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中东欧国家对外经济合作中的欧盟因素分析

国研院 时间: 2015-05-19 作者: 金玲 责编: 龚婷

内容提要:中东欧国家对欧盟市场和资金的深度依赖、对欧盟规范和规则的高度认同,其对外政策选择已深刻嵌入欧洲一体化进程之中。欧盟通过其经济影响力、制度规范力、软性趋同压力对中东欧国家对外经济合作产生影响。此外,中东欧国家对欧盟的认同也是影响其决策的现实因素。文章结合当前中国-中东欧合作的现状,指出了欧盟对中国-中东欧合作的主要关切,并提出相应的应对之策。

关键词: 欧盟 中国-中东欧合作 经济影响 制度规范

中东欧国家入盟以来,其政策选择已深刻嵌入欧洲一体化进程之中。即在各领域的政策选择都受到欧盟作为经济力量、制度力量以及观念性力量的影响。欧盟经济力量主要体现在中东欧国家对欧盟大市场的高度依赖及其提供的结构性基金的杠杆作用;制度性力量表现为欧盟层面的法律和规范以及相关软性协调措施;观念性力量则表现为中东欧国家对欧盟发展模式、价值观念的认同。基于中国-中东欧合作在欧盟框架下运行的现实,欧盟上述影响力也将体现在彼此合作的诸多领域之中。

一 欧盟作为经济力量的影响

欧盟最为经济力量对中东欧国家的影响主要表现为三个方面:首先,中东欧国家经济具有高度外向性特点,对外部市场高度依赖,欧盟是中东欧国家的主要进出口市场;第二,欧盟是中东欧国家外部资金的主要来源;第三,中东欧国家结构性基金对中东欧国家的发展具有重要的杠杆作用。

(一) 欧盟是中东欧国家主要贸易市场

中东欧国家,无论是欧盟成员国或当前的候选成员国,经济规模相对较小,实行出口导向型、开放性经济,欧盟和欧元区是其主要的出口市场。欧元区债务危机对该地区的深刻影响,充分表明了该地区经济的脆弱性和对欧盟大市场的深度依赖。

表1 中东欧国家对欧盟市场的依存度及对中国进出口情况对比

  贸易伙伴

国别

出口欧盟

进口欧盟

 

出口中国

进口中国

 

波兰

80%

63%

0.75%

8.63%

捷克

85%

75%

0.51%

9.39%

匈牙利

82%

71%

1.13%

6.75%

斯洛伐克

87.5%

65%

0.90%

6.39%

保加利亚

64%

47.5%

0.83%

5.30%

罗马尼亚

72%

68.9%

0.47%

4.29%

克罗地亚

78.6%

66.46%

0.30%

6.49%

斯洛文尼亚

86%

86%

0.31%

---

拉脱维亚

74%

73.8%

0.25%

1.88%

立陶宛

60%

54%

----

2.15%

爱沙尼亚

62.1%

58.6%

0.55%

6.14%



数据来源:作者根据WTO网站数据整理 , http://stat.wto.org/CountryProfile/WSDBCountryPFReporter.aspx?Language=E,数据截至2013年6月,2014年10月12日访问。

如果按照出口占GDP的比重衡量中东欧国家对欧盟市场的依存度,匈牙利、斯洛伐克、爱沙尼亚、立陶宛、斯洛文尼亚以及捷克对欧盟的依存度最高,2011 年统计数据显示,上述国家的出口占GDP比重平均在60-80%之间。[1] 表1的统计数据进一步显示,中东欧地区对欧盟市场的依赖。V4国家出口的80%均依赖欧盟大市场,其中捷克、斯洛伐克和斯洛文尼亚依存度最高,平均在85%以上。波兰作为中东欧国家最大的经济体,欧盟市场在其出口份额中也高达80%。

除了出口,欧盟大市场也是中东欧国家的主要进口来源地。该地区绝大多数国家超过60%的进口来自欧盟市场,其中以斯洛文尼亚、捷克和拉脱维亚为依赖度最高,斯洛文尼亚进口市场的的86%来自欧盟。进出口的双向依赖,表明了该地区与欧盟大市场的一体化程度之深,也表明了欧盟作为大市场对该地区的影响力。此外,研究也表明,由于在生产上更加紧密地融入了欧盟生产链并与西欧国家形成了新的垂直专业化劳动分工,中东欧国家,尤其是维谢格拉德集团,其生产链和价值链上的主要产品进出口都主要依赖于欧盟市场。以波兰为例,其主要出口欧盟的产品为机械和设备、矿产、金属和金属制品以及矿产等,上述产品也是其主要进口自欧盟市场的产品。可以说,对欧盟内部市场的出口表现基本上决定了中东欧国家总出口绩效,尤其是维谢格拉德集团。[2] 上述影响力通过债务危机期间该地区经济增长的受影响程度可见一般。危机爆发之后,中东欧国家经济在2009年受到了最为严重的影响,其中波罗的海三国2009年GDP年平均下降超过15%,拉脱维亚甚至下降了17.7%。[3] 中东欧国家GDP整体下降的平均水平也远超过欧盟其他国家。目前,出口市场主要为南欧国家的保加利亚和斯洛文尼亚面临的风险仍很严重。

(二) 欧盟是中东欧国家主要的外资来源地

自中东欧国家入盟以来,由于地缘以及文化上的接近,加上劳动力成本差距,欧洲主要国家如德国、法国、荷兰和奥地利等纷纷将一些工业生产现转移至中东欧国家,成为该地区外资的主要来源。资金流向中东欧国家的方式与其他南部欧洲国家有明显不同。流向该地区的资金主要投向实体,扩大生产能力。例如,近年来,德国向V4国家的投资已经形成有效的生产链条,德国外资的流入与德国汽车外包业务迅速发展高度一致。V4国家2012年自德国的进口额占GDP的16%,出口占GDP的18%,表明了双方经济中投资和贸易的高度契合,彼此一体化程度将随着上述国家加入欧元区进程得到不断增强。(这一段一定程度上说明了欧洲国家在中东欧地区的投资方向,)欧盟是中东欧国家主要外资来源地,占该地区外资流入的79%。根据波兰信息和外国投资局提供的数据表明,在波兰的投资存量中,来自欧盟资金占据主导地位,至2013年底,在波兰投资存量中比例位于前三位的分别是德国,17.1%;荷兰,16.1%.%;法国, 11.9%。罗马尼亚外国资金的主要来源地同样是欧盟成员国。2009-2011年占罗马尼亚投资存量比重最高的国家分别是荷兰,21.7%,奥地利17.5%,德国11.4%以及法国9.1%。波罗的海国家虽然其外资并非主要来源于德国、法国,但也同样来自欧盟成员国。以爱沙尼亚为例,2012年来自欧盟的外资流入占比83.3%,其中主要来自于瑞典和芬兰,分别占27.6%和23.3%。[4]

西欧国家银行控制了中东欧国家绝大部分银行资产。目前东欧各国银行业的绝大多数市场份额已经为西欧银行所占据。国际主要评级机构穆迪的统计显示,外资对东欧各国银行业的控股比例都已经接近80%,捷克、斯洛伐克与爱沙尼亚银行业的外资比率甚至超过90%。[5] 2009年流入新成员国的FDI下降了一半,主要原因恰是西欧银行资金的撤离。捷克、爱沙尼亚、匈牙利和斯洛文尼亚,银行资本大量撤离,导致该部分资金流入呈现负数的局面。” [6]保加利亚,塞尔维亚和罗马尼亚银行业因为暴露在希腊银行业的不良影响之中,呈现出更大的风险。中东欧国家在危机初期表现出的脆弱性,也从另一侧面反映了对来自欧盟成员国资本的依赖。

(三) 欧盟结构性基金对中东欧国家

入盟后,欧盟对中东欧国家发挥影响的另一重要政策工具是欧盟结构性资金。结构性资金,包括三种资金形式,欧洲地区发展资金,欧洲社会资金以及凝聚资金()。欧盟通过结构性基金一方面推动地区融合和社会团结,提升落后地区的竞争力和促进就业,另一方面通过附加条件影响成员国的改革进程。欧盟80%的结构资金拨付给最贫困的地区,主要指人均GDP在欧盟平均水平75%以下的地区,用于支持交通和其他基础设施项目。2007-2013财政框架下,地区政策每年预算资金为500亿欧元,占欧盟整体预算的35.7%,其中一半的基金投入到新成员国,其中60%用于基础设施领域,波兰是接受结构性基金份额最大的国家。 [7]

表2 欧盟成员国不同预算年度接收的地区基金数额(单位:亿欧元)

        年度

国别

2007-2013年度

2014-2020年度

 

欧盟资金

GDP比(年度均值)

波兰

670

17.2%

710

捷克

267

17.6%

220

斯洛伐克

117

16.2%

140

匈牙利

240

25.4%

219

斯洛文尼亚

42

11.6%

33

保加利亚

68.52

16.7%

100

罗马尼亚

190

13.4%

224

拉脱维亚

45.3

19.4%

45.1

立陶宛

67

19.6%

68.2

爱沙尼亚

34

18.5%

35.8

克罗地亚

10

2.3%

---



数据来源:欧盟地区政策网站,https://cohesiondata.ec.europa.eu/,2014年11月15日访问。

“欧盟结构性资金在中东欧国家的发展转型过程发挥了不可或缺的作用。” [8]表2数据表明,欧盟结构性资金占欧盟年度均GDP比例在11%-25%之间。“在波兰,结构性基金显著改善了交通基础设施的覆盖范围。波兰GDP因为结构性资金而额外增长0.7%。”“团结基金使得捷克企业更加具有创新性,并改善了技术产品的发展。” 中东欧国家普遍非常看重结构性基金在其发展过程中的积极作用,并将其与中国在16+1”框架下提供的100亿信贷相比,认为中国提供的贷款规模小,条件严格,“不好用”,欧盟结构性基金不仅规模大,并且使用条件更加优厚。[9]

未来7年预算框架中,欧盟委员会进行了制度创新,增加了资金杠杆的影响力。一是资金本身的经济杠杆效应。委员会决定利用资金本身作为杠杆,吸收更多的贷款,将结构性资金的作用最大化。二是,加强其政治杠杆效应。新的预算框架下,欧盟委员会要求成员国签署伙伴关系契约,制定和实施欧洲2020战略框架下的行动重点,明确在每一领域内的预算和目标。委员会针对不同成员国建议一系列具体条件,包括公共管理实施能力的改善以及成员国立法改革,例如,就业和环境标准,最终的给付取决于事先达成的条件能否实现。此外,委员会还建议设立激励资金,占团结资金总数的3%左右,激励那些实现条件或已超额实现改革目标的国家。委员会表示加强监督和评估,是保证结构性基金更好使用的必要手段。因此,倾向成员国事先达成清晰的、可测量的目标,以用于评估不同成员国地区政策的实施效果。

二 欧盟作为制度性力量的影响

被纳入中国-中东欧合作框架的中东欧16国中,11个成员国,4个候选国,1个潜在候选国。4个候选国中黑山已于2014年3月启动入盟谈判。根据欧盟相关文件,西巴尔干地区国家最终的前景都是入盟。欧盟最为制度性力量的影响主要体现在两方面,一是欧盟相关制度机制和立法规定的硬约束,二是在没有硬约束的情况下,成员国有软的趋同压力。

(一) 欧盟立法和决议的规制性约束

欧盟的权能分为三种,独享权能、分享权能以及辅助权能。欧盟的专属权能指欧盟条约赋予联盟在某一特定领域内享有专属权能时,只有联盟可在此领域内进行立法和通过具有法律约束力的法令,成员国尽在获得联盟授权或为实施联盟法令的情况下才可采取此类行动。欧盟享有专属权能的领域有五个,分别是关税同盟、确立内部市场运作所必须的竞争规则、欧元区成员国的货币政策、根据共同渔业政策保护海洋生物资源以及共同商业政策。 欧盟独享权能会影响中东欧国家与第三方之间的投资和贸易合作,其发挥影响的政策工具是内部市场运作的竞争规则和共同的商业政策。[10]以中波合作中,双方围绕“经济特区”(Special Economic Zone)设立的问题为例, 波兰方面正是考虑到欧盟委员会在竞争领域内的权能,担心设立新的“经济特区”违反欧盟竞争法,反对设立新的“经济特区”。[11]

以中国-中东欧合作为例,欧盟在贸易和投资领域内的权能已成为约束双方合作的框架。欧盟机构多次以该合作违反了欧盟相关的权能规定,要求中国-中东欧合作增加透明度,甚至直接表示反对。[12] 中东欧国家也一再强调,成员国在贸易和投资领域内能做的是采取促进措施,而不能超越权能。中国针对中东欧国家出台的100亿美元专项贷款项目在欧盟成员国使用情况不佳,主要原因是贷款有关国家担保的要求与欧盟规则内部市场的竞争规则不一致。[13] 中国企业在波兰A2公路的挫折官方原因是建筑材料成本的上升,实际原因与欧洲从劳动力到移民标准等一系列立法问题也不无关系。当然,欧盟也可以利用其独享的权能,干预成员国的对外合作。比较明显的案例是在欧俄关系紧张的背景下,欧盟以保加利亚与俄罗斯之间的合作由于给予了俄罗斯和保加利亚企业不平等的优惠待遇,违反了欧盟竞争法,叫停了双方之间的南溪管道项目合作。

共享权能是欧盟与成员国共同影响的权能,在共享权能领域,联盟与成员国可在该领域进行立法和通过具有法律约束力的法令。但是,在共享权能行使上,联盟具有优先性, 除条约另有规定外,仅在两种情况下,成员国可以行使共享权能。其一是欧盟未行使权能;其二是联盟决定停止行使其权能。共享权能的领域包括:内部市场、社会政策中由运行条约规定的部分、经济、社会与地区聚合、农业及除海洋生物资源保护以外的渔业、环境、消费者保护、运输、泛欧网络、能源等。[14] 上述规定意味着联盟在共享权能内,可以通过相关立法发挥约束性作用。例如,欧盟通过的环境影响评估指令,要求所有负责具体的公共或私人项目进行环境影响评估。中国-中东欧合作中涉及上述政策领域的,例如双方的基础设施合作,不仅受到欧盟独享权能的约束,还受到欧盟环境、地区融合等领域内相关指令的约束,在项目的具体设施过程中同样需要遵循欧盟的环境和劳工标准。

(二) 欧盟软性的趋同压力

欧盟软性的趋同压力主要在两种情况下发生。一是,在不享有权能的领域,其具有政策协调的权能。除了在专属权能和共享权能领域外,欧盟能够实现规制性影响力之外在某些政策领域内,欧盟虽不具有立法权能,但具有实现政策协调的软性影响力。第二是,欧盟对候选国以及希望加入欧盟的潜在候选国的影响方式。

欧盟在其具有协调权能的领域主要通过开放式协调的方法(open method coordination,以下简称OMC)实现治理的目标。根据2000年里斯本欧洲理事会的规定,与其他治理模式的主要区别是, OMC 并不试图产生具有约束力的法规来实现治理。OMC 有四个主要组成部分:确定实现政策目标的指导性原则、确定最佳的实践标准和相应的衡量指标、确定具体目标, 将共同的指导性原则转化为成员国政策以及定期的监督、评价和同行评阅。

上述协调方法的运用已经逐渐从宏观经济政策管理、就业以及结构性政策改革扩展至其他领域, 如社会事务、研究和创新领域以及共同外交与安全政策等领域。开放式协调对成员国的压力主要来自同行的监督和评阅。在中国-中东欧合作过程中,中东欧国家可能面临来自欧盟机构以及其他成员国的压力,要求在发展与中国的关系中不影响该地区与其他国家在经济政策和对外政策上的趋同进程。

欧盟对候选国的影响方式虽不能以条约为依据实施制裁,但以成员国资格作为目标,使用软性的政策工具,包括附加条件的积极刺激,规范性压力和劝说等。目前,监督是否遵守欧盟规则对于候选国比正式成员国更加具有影响力。同时,因为候选国没有参与决策的渠道,在权力不对称的情况下,只能接受自上而下的规则转移。

三 欧盟作为观念性力量的影响

尽管债务危机削弱了欧盟的软实力,但无论是经济、政治和安全利益诉求,还是身份认同意识,都使得中东欧国家仍将欧盟作为其对外政策的核心优先,通过欧盟实现国家利益,提升在欧盟中的形象和发言权是中东欧多数国家的首要政策目标。中国-中东欧合作从属于中欧关系整体框架是中东欧国家的基本共识。

(一)中东欧国家对欧盟高度认同

中东欧国家入盟10年以来,经历了经济、政治和社会的深刻转型,他们普遍对入盟以来取得的成就普遍持积极立场。V4国家智库在其10年的入盟评估报告中表示:“中欧历史上从未如此自由,安全和繁荣。V4国家从过去25年的转型过程中受益巨大。2004年欧盟扩大是毫无质疑的成功。该地区实行了民主、法治和市场经济。中东欧地区的繁荣归功于与欧盟其他成员国之间的贸易和投资。现在我们希望运用我们的活力和适应能力在欧洲未来中发挥更加积极的作用。[15]

表3 中东欧国家欧盟成员国2004/2013年人均GDP(购买力标准)与欧盟趋同表

    年度

国别

2004

2013

保加利亚(2007

40%

47%

捷克

78%

80%

爱沙尼亚

57%

72%

拉脱维亚

47%

67%

立陶宛

52%

74%

匈牙利

63%

67%

波兰

51%

68%

罗马尼亚(2007

43%

54%

斯洛文尼亚

87%

83%

斯洛伐克

57%

76%



数据来源:欧盟统计局,http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do©tab=table&init=1&language=en&pcode=tec00114&plugin=1,2014年11月25日访问。

表3的统计数据表明,入盟以来,中东欧国家中除了斯洛文尼亚和匈牙利之外,其他国家与欧盟整体发展水平实现了较高程度的趋同,其中尤以波兰和波罗的海三国的趋同程度为最高。入盟时,以购买力平价标准计算,波兰的人均GDP是欧盟平均水平的51%,2013年已接近欧盟平均水平的68%。上述趋同水平与尚未入盟的西巴尔干地区国家形成了鲜明对比。表四统计数据显示,未入盟的国家由于不能享受成员国资格的“福利”,其同期人均GDP水平增长都十分有限。也正是基于此,中东欧成员国认为“复杂的转型进程如果没有入盟前景和成员国资格几乎是不可能的。” [16]

表4 中东欧国家非欧盟成员国人均GDP(购买力标准)2005/2013年变化表

      年度

国别

2005

2013

阿尔巴尼亚

22%

30%

马其顿

27%

35%

黑山

31%

42%

波黑

25%

29%

塞尔维亚

32%

36%



数据来源:欧盟统计局,http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do©tab=table&init=1&language=en&pcode=tec00114&plugin=1,2014年11月25日访问。尽管对欧盟的认同度在很大程度上与其“福利”提高的程度呈现正相关,例如捷克、匈牙利和斯洛文尼亚等国没有出现类似的趋同趋势,其国内民众和政府表现出更高的疑欧情绪,但是不会根本改变他们对欧盟的整体认同。2013年民调显示,整体上捷克对欧盟更倾向于持中立态度,但对欧盟成员国资格持积极立场的比例仍高于持消极立场。捷克总统泽曼表示“我们加入欧盟并不仅是加入大市场,或享受补贴,事实上是加入了大家庭,共享规则,行为习惯以及文化。欧盟是一个文化共同体。捷克加入欧盟是现代历史上最重要的时刻,给捷克在全球化世界中更好维护自身利益提供了更好的机遇。” [17]

正是基于对入盟以来成就和对欧盟身份的认同,危机背景下,新成员国对欧盟的支持率以及对其未来的乐观立场远高于欧盟平均水平。欧洲晴雨表最新民意调查显示欧盟范围内罗马尼亚和立陶宛对欧盟未来表示乐观的比例最高,达75%。斯洛伐克对欧盟的信心,尤其是对欧盟机构的信任,显著高于对其政府机构。[18] 爱沙尼亚76%的民众对欧盟成员国资格感到骄傲。[19] 总体看,中东欧国家中对未来持乐观的比例高于老成员国,平均在60%,波兰68%,匈牙利69%。[20]

(二)欧盟是中东欧国家对外政策的立足点

欧盟经历困难的背景下,中东欧国家寻求多元化对外政策。但是,由于中东欧国家在欧盟中享受的福利以及对欧盟的高度认同,他们对外政策的根本立足点仍是欧盟。尤其在乌克兰危机背景下,他们表示:“庆幸加入了欧盟大家庭,否则乌克兰的今天就是他们的命运。”[21]

中东欧国家认为欧盟是实现国家利益的主要工具。目前,在中东欧国家中,只有匈牙利总理欧尔班公开表示:“中东欧国家面对变革,需要重新定义其对外政策。” [22]欧尔班的向东看政策,尤其是与中国加强合作,更多被认为是其“与布鲁塞尔博弈的杠杆”。[23] 尽管如此,匈牙利也希望维持与布鲁塞尔“斗而不破”的关系。

除此之外,中东欧国家几乎都在其未来政策规划中明确欧盟是其首要的外交政策优先。波兰政府2012年出台的未来五年对外政策文件指出“建设具有竞争力、开放和安全、团结的联盟,对在确保其他成员国尊重波兰利益的同时,承担欧洲一体化未来的共同责任,建设性参与欧盟决策,是波兰对外政策的首要优先。”[24] 罗马尼亚政府在其未来对外政策计划中表示:“罗马尼亚外交政策必须复兴罗马尼亚对外行动,认识到罗马尼亚作为北约和欧盟的成员国资格有助于实现罗马尼亚社会现代化和国际地位的提高,应更加有效利用成员国资格的价值,对外政策行动应聚焦继续实现完全的欧洲一体化。对外政策的重要目标是提高在欧盟中的地位和作用。” [25]

入盟以来,捷克一直是欧盟中的“坏孩子”,尽管疑欧,欧盟在其对外政策优先中同样面临首位。危机期间,2011年捷克疑欧情绪正盛之时,政府出台的对外政策概念性文件表示:“对于开放、出口导向的经济,捷克的核心利益是统一的欧洲市场和能源安全。上述领域欧盟是捷克追求和实现利益的主要工具。”[26] 相比之下,其对与中国关系的定位则主要是“价值观不同的经济伙伴”。

四、欧盟对中国-中东欧合作的主要关切

中国-中东欧合作机制启动以来,针对欧盟关切,中东欧国家和中方都与欧盟机构进行大量沟通,部分消除了欧盟的担忧和顾虑。欧盟机构表示:“16+1合作表明中方对该地区发展的支持,看到了中东欧国家和中国重视中欧合作和中欧2020战略的重要性”。[27] 尽管如此,欧盟机构出于各种原因仍对中国-中东欧合作存有疑虑。他们的主要关切既源于对机构利益的担忧,又源于中欧关系中固有的互信赤字。

欧盟机构作为机制性存在,虽然原则上与成员国利益一致,但现实中在内部治理和外部关系中彼此之间都存在一定的竞争。欧盟质疑中国与中东欧国家之间合作的首要原因是:“中国与中东欧国家之间双边的贸易和投资合作,缺乏在欧盟层面的协调,合作方式不透明,可能超越了欧盟权能的红线,违反欧盟基本法。”事实上,“欧盟成员国历次与中方的会晤以及相关合作,都提前与委员会沟通,并承诺所有合作在欧盟基本法框架下进行”,[28] 但显然不足以打消欧盟的所有顾虑。因此,

欧盟真正担心的是中国与次地区之间合作的加强,尤其是合作走向机制化,不仅影响其在中欧关系中的话语权,削弱其对成员国的影响,还影响中欧关系的合法性。欧盟担心合作是中国“分裂”欧洲战略的组成部分,欧盟将更加难以形成共同的对华政策,加强了中国在对欧谈判以及欧盟涉华决策中的影响力。这种担心认为:中国扩大在欧洲的存在发生的背景是欧洲开始形成更加一致和强硬的对华战略。但是,经济危机的影响使得欧洲尚处在萌芽状态的统一破裂,更加难以实施新的政策方法。中国加大对中东欧国家的投入,是开拓欧洲的软腹部,欧洲面临的风险是欧盟范围内会形成由小国组成的“中国游说集团”。 尤其是匈牙利总理欧尔班上台之后,终止了与欧盟以及IMF的谈判,选择向东看的政策引起了欧盟的警惕。

当然,欧盟还担心欧盟结构性基金服务于中国企业的现象。中国在中东欧地区合作的重点之一是双方在基础设施领域的合作,与欧盟结构性基金的重点一致。近年来,欧盟一直认为中国的公共采购市场没有向欧盟对等开放,2012年3月欧盟委员会提出公共采购动议,如果企业所在国家没有对等开放其公共采购市场,建议阻止非欧盟国家在欧盟范围内获得政府合同。鉴于中国企业曾成功竞标欧盟结构性基金项目下的波兰高速公路项目,欧盟担心中国与中东欧未来合作仍会出现类似情形,不仅出现欧盟基金服务中国企业,还影响其在政府采购问题上与中国的谈判。

小结

欧盟在中东欧政策选择中的作用总体可以归结为其作为经济力量、制度力量和观念力量的影响,他们终将会传导至中国-中东欧合作的具体领域内。当前中国-中东欧合作的起步时间不长,欧盟因素的影响尚缺乏具体的案例,但是欧盟高度关切本身已充分表明欧盟因素的客观存在。欧盟对中国发展次区域合作的担忧和关切部分源于对其自身机构利益的担忧,根本仍是源于双方之间的信任赤字,不明白中国政策或战略背后的动因,既担心影响其内部的团结和凝聚,也担心中国作为“不同”的力量影响的加大,尤其是在目前尚未入盟国家影响的增加,削弱其扩大政策工具中附加条件所产生的改革效应。

基于本文分析所表明的中东欧国家对欧盟市场的深度依赖、规则和观念的高度认同以及中东欧国家目前在欧盟中尚未形成的平等话语权现实,中国-中东欧合作应充分考虑到欧盟的关切,以良好沟通为先导,以务实和互利合作为基础,突出经济合作,淡化政治合作,加强文化交流,切实将其做成中欧关系整体框架的有益组成和补充。

第一,应避免中国-中东欧合作的“政治化”现象,消除欧盟疑虑。从《中国-中东欧合作12项举措》到《贝尔格莱德合作纲要》,明晰可见的是彼此合作的重点是经济合作与人文交流,但合作启动以来一直没能完全摆脱“政治化”的干扰。主要原因除了中欧双方的互信赤字以外,还有欧盟成员国之间的相互疑虑以及成员国与欧盟委员会之间的政治紧张等因素。为了避免“政治化”的干扰,中国-中东欧合作除了加强与欧盟委员会以及成员国之间的沟通之外,重要的是妥善应对与委员会出现紧张关系的合作伙伴。此外,中国方面还应更加清晰地传达中国-中东欧合作的目标,突出其务实、共赢的特征,避免被误解为合作只是服务于中国对外政策目标。

第二,注重合作的实效性和示范性。消除欧盟疑虑的最有效的方式是合作能取得积极成果。中国-中东欧合作实效性取得,首要的问题是制定具有针对性的合作方案。中东欧16国虽在一个合作框架下,但当前16国对该合作的最大共识是该合作框架是推动双边关系的重要平台,各国对16国作为一个“群体”都缺乏认同,他们有不同的发展优先。例如,维谢格拉德集团(包括波兰、捷克、匈牙利和斯洛伐克,以下简称V4)都表示合作的重点是解决双方之间的贸易逆差、吸引更多的中国投资,而对中国的软贷款项目并不感兴趣;而塞尔维亚和其他巴尔干地区的国家,因为尚未入盟,欧盟资金的援助力度有限,与此同时又面临基础设施的巨大缺口,因此非常欢迎中国不同形式的投资,无论是贷款还是私人资金。其次,加强与16国之间、欧盟其他成员国以及欧盟机构之间的协调,尤其是涉及跨境合作项目时。在加强协调方面,当前合作已探索出一条非正式的“协调国”机制,即中东欧国家根据自身的优势和兴趣,承担在某一领域内的协调作用。未来的合作中,需要进一步发挥“协调国”的作用,增加合作的有效性和透明度。最后,注重项目的示范效应。-中国-中东欧合作前期,既有成功的基建项目,例如塞尔维亚多瑙河大桥项目,也有失败的教训,如波兰的A2公路,无论是前者还是后者,都产生了辐射效应,因此在当前的合作中汲取成功经验,扩大成功项目示范效应的同时,更应吸取失败的教训,避免负面效应的外溢。

第三,探索和创新合作形式。中国和中东欧合作不能忽视在该地区有深度存在的一些欧盟成员国,例如,德国、奥地利、法国以及荷兰等国,尤其是德国的影响。上述国家自该地区转型以来,已进行良好布局,与该地区之间形成了价值链上的深度依存。因此,对于中国的在该地区加强存在同样报以戒心,为了避免与中国双边关系的紧张,他们通常也会选择欧盟机构向中国施压。为了更好推进中国与该地区之间的合作,同样可以尝试寻求三边合作的方式,既可以学习他们在该地区发展的先进经验,也可以增加中国-中东欧合作的透明度,减少不必要的合作阻力。

注释:

1. “Approaching storm: Report on transformation,Central and Eastern Europe and Euro Crisis”, http://www.pwc.pl/pl_PL/pl/publikacje/pwc_approaching_storm_report_on_transformation.pdf,p.10, 2014年12月5日访问。

2. 尚宇红,高运盛:“维谢格拉德集团入盟10年对欧盟市场出口绩效分析”,载《欧洲研究》,2014年第4期,P16页。

3. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00115,2014年12月6日访问。

4. 以上数据来源于成员国国家银行或IMF投资统计数据, http://data.imf.org/?sk=D732FC6E-D8C3-44D1-BFEB-F70BA9E13211,http://www.paiz.gov.pl/poland_in_figures/foreign_direct_investment ,2014年11月10日访问。

5. 转引自“谁制造了东欧金融动荡”,http://finance.sina.com.cn/money/forex/20090226/07055902987.shtml,2014年11月18日访问。

6. http://www.euractiv.com/financial-services/new-eu-members-hit-by-fdi-outflow-analysis-495038,2014年11月20日访问。

7. http://www.euractiv.com/regional-policy/eu-cohesion-policy-2014-2020-linksdossier-501653,2014年11月20日访问。 KPMG, “EU Funds in Central and Eastern Europe: progress report , 2007-2013 ”, May ,2014 http://www.kpmg.com/CEE/en/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/Documents/EU%20Funds%20in%20Central%20and%20Eastern%20Europe%202013.pdf,2014年10月30日访问

8. “中国-中东欧合作可持续性研究”课题组(中国国际问题研究院)针对波兰、捷克官员、学者访谈,时间为2014年5月11日至20日。

9. 《欧洲联盟运行条约》第三条参见《欧洲联盟基础条约:经里斯本条约修订》,程卫东、李靖堃译,北京:社会科学文献出版社2010年版,第 59页。

10.“中国-中东欧合作可持续性研究”课题组2014年5月11-13日在波兰访谈期间,对其对外经贸合作官员的访谈。

11. 笔者参加2013年11月25日布鲁塞尔举行“中国论坛”期间,欧盟EEAS官员表示中国-中东欧合作超越了欧盟的权能红线。

12. 笔者在欧访谈期间,中东欧国家官员和学者均表示专项贷款要求国家提供担保,不符合欧盟的相关规定。访谈时间为2013年5月11至21日。 《欧洲联盟运行条约》第四条第二款,参见《欧洲联盟基础条约:经里斯本条约修订》,第59页。

13. Milan Nič ,Paweł Świeboda “Central Europe fit for the future: Visegrad group 10 years after EU accession”,21, January, 2014, http://www.cepolicy.org/publications/central-europe-fit-future-10-years-after-eu-accession, last accessed on 25 November 2014.

14. “Ten years in the EU: Snapshots from Central Europe”, http://www.euractiv.com/sections/enlargement/ten-years-eu-snapshots-central-europe-301835,last accessed on 5 December 2014.

15. Ibid. .

16. “Ten years in the EU: Snapshots from Central Europe”.

17. public opinion and national defense , 2014,http://www.kaitseministeerium.ee/files/kmin/nodes/14167_Public_Opinion_and_National_Defence_March2014.pdf , last accessed on

18. http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb81/eb81_en.htm,last accessed on 30 November 2014.

19. 笔者参加24届克雷尼察经济论坛期间多次听到中东欧国家代表表达类似的观点。 “ Hungary seeks a multidimensional foreign policy”,http://www.euractiv.com/general/hungary-warns-danger-german-russ-analysis-529394,last acessed on 5 December 2014.

20. Ibid. .

21. “Polish foreign policy priorities 2012-2016”, Warsaw, March 2012,http://www.msz.gov.pl/resource/d31571cf-d24f-4479-af09-c9a46cc85cf6:JCR,last accessed on 6 December 2014.

22. “Government Programme 2013 – 2016”,http://www.mae.ro/en/node/2144?page=6,last accessed on 6 December 12.

23. “Conceptual Basis of the foreign Policy of the Czech Republic, Ministry of the foreign Affairs of the Czech republic”, http://www.mzv.cz/file/681350/koncepce_zahranicni_politiky_2011_en.pdf, last accessed on 5 December 2014.

24. 作者2014年1月7日与欧盟对外关系行动署官员访谈。

25. 中东欧国家学者和官员多次在不同会议和会谈中表达此观点。同样的观点也见于2013年欧盟智库ECFR研究报告“2013年欧盟对外政策积分卡”中有关中欧关系的部分。

26. Francois Godement and Jonas Parello-Plesner with Alice Richard,”The Scramble for Europe”,   http://www.ecfr.eu/page/-/ECFR37_Scramble_For_Europe_AW_v4.pdf, 2014年11月25日访问。

27. “中国-中东欧合作可持续研究课题组”在欧调研期间,多国学者表示对该合作的目标不清晰,甚至表示将16国作为一个群体,仅源于中国对外政策的需求。

28. 笔者在波兰和塞尔维亚访谈期间,多名官员、学者提到波兰A2公路的不良影响。

(来源:《欧洲研究》,2015年第2期)