了领土争端发酵,除日本等传统盟友外,越南等非盟国也要求美国在南海非军事化问题上做出更强硬的表态,借此对中国施压。相关地区国家还担心,美国在地区安全问题上作用下降会给中国制造更大的影响力空间。

俄罗斯有所图谋但避免得罪中国。俄罗斯“重返亚洲”战略针对中国崛起,其寻求与东亚国家加强双边关系,重要举措是2011年加入了东亚峰会。然而,近年来受国内经济困局影响,俄与东亚国家贸易联系发展缓慢。由于中国反对域外国家介入,俄罗斯在南海问题上将自身定位为中立的“负责任大国”。俄尽管同意遵照国际法解决争端,但强调领土争议“国际化”达不到预期效果。[1]

欧盟在南海问题上相对超脱。欧盟与东南亚经济关系密切,欧盟是东盟第二大贸易伙伴,东盟是欧盟除中美外第三大贸易伙伴,同时,欧盟也是东盟的最大投资来源地之一。然而,在安全领域,欧盟传统上重视西亚北非地区的安全问题,对地理上远离欧洲的东南亚地区关注不足。近年来,随着亚洲积极的发展态势日趋明显以及美国“亚太再平衡”战略的推进,欧盟重新将目光投向亚太,并试图改变其在地区安全事务中被边缘化的状况。2012年,欧盟在制定外交与安全政策时更多考虑亚洲局势,但受内部金融危机以及乌克兰危机的影响,欧盟很难聚焦南海。目前,在七国集团(G7)内部,仍是美日在主导南海问题议程。

二、欧盟认为南海可能出现意外但不会失控

欧盟认为中国在南海问题上无意软化立场。中国将划设覆盖九段线内区域的“防空识别区”。这将引起越、菲乃至美国的强烈外交反应。一旦发生意外,中国将作出迅速且“极为强烈”的反应,包括要求其他国家的军舰和战机在未经中国明确授权的情况下,不得通过防识区范围。

南海可能出现意外情况。仁爱礁是潜在的矛盾爆发点。菲律宾认为中国当前的岛礁建设活动可能会扩展到其他岛礁,因此极力维持其在仁爱礁坐滩军舰的存在。菲律宾一直在对该舰进行维护,防止其解体,并使其成为半永久性的前哨。中国对此已明确发出警告,曾试图阻止菲方对船支进行补给。菲律宾对中国飞机靠近争议岛礁极为紧张,担心中国可能对军舰采取行动。美日为菲提供先进防空武器使菲在应对中国方面颇有底气,甚至指示其海军指挥官“不惜代价”保护该军舰。

欧盟担心,南海紧张的局势会成为冲突事件发生的导火索,导致不测事件发生。欧盟设计了与1988年伊朗航空公司665次航班被美军击落的场景类似的冲突情境:“前往澳大利亚的中国飞机飞越仁爱礁空域,尽管附近菲方军舰的指挥官多次要求,但中方飞机仍未表明身份,在此情况下,菲方下令击落飞机。” [2]

美国不愿取消在南海的军事存在。美第七舰队部分舰只已在南海开展例行演练,不会因中国反对而停止。但同时,美国表示要“冻结”和“稳定”地区局势。一旦发生“事件”或“事故”,美国将避免不必要的、恶性的事态升级。这表明,美考虑至少暂时放弃其长期以来自我认定的地区安全保证者的角色。

欧盟预估南海争端不会对贸易产生显著影响。南海即使发生中等规模的军事冲突,也不会中断东亚和欧洲之间的货物运输。中国与地区小国间的领土争议也不会影响欧盟关键的经济利益。中美之间的相互依存降低了东亚军事冲突升级的风险。

三、欧盟将更多参与处理南海问题

“南海仲裁案”仲裁结果公布以后,欧盟将被迫就仲裁结果表态,其对《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)的态度受到重视。美国海军遵守《公约》规则,但由于该国尚未批准《公约》,在处理南海问题上存在弱点。因此,尽管欧盟不会在强化基于《公约》的国际海洋秩序方面成为强有力的领导,但仍是支持《公约》的重要力量。目前,欧盟对南海问题的外交表态相对模糊,仅仅“泛泛而谈”应遵守国际法等原则。但针对仲裁产生的具体问题,欧盟这种处理方式恐难以为继,可能会因表明立场而承受来自各方的外交压力。

欧盟可借军售影响南海局势发展。越南订购了荷兰西格玛级护卫舰和法国飞鱼反舰导弹。1990—2014年,菲律宾从英国进口的武器总值为7200万美元,从波兰进口的武器价值为2000万美元,从德国进口的武器价值为800万美元,从法国进口的武器价值为2000万美元。[3] 目前,菲律宾正力图购进法国和意大利的轻型武装直升机。而欧盟各种武器出口禁令则限制对华输出武器。加之英法日之间正在开展技术合作,欧洲对亚洲的军力平衡可能产生影响。但鉴于中国的军费开支超过越菲防卫预算的总和,欧盟的影响力有待考证,可能相对有限。

欧盟难免被卷入“航行自由”行动。法国海军有一支小型力量出没于太平洋,主要在法属领土周围的专属经济区进行巡航,也承担其他任务。根据该国国防部官员2015年在香格里拉对话会上的公开发言,法国海军编队当年在停靠上海后,曾驶入过西沙和南沙群岛,“充分践行了国际法允许的航行自由,且未来将继续此类行动”。但法国海军并未指出舰队通过的路线以及遭遇何种反应,也未表示要将这种行动常态化。[4] 在2016年6月举行的香格里拉对话会上,法国防长声称将督促欧盟国家协调海军巡航行动,以确保在南海争议地区有“常规的和可见的”存在。

美国希望欧盟在地区行动中承担更多责任。欧盟不能完全置身事外,但也不会大张旗鼓地参与南海“航行自由”行动。目前来看,欧盟的紧迫任务是落实2012年6月的《欧盟在东亚外交和安全政策方针》所列出的合作事项。

总体上看,欧盟内部确有声音呼吁在南海问题上“发挥更大作用”。[5] 但欧盟认为,在尚未认清南海问题症结所在的背景下匆忙介入南海问题,可能会给自身带来风险。未来,欧盟将在南海问题上加大投入,但会保持谨慎克制。

注释:

1. Peter van Ham, Francesco Saverio Montesano and Frans Paul van der Putten, “A South China Sea Conflict: Implications for European Security”, Clingendael Report, Netherlands Institute of International Relations, March 2016, pp. 23-30.

2. Peter van Ham, Francesco Saverio Montesano, Frans Paul van der Putten, “A South China Sea Conflict: Implications for European Security”, Clingendael Report, Netherlands Institute of International Relations, March 2016, pp. 14-15.

3. 任琳、程然然:“欧盟东南亚政策论析”,《欧洲研究》2015年第3期, 第32页。

4. Mathieu Duchâtel, “Europe and Maritime Security in the South China Sea: Beyond Principled Statements?”, roundtable: Non-claimant Perspectives on the South China Sea Disputes, Asia Policy, Number 21, the National Bureau of Asian Research, January 2016.

5. Charles Tannock, “Tensions in South China Sea require more active role from Europe”, EurActiv.com, 18 February 2016, http://www.euractiv.com/section/global-europe/opinion/tensions-in-south-china-sea-require-more-active-role-from-europe/.

(来源:《太平洋学报》,2016年第七期)