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欧洲难民危机的困境与出路

国研院 时间: 2016-04-13 作者: 崔洪建 责编: 龚婷

内容提要:难民问题在2015年成为几乎席卷整个欧洲、至今仍在继续发酵的重大危机。中东北非地区持续动荡导致进入欧洲的难民数量大幅增长以及欧盟应对乏力、成员国各自为政,是导致难民问题酿成危机的主要内外因素。难民危机反映出欧洲当前在经济、政治、社会、外交和安全各领域面临的多重困境,一体化进入步履维艰的阶段。为应对并解决难民危机,欧洲必须在对内落实危机管理措施和对外维护周边稳定之间谋求平衡,并做出艰难的战略和政策调整。

关键词:难民危机,欧洲困境

一、难民问题酿成危机

难民问题对欧洲的影响由来已久。出于接受部分劳动力以缓解老龄化问题的经济考虑,也出于树立自身“道义形象”的政治考虑,以及对周边地区施加影响的外交及安全考虑,欧洲国家历年均接受一定数量来自周边国家和地区的难民。在2011年前,每年向欧盟国家申请难民登记的人数稳定在20万至30万人之间,欧盟经过甄别、审核后最终接受的难民数量也基本控制在每年10万人以内。[1] 自2012年起,由于叙利亚、利比亚等中东北非国家持续动荡,难民人数增长很快,当年欧盟接受难民人数首次超过10万人。随着“伊斯兰国”的崛起并肆虐中东,2013/14年度欧盟国家接受的难民数量分别上升为13万5千多人和18万5千人,仅2014年向欧洲国家提出难民申请的人数就高达66万人,难民问题开始凸显。[2] 意大利、希腊等南欧国家因地理位置接近北非地区,处于难民进入欧洲的前沿地带,首先感受到了难民问题的巨大压力,仅2014年经由意大利到达欧洲的难民、非法移民人数就超过11万,在难民偷渡地中海的过程中还发生多起海难,数千人因此丧生。而根据欧盟国家的《都柏林公约》,应由前沿国家承担接受和安置难民主要责任,其他国家通过欧盟给予财政支持。在不堪重负的情况下,前沿国家向欧盟施压,要求修改《都柏林公约》,以便让其他成员国更多参与解决难民问题,不仅要出钱还得出力。但由于应对债务危机和乌克兰危机是当时欧盟主要的政策优先,难民问题没能在欧盟层面得到应有的重视和处理,还一度造成意大利与欧盟和其他成员国之间的关系紧张。[3] 进入2015年后,进入欧洲的难民人数呈爆炸性增长的态势,据联合国难民署统计,仅上半年经地中海进入欧洲的难民人数就接近14万人,到9月底则已超过50万人,远超2014年全年的总数。[4] 难民潮压境使欧盟原有的难民接受机制和规则难以应对,并开始引发欧盟内部的各种矛盾。难民问题开始演化成全欧洲面临的危机。

在难民人数急剧增加的情况下,欧盟的应对无力和成员国的各自为政,拖延了难民问题的解决,最终酿成了危机态势。在2015年上半年难民人数开始暴涨并发生多起因偷渡引发的死亡惨剧后,欧盟方面才有所行动,开始“三管齐下”应对难民危机:首先是加强对难民入境的防堵,包括提议打击组织非法移民犯罪、加强边境管控、为前沿国家提供资金建立收容站并遣返非法移民等主要措施。其次是军事和外交行动:争取联合国授权开展军事行动以打击人口走私;加强对难民主要来源国家的外交和经济影响以遏制偷渡潮。如欧盟与土耳其重开入盟谈判并提供援助,希望土方能限制难民的流出。最后,欧委会提出名为“欧洲移民行动计划”的移民/难民分摊配额方案,包括成立应急机制,在两年内向其他成员国转移安置4万名非法入境意大利和希腊的难民等。[5] 欧盟的上述方案看似面面俱到,但在落实和执行过程中却困难重重。在加强防堵和管控方面,现有的欧盟边境管理机构无力进行边境管控,只能由各国根据自身情况实施,但各国对于难民危机的性质和影响判断不一。作为主要难民中转国的中东欧国家不愿承担难民过境带来的经济压力和社会负担,纷纷以关闭边境、驱离难民等方式应对,导致部分国家之间边境形势紧张,加剧了难民的无序流动。在军事行动方面,由于欧盟提出要深入到北非国家领海水域打击犯罪,在遭到这些国家的拒绝后也难以获得联合国授权,军事打击方案始终仅停留在口头上。欧盟内部对于强制摊派方案的争议和分歧更大,各方争吵不休。除德国和部分西欧、北欧国家支持摊派外,已有离心倾向的英国公开反对,匈牙利、捷克、斯洛伐克和波兰组成的“维谢格拉德四国集团”也抱团反对摊派方案,称政府首先需要保护本国民众权益,因此难民问题涉及各国主权和安全,只能依靠成员国自身解决。匈牙利还率先停止接受难民、关闭本国边境,在其他一些国家引发连锁反应。

在9月初发生叙利亚小难民溺亡海滩事件后,欧盟各国民意对难民的同情上升,欧盟也面对来自国际社会要求其“人道应对难民危机”的巨大压力。德国随即决定执行对难民的“欢迎”政策,允许大批难民入境。英、法、芬等国也跟进宣布接收更多难民。欧盟趁热打铁,随即提出难民安置的强制性方案,将修建更多难民安置点并将安置人数扩大至16万,并在内务部长会议上强行表决通过。尽管有了多数决议,以匈牙利为代表的中东欧国家仍坚持其立场,反对硬性摊派难民。匈牙利还通过法律修正案授权军警在必要情况下可使用杀伤性武器处置难民越境问题。[6] 欧盟层面的整体解决方案依然无法有效推进。

根据联合国难民署和国际移民组织的统计,2015年通过海路和陆路进入欧洲的移/难民总数已超过100.6万,其中德国接收了逾100万,是欧洲接收人数最多的国家。[7] 但截止12月,欧盟计划安置的16万难民中只有不到200人得到安置。计划修建的11座难民接受点只有2个投入运营。在欧盟承诺向土耳其支付30亿欧元以换取难民事务合作后,仅12月从土耳其进入希腊的难民人数仍高达日均4000人左右。[8] 尽管各国都已意识到难民危机需要整体应对方案来解决,但在中东北非地区动荡这一根源未见缓解、各国仍无法就解决路径达成共识之前,难民危机仍将持续。

二、难民危机反映欧洲多重困境

难民问题在欧洲发展、激化并酿成危机,客观上反映出当前欧洲面临的诸多困境。

首先,欧洲不景气的经济和财政状况削弱了欧盟国家应对难民危机的能力和意愿。尽管欧洲经济自2014年开始走出衰退并在2015年维持缓慢复苏,但欧元区债务危机的负面影响仍未消退,一些国家如希腊、意大利和法国的债务风险依然很大,失业率居高不下,经济复苏脆弱且不平衡。因此在面对难民危机时,各国政府和民众首先考虑的是继续接受并安置大量难民对本国经济、财政和就业形势产生的负面影响。在多数国家财政状况依然吃紧的情况下,难民的大量涌入将进一步加重财政负担。欧盟计划在今后两年花费92亿欧元用于应对难民危机,为此已对财政预算进行三次调整。但这一预算目标被认为是杯水车薪,难以满足实际需求。难民危机还有可能恶化欧洲经济形势,因为“人口激增伴随经济疲软不振成为非常危险的组合”。[9] 庞大的难民数量也不可避免地给接收国带来沉重负担。按德国方面2014年的统计,安置20万难民需花费24亿欧元,接收100万难民将支出120亿欧元。另一重要难民收容国瑞典在未来4年也需支出201亿美元难民经费。[10] 尽管这些支出分别只占德、瑞两国当前GDP的0.3%和0.84%,但难民的安置、就业等问题不是仅靠花钱就能解决的。据德国方面估计,随着上百万难民入境,其供应系统“有可能面临崩溃”。[11] 在就业方面,难民危机将使欧洲失业风险上升并影响民众消费信心,从而增加欧洲经济复苏的脆弱性。即便在2015年失业率降至历史新低、在欧盟国家中表现最好的的德国(5%),就业市场也承受巨大压力,由于大量难民登记失业,预计2016年德国失业率将出现反弹。[12]

其次,欧洲近期的政治和社会变化迫使欧盟和各国政府谨慎应对,削弱了解决难民危机的政治和社会资源,限制了制定和执行政策的空间。在经济低迷、就业不振的情况下,多数欧洲国家的疑外、排外情绪日渐严重并蔓延,以“反移民、反欧盟”为口号的政治力量上升,对主流政党和民意构成挑战。这集中反映在2014年5月极右翼政党在欧洲议会选举中力量壮大,并在包括英、法、德在内的多数欧洲国家势力增强。在难民问题凸显后,极右翼政党借机向主流政党发难。主张退出欧盟的英国独立党认为,难民中混杂着更多想到欧洲来“插队”、“抢饭碗”的经济移民,应当仔细甄别;法国国民阵线领导人勒庞将难民比作“第四个世纪的野蛮入侵”,该党凭借其反移民/难民的主张在法国地方选举中多有斩获;德国极右翼政党选择党(AfD)称难民是社会福利的“寄生虫”,将直接威胁到德国的生活素质和文化,并因其反难民主张一度在民调中成为仅次于德国执政两党的第三大党。另一德国极右翼组织“欧洲爱国者抵制西方伊斯兰化运动”(简称PEGIDA)则不断在各地发起反难民游行示威活动。在跨年夜德国各地发生大规模性侵、盗窃案后,极右翼势力更为活跃,直接提出了要求“默克尔政府下台”的主张。[13] 同时,中东欧国家提出“只接受基督徒难民”,也被认为是欧洲政治“向右转”的表现。[14]

由于涉及切身利益并受极右翼政治宣传的影响,欧洲民意在难民问题上出现巨大分歧,不仅批评接受难民政策的声音越来越多,而且表现为具体行动。在接受难民最多的德国、瑞典等国,针对难民安置点的袭击事件从未中断。据德国内政部统计,仅2015年上半年德国就发生202起攻击难民营事件,其中173起具有右翼极端主义动机,到10月份则已超过500起。瑞典2015年1至10月发生12起针对难民的纵火和攻击事件。[15] 在德国等地发生难民参与的性侵事件后,民意朝支持更为严厉难民政策的转向更为突出。在极右翼势力和民意变化的夹击下,欧洲国家政府不得不竭力保持平衡,难以在难民政策上作出大的调整,也难以在欧盟寻求统一解决方案时做出更大让步。

最后,与难民相关的安全问题日趋严重,进一步恶化了欧洲的内部安全环境和解决难民问题的政治环境。随着难民危机的持续,欧洲的内外安全环境进一步恶化,反过来又加大了解决难民危机的难度。在难民危机爆发前,欧洲已经对乌克兰危机和恐怖袭击引发的安全问题头痛不已。在难民危机爆发后,与此相关的恐怖袭击和有组织犯罪问题又成为欧洲必须面对的安全挑战。一些欧洲国家反对接受更多难民的原因之一,就是担心主要来自叙利亚、伊拉克等地的难民群体极易被“伊斯兰国”或其他恐怖组织渗透,给欧洲带来新的安全风险。2015年11月巴黎恐袭事件中的作案者之一据传就是以难民身份入境欧洲的。在科隆性侵案后德国警方对难民点的盘查中,又有消息称巴黎恐袭的一名嫌犯就藏身于北威州的Recklinghausen难民营。[16] 将恐怖主义威胁与难民危机相联系,已成为欧洲各国民众的普遍担忧和反难民势力的主要理由。更让欧洲各国头疼的是,难民危机激化了族群矛盾,针对难民的犯罪行为接连不断,恶化了治安环境。德国内政部长德麦齐埃特地指出,“参与攻击难民的德国人多达2/3没有犯罪前科”。[17] 在德国等地发生以难民为主体制造的性侵事件后,欧洲面临的安全问题更为复杂。如果事件经查实与移民群体的有组织犯罪相联系,将进一步增加本土民众对移民/难民群体的不信任感和不安全感,如被本土极端势力加以利用,将形成族群对抗、社会撕裂的局面。欧洲国家要想继续保持以往对难民开放的政策将面临更为恶劣的舆论、民意和政治环境。

三、欧洲能否走出难民危机?

欧洲难民危机是内外因素共同作用的结果,在内外环境出现较大改善之前,难民危机仍将持续。展望2016年,加强管控以避免危机升级仍是欧洲应对难民危机最为现实的目标。从目前各方政策趋势来看,其目标是通过收紧难民政策、管控共同边境来稳定并逐步减少难民流入;提高难民安置效率以减少无序流动并加强安全管理以及寻求国际合作并维护周边稳定。

首先,采取务实立场收紧难民政策并提高难民安置效率,减少难民无序流动给各国边界带来的冲击,正成为各国和欧盟的共同方向。原本坚持对难民开放政策的北欧三国瑞典、丹麦和挪威从2016年开始启动难民管控机制,通过严查入境难民身份、遣返无证难民等措施控制难民流入。在经历性侵事件后,迫于国内民意压力,德国默克尔政府也通过修改难民政策加大了对违法难民的遣返力度。[18] 加上此前已经采取措施的国家,加强边境控制、收紧难民政策实际上已经成为多数欧盟国家的共同选择,此前一味追求“开放、自由道义制高点”的难民政策在现实问题的冲击下,实质上已难以为继。各国在难民问题上各自为政的主要原因是对难民问题的认识、政策和行为存在差异,导致难民在申根区内无序流动,对各国边界形成冲击,进而威胁到欧盟内部边境的开放。因此在采取更严格难民政策的同时,欧盟将加大对现有难民的甄别、安置和遣返力度,缩小各国的立场分歧,为有效的欧盟统一解决方案创造条件。

其次,加强共同边境管控,同时确保内部边境管控的“临时性”和“低限度”以维护申根区自由流动原则。根据法、德的主张,欧盟在2015年底已提议建立常备性边防部队和海岸警卫队来取代现有的欧盟边境管理局职能,以加强对欧盟国家共同边境的管控,从而“拯救”濒临失败的申根区自由流动原则。由于该提议主张欧盟委员会可以不顾成员国反对,对边防武装力量部署的时间和地点拥有最终决定权,因此提议一旦得以通过并付诸实施,将是欧盟成员国“自单一货币欧元创立以来实行的最大主权让渡”。[19] 尽管由于涉及主权让渡,欧盟各国目前对该提议仍存在较大分歧,但为对难民危机进行有效控制,加强共同边境管控将是欧洲解决难民危机的必然趋势。在承认成员国加强内部边境管控合理性的同时,为避免其长期化和高门槛最终破坏申根区自由流动原则,欧盟也一再强调各国应“临时性、最低限度地”实施边境管控,以免申根区自由流动原则遭到破坏。[20]

第三,加强对难民的管理,降低安全风险,同时着眼于国内政治局势,避免因族群对立和文化冲突影响政治稳定。随着恐怖主义威胁加剧和与难民相关的安全问题增多,欧洲国家在管控难民危机时将面临更复杂的政治和安全环境。一方面各国需要加快对难民的甄别、安置和遣返工作,以避免难民安置地点长期化,增加被攻击的危险。为此将倒逼欧盟加强其内部的内务和司法合作。另一方面,在性侵事件发生后,欧洲国家还需要加强对难民的管理,避免类似事件再次发生,成为内部族群对立和文化冲突的刺激因素。2016年是欧洲主要大国的重要政治节点,英国将决定是否在年内举行退欧公投,德法两国2017年将举行大选,因此各国执政党都希望难民危机能得到有效控制,相关的政治和安全问题不被反对党或极右翼政党所利用。

最后,通过经济、外交手段寻求国际合作以稳定周边局势。追随美国奉行对外干涉政策、不顾中东北非国家的实际情况搞“民主输出”,难民危机的爆发很大程度上是欧洲自食其果。为此欧盟正在反思其对中东北非地区的传统政策,试图更多通过经济、政治和外交手段来发挥其影响力。同时,欧盟仍将继续就难民危机寻求国际合作,主要包括三个方面:一是在联合国框架内寻求难民事务合作,要求相关机构提供更多支持;二是加强与大国合作,包括在反恐和叙利亚问题政治解决进程中与美、俄的合作;三是加强与地区国家的合作,包括向土耳其、黎巴嫩和约旦等难民流出国提供经济援助,与沙特、伊朗等国就地区政治和安全事务进行协调等。

如果2016年涌向欧洲的难民人数维持在2015年的水平甚至有所降低,安置工作取得进展使得难民减少在欧盟国家间的无序流动,与难民问题相关的政治和安全风险下降或得到有效管控,那么欧盟就实现了对难民危机的有效管控。但要从根本上解决难民危机,不仅需要欧洲国家敢于面对并着手解决更深层次的政治、社会和文化矛盾,切实推进一体化,还需要中东北非地区能够出现较长时间的稳定局面。但这些条件显然不是欧洲目前的能力所能提供和创造的,因此即便今后难民危机会有所缓解,但未来一段时期欧洲仍将因此饱受煎熬。

注释:

1. 欧盟统计局:Asylum decisions in the EU28-EU Member States granted protection to 135 700 asylum seekers in 2013。http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/5173390/3-19062014-BP-EN.PDF/5adae441-47f4-4669-b9a3-a44b29c64e24。

2. 欧盟统计局:Asylum decisions in the EU-EU Member States granted protection to more than 185 000 asylum seekers in 2014。http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/6827382/3-12052015-AP-EN.pdf/6733f080-c072-4bf5-91fc-f591abf28176。

3. 意大利总理伦齐曾于2014年5月公开指责“欧盟方面对获救难民的安置工作置之不理“,意大利政府官员还公开威胁称将开放其边界,让难民”自由流动“到其他欧盟国家。而其他成员国则指责意大利对难民“监管不力”,没能遵守欧盟规章,给其他国家“带来了很大负担”。参见“意大利指责欧盟在安置非洲难民问题上不作为”(中国网,2014年5月16日。http://news.china.com.cn/world/2014-05/16/content_32407132.htm);“意大利人道营救偷渡客吃力不讨好,被指责向欧洲输出难民”(彭湃新闻网,2014年9月2日。http://news.163.com/14/0902/18/A55I7L1100014SEH.html)等。

4. 参见 “2015年上半年地中海危机:难民和移民数量飙升”,http://mt.sohu.com/20150701/n416002643.shtml;人民网:“联合国:2015年至今已有超过50万难民进入欧洲”,2015年9月29日。http://world.people.com.cn/n/2015/0929/c157278-27648817.html。

5. 参见新华网:“背景资料:欧盟国家应对难民危机的对策与举措”,2015年9月14日。http://news.xinhuanet.com/world/2015-09/14/c_1116559795.htm。

6. 参见新华网:“匈牙利新移民法生效 警方封锁边境抓捕60名难民”,2015年9月16日。http://news.xinhuanet.com/world/2015-09/16/c_128235148.htm。

7. 参见第一财经:“2015年,那些和抵欧难民有关的数字”,2015年12月24日。http://news.sina.com.cn/w/2015-12-24/doc-ifxmueaa3742016.shtml。

8. 参见国际在线:“大峰会套小峰会 欧盟全力应对难民危机”,2015年12月30日。http://gb.cri.cn/42071/2015/12/18/6611s5201740.htm。

9. 参见经济参考报:“难民危机持续发酵考验欧洲经济”,2016年1月4日。 http://jjckb.xinhuanet.com/2016-01/04/c_134973751.htm。

10. 参见明报:“人道的成本——从经济角度看难民问题”,以瑞典大概2.5%的经济增长率计算,其未来4年的GDP总和约为 24,000亿美元。2015年10月15日。转引自中国新闻网http://www.chinanews.com/hb/2015/10-15/7571458.shtml。

11. 同注8。

12. 参见北京日报:“难民潮考验德国经济”,2016年1月8日。http://bjrb.bjd.com.cn/html/2016-01/08/content_343619.htm。

13. 参见“从最左到最右,欧洲各派如何看待难民?”,2015年10月。https://theinitium.com/article/20151003-opinion-chanyuenyung-refugee/;中国新闻网:“巴黎恐袭或致难民危机恶化 欧洲会否“向右转”?”2015年11月16日,http://finance.chinanews.com/gj/2015/11-16/7626123.shtml;凤凰网:“反对难民涌入 德国爆发大规模排外示威”,2015年10月21日,http://news.ifeng.com/a/20151021/45840885_0.shtml。

14. 参见光明日报:“斯洛伐克称只接收基督徒难民”, 2015年8月25日。http://news.gmw.cn/2015-08/25/content_16802369.htm。

15. 参见中国新闻网:“德国收容40万难民 攻击难民事件激增至近500起”,2015年10月11日。http://www.chinanews.com/gj/2015/10-11/7563146.shtml;人民网:“瑞典发生针对难民营纵火案”,2015年10月22日。http://world.people.com.cn/n/2015/1022/c1002-27729206.html。

16. 参见中国新闻网:“外媒:巴黎恐袭一名嫌犯被指藏身德国难民营”,2016年1月10日。http://finance.chinanews.com/gj/2016/01-10/7709384.shtml。

17. 参见中国新闻网:“德国收容40万难民 攻击难民事件激增至近500起”,2015年10月11日。http://www.chinanews.com/gj/2015/10-11/7563146.shtm。

18. 参见中国日报网:“难民危机将压垮欧洲? 北欧三国环环相扣启动难民管控机制”,2016年1月6日。http://marx.cssn.cn/hqxx/tt/201601/t20160106_2813787_1.shtml。中国网:“默克尔提出修改德国难民政策:若判监禁将被驱逐”,2016年1月10日。http://news.china.com.cn/world/2016-01/10/content_37540235.htm。

19. 金融时报中文网:“欧盟拟成立共同边境部队加强申根区管控”,2015年12月11日。http://www.ftchinese.com/story/001065242?full=y。

20. 参见法制日报:“欧盟将实施“最低限度”边境管控 不会动摇一体化”,2016年1月8日。http://www.legaldaily.com.cn/international/content/2016-01/08/content_6437542.htm?node=34042。

(来源:《国际问题纵论文集2015/2016》,世界知识出版社,2016年2月)