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中方视角

“一带一路”:中国的马歇尔计划?

时间: 2015-02-02     作者: 金玲    责任编辑: 李敏捷

 

金玲

中国国际问题研究院一带一路研究中心副主任、欧洲研究所副研究员

 

[ ] “一带一路”与马歇尔计划有根本差别,前者以共同发展为根本属性,以平等互利为原则,以务实合作为导向;后者则本上是一项政治与安全战略,美国通过附加条件的援助,开始了与前苏联的冷战进程。此外,与马歇尔计划相比,“一带一路”的实施将面临更多的挑战,不仅需要应对沿线国家多样化的利益诉求、更加复杂的政治和安全环境,还面临诸多域外因素的干扰。针对将二者类比的提法,需要理性、区别应对,不宜采取将二者直接对立的态度。因为,从经济发展逻辑看,二者的确存在共性,并且马歇尔计划也可为“一带一路”实施提供正反两方面的经验和教训。

 [关键词] 一带一路、马歇尔计划、中国外交

[作者简介]

[中图分类号]

[文献标识码] A

[文章编号] 0452 8832201510000-00

 

随着“一带一路”倡议的不断明晰和相应举措的出台,国内外将“一带一路”倡议与美国战后复兴欧洲的马歇尔计划相提并论的说法也日益增多。国内媒体进行比较,多从经济视角出发,认为“一带一路”倡议的实施同样会产生马歇尔计划在欧洲产生的复苏经济和推动地区一体化的作用。西方学者和媒体则更多从政治与安全视角出发,认为“一带一路”是国际力量转移背景下,中国经营势力范围,争夺地区主导权的政治安全战略。事实上,二者之间虽存在国内学者所述的共性,但从形式到内容以及根本的出发点都具有本质区别。

 

一、“中国版马歇尔计划”概念的由来

中国版“马歇尔计划”概念最初的提出与“一带一路”倡议没有关联,其源于国内外学者对于国际社会和中国如何应对金融危机的解决方案。

(一)林毅夫的“新马歇尔计划”

马歇尔计划第一次与中国联系在一起,是因为中国经济学家林毅夫提出应对金融危机的“新马歇尔计划”。2009年,面对金融危机的挑战,林毅夫表示需要出台一种新的“马歇尔计划”,促进全球范围对基础设施的投资,以打破发展中国家的经济增长瓶颈,并给高收入国家的结构性改革提供空间,也就是通过对全球基础设施的投资,增加发达国家的出口需求。这种投资是双赢,发达国家可借此进行结构性改革,走出金融危机,而发展中国家可以消除自身的基础设施瓶颈,从而获得更快发展机会。[1]

该计划实际是一种全球性合作,各国协调采用积极的财政政策,投资于基础设施瓶颈和环境瓶颈,实现增加需求的效果。计划的实施主体是包括世界银行在内的诸多国际发展机构,包括欧洲发展银行、亚洲开发银行、拉丁美洲开发银行、非洲开发银行等机构,其主要功能是以这些国际机构为依托,同时与发展中国家合作。事实上,在林毅夫的“新马歇尔计划”中,中国只是国际协作的参与者,它与当前的“一带一路”倡议没有必然关联。

(二)许善达的“中国版马歇尔计划”

最早提出实施“中国版马歇尔计划”的是时任全国政协委员许善达。他针对金融危机冲击下中国出口减速的情况,提出利用“中国式马歇尔计划”创造内需,也即由中国政府牵头,对海外进行大规模定向投资的倡议。

许善达建议国家设计一项对外援助计划。援助金额可以用一定数量的外汇储备和一定数量的人民币,受援国主要是发展中国家。受援项目以基础设施为主,比如:电力、水利、公路、铁路、港口、矿产、能源等等,不同受援国选择不同的项目。受援国可以用国家信用、项目收费等多种方式偿还债务。

具体来说,该计划涉及三个方面的措施:建立一个中国国际援助与合作基金,以政府名义对外实施贷款;政府贷款带动国内产能过剩企业“走出去”;与人民币国际化配套协调实施,推动人民币成为国际结算货币、支付货币和储备货币。这项计划一方面可以把中国国内的过剩产能转化为国家债权,创造和培育新的外需,从而为国内提高居民消费率争取时间和财政资源;同时可以缩小全球性贫富差距,为从根本上改革现行国际经济秩序特别是金融秩序创造条件。[2] 该计划与马歇尔计划最大的相似之处在于中国主导,对外实施援助,但与“一带一路”倡议有很大区别。

(三)“一带一路”被称作“中国版马歇尔计划”

在上述两种概念基础之上,随着“一带一路”倡议的出台,尤其是APEC会议期间,中国相继宣布成立亚洲基础设施投资银行和丝路基金之后,中外诸多媒体迅速将“一带一路”倡议形容为“中国版马歇尔计划”,并指出“所谓‘中国版马歇尔计划’,是指中国建立在‘一带一路’规划基础上,面向东盟、中亚等地区的对外投资和发展计划”。其中,金砖国家银行、亚洲基础设施投资银行和丝路基金等相互联系的战略安排被有关机构归纳为“中国版马歇尔计划”的重点安排。[3]

诸多评论认为“一带一路”与美国60多年前的“马歇尔计划”有异曲同工之处。不少评论文章共同提到,“新马歇尔计划”有三个作用:一是通过对外投资减少外汇储备;二是缓解基建领域的产能过剩;三是推动人民币国际化。[4]

除了从经济视角将“一带一路”与“马歇尔计划”进行类比之外,还有观点从地缘政治视角将二者等同。美国外交官亚太事务杂志在2014116日刊文表示:“将中国的‘一带一路’计划与马歇尔计划相类比,并非偶然,二者都是崛起的力量试图利用经济实现对外政策目标,当然也包括支持国内经济发展的基本目标。马歇尔计划帮助美国成为真正的超级大国,北京也寄希望于一带一路实现同样的目标。”[5] 欧洲国际经济中心主任认为,仅从经济的角度看待“一带一路”是错误的。他表示:“‘一带一路’是地缘政治再定位(reorientation),是中国式的马歇尔计划。因为资助建设周边国家的基础设施将赋予北京成为亚洲最重要力量的影响力。”[6]

 

二、“一带一路”倡议不是中国版马歇尔计划

尽管从某些角度将“一带一路”倡议类比为中国版马歇尔计划,并非全无道理。尤其是该倡议对中国自身和“一带一路”沿线国家的经济拉动作用以及促进地区一体化方面可能产生的积极影响,完全可能发挥马歇尔计划对战后欧洲经济复苏和在欧洲一体化进程中的作用。但是,由于完全不同的时代背景、中美在不同背景下的定位和目标诉求的不同,二者之间从形式到内容和实施方式都有本质区别。

(一)“一带一路”的根本属性是共同发展

“一带一路”倡议首先是共同发展的战略,开放性和包容性是其主要特征。与马歇尔计划出台的两极格局背景不同,当今世界相互依存,一国的长期、可持续发展与其他国家的发展密不可分,各国只有共同发展,才能实现长远发展。基于此,“一带一路”倡议首先强调弘扬古丝路和平友好、开放包容的精神,不搞排他性制度设计、不针对第三方、不经营势力范围、任何有合作意愿的沿线国家都可以参与,是完全开放的合作倡议。当前表态支持“一带一路”的沿线50多个国家中,有大国,也有小国;有发达国家,也有大量发展中国家,充分体现了该倡议的开放型和包容性特征。此外,中国倡导成立的支持基金,无论是亚洲基础设施投资银行,还是丝路基金,都在开放性原则下,欢迎其他国家的参与和共建。

作为发展中国家,中国自身的发展与对外合作实践,让中国对制约发展,尤其是制约发展中国家发展的因素有更深刻的认识。更重要的是,中国在与发展中国家的长期合作中探索出具有中国特色的共同发展模式,最主要的表现是拒绝西方附加条件的援助模式,采取平等协商基础上的互利合作,综合利用援助、投资和贸易手段,解决制约发展的基础设施瓶颈,发挥发展中国家的先天优势,实现共赢发展。“一带一路”倡议提出的政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通和人心相通的五通目标,是新形势下对上述模式的继承和创新。

“一带一路”沿线国家多是发展中国家,处在工业化、城市化的起步或加速阶段,面临建设资金短缺、技术和经验缺乏的困境。这些国家有的能源资源富集,有的市场广阔,有的基础设施亟待建设,与中国具有很大的互补性和差异性。中国在发挥自身优势的同时,也需要同其他国家一起发展互补的领域。因此,“一带一路”是中国同沿线国家长期共同发展的一个战略构想。“一带一路”提供了一个包容性巨大的发展平台,意在通过互联互通,发挥地区各经济体的比较优势,实现互通有无、合作共赢和共同发展的目标。

相比之下,马歇尔计划是战后美国对西欧的援助计划,目标多重,但首先是一项政治和安全战略,具有明显的排他性。

马歇尔计划出台的背景是美苏围绕战后欧洲形成政治真空进行争夺的背景。“马歇尔本人后来也表示做出对欧即刻进行援助的最终决定是1947年莫斯科四国外长会议失败之后。”[7] “马歇尔认为苏联政府已经陷入停滞,不会同意任何可能缓解欧洲紧张和危难的可行性计划,而是采取一切可能的手段恶化欧洲的形势。”[8] 由此可见,马歇尔计划从一开始就将苏联排除在外,具有明显的排他性和谋求势力范围的特性。据此,马歇尔计划被认为是两大阵营形成的转折点,也是冷战的起源。

战后西欧各国,经济凋敝、政治左倾,社会主义思潮影响上升,马歇尔计划意在通过附加条件的对欧援助,实现对欧洲经济和政治的双重控制,遏制苏联社会主义的影响,巩固美国业已确立的霸权地位,意识形态色彩浓厚。援助法案的第一条表示:“恢复或维持欧洲国家的自由原则、自由机构和真正独立,很大程度上建立在良好的经济条件基础之上”,[9] 即表明了决策者关切的不仅是提供经济援助,而具有很强的意识形态色彩的政治目标。正如时任美国总统特别顾问克拉克·克利福德曾表示,“我们不担心市场,而是预防苏联扩大其控制范围。二战在自由世界留下了巨大的政治真空,苏联决心填补真空,这是马歇尔计划的基础。”[10]

由此可见,马歇尔计划是建立在意识形态基础上的政治和安全战略。马歇尔计划的规划者担心共产主义者利用欧洲危机,进一步扩大自己的影响,会威胁美国的安全。只有美国拥有经济力量恢复欧洲的活力,向亚洲的非共产党国家提供希望。如果不提供援助,不断增加的混乱会严重危及自由世界,威胁美国的利益。[11] 对此,乔治.凯南曾表示:“经济上失序使得欧洲社会容易受到各种集权政治的利用。马歇尔计划是遏制战略的有效工具。”[12] 朝鲜战争爆发后,军事安全取代经济自助,成为美国在西欧政策的主要目标。为了强调经济力量对于军事安全基础的重要性,15亿美元复苏计划援助额被定位为“防务支持”,并最终在19511010,通过了互助安全法案,废除了经济合作机构,取而代之的是共同安全机构,进一步表明了马歇尔计划的政治和安全属性。

()“一带一路”遵循平等、互利原则

相互尊重和互不干涉内政是中国外交的根本原则,也必将体现在“一带一路”倡议的各项合作中。长期以来,中国与广大发展中国家合作的核心是充分尊重发展中国家的自主权,合作不附加任何条件。“一带一路”仍将秉持上述原则,强调“共商、共建、共享”,有关各国自愿平等参与,完全根据本国利益自主作出决断,共建发展共同体、利益共同体和责任共同体。

习近平主席在APEC会议期间举行的“互联互通伙伴关系对话会”的讲话中重申:“建设互联互通,实现亚洲联动发展…尊重各国主权和领土完整,照顾各方舒适度,不强人所难,不干涉他国内政。”[13] 阿拉伯国家在中阿合作论坛框架下的研讨会上表示:“他们之所以对丝绸之路经济带充满期待,是因为中国在推进倡议的过程中,采取平等和开放的态度,不谋求私利,不搞势力范围,不干涉他国内政,不强加于人,也不与其他大国和既有机制竞争。”[14]

“一带一路”倡议实施的基本理念是“战略对接”,与伙伴国和地区的发展战略对接,根本是体现与伙伴国合作的自主性和平等性原则。将“战略对接”作为基本理念既是平等互利原则的要求,也是中国与国际社会合作的成功经验总结。“一带一路”倡议从提出时与伙伴国的磋商到当前一些早期项目的推行,无论是“一带一路”倡议与哈萨克斯坦“光明之路”计划的对接,还是与印度交通基础设施建设计划对接的产业园区计划,都充分体现了“战略对接”的理念。

相反,作为援助,马歇尔计划附加了诸多不平等条件,获得干预西欧各国内部经济政策的有力手段。“马歇尔计划发挥作用的重要渠道是通过其附件的条件,让美国得以对受援国的经济政策发挥重要的影响。”[15] 马歇尔计划首先确立了联合援助的条件,也即单个国家不能享受援助,将西欧各国共同捆绑在美国的影响之下。此外,美国还提出了具体的受援条件,受援国与美国签订双边条约,受援国承诺平衡预算,恢复金融稳定,稳定汇率,加强合作。除了胡萝卜还有大棒,很多方面都类似于国际货币基金组织的宏观经济调整计划。不仅援助不能自由支配,只有在美国政府同意的条件下,才能用于购买国外商品,受援国还要求设立对应的国内现金账户,即对应基金,该基金的使用也需要获得马歇尔计划机构的批准。

“事实上,美国通过分享‘对应基金’的处分权,可以获得对双倍援助资源的控制。”[16] 据此,美国剥夺了受援国自主决定经济政策的权利,实现了将欧洲纳入其主导的自由经济政策秩序之下,维护美国的经济霸权。最后,为了转移美国内过剩的资本和生产力,其援欧款项大多被要求用于购买美国的产品,挽救美国经济可能出现的颓势。到19506月底美国对欧洲的援助达94.6亿美元,其中88亿美元被要求通过商品购买授权实现。[17] 也因此,法国民意机构19479月调查显示:18%的受访者认为马歇尔计划旨在真诚援助欧洲复苏,17%认为美国意在干涉欧洲事务,47%表示是美国需要外部市场,避免自身陷入经济危机。[18]

(三)“一带一路”以务实合作为基础

“一带一路”是合作共赢的理念和倡议,并非实体和机制。倡议将本着务实、效率原则,充分利用既有合作机制,根据沿线国家不同的发展优先和条件,创新合作形式,灵活推动共同发展,“一带一路”倡议并不谋求通过新的制度设计,实现主导权,而是遵循因地制宜、项目导向的务实合作原则。

依靠现有合作机制也表现了倡议尊重地区自身发展逻辑的务实态度。“一带一路”沿线六十多个国家,广泛分布在欧亚大陆和中东北非地区,经济、政治和安全环境以及不同地区的一体化程度都有显著差异,很难在统一的多边框架下有效展开合作。为此,20139月,习近平在哈萨克斯坦首提建设“丝绸之路经济带”时,就强调相关合作要以点带面,从线到片,逐步形成区域大合作构想。201411月,在中央财经领导小组研究“一带一路”规划时,习近平再次强调,推进“一带一路”建设要抓落实,以点带线、由线到面。这里的“点”主要是指在双边框架下的项目合作。

当前,“一带一路”倡议已经在诸多伙伴关系和地区合作框架下展开,早期收获的结果,如与中亚国家的联合申遗、土耳其的东西铁路项目建设以及与中亚国家全方位的产能合作等,都展现出“一带一路”务实合作的特性和生命力。

与“一带一路”务实合作相比,马歇尔计划则意在通过制度安排、规则制定,谋求对欧洲事务的主导和美国的霸权优势。“援助的重要性不是其规模大小,重要的是对欧洲经济、财政和货币政策施加影响。”[19] 为实施马歇尔计划,美国首先推动设立的“欧洲经济合作组织”,尽管该组织的设立原则是“自助和自救”,但美国作为观察员的地位和援助国的优势,使得该组织成为美国对欧内部事务施加影响的重要制度工具。

该组织在马歇尔计划实施过程中主要发挥了分析受援国共同的经济困难和问题、协调受援国政策、消除欧洲内部贸易壁垒、形成多边支付体系和建立“欧洲支付同盟”等作用。[20] 美国正式通过上述制度性作用,打破了西欧内部货币不能自由兑换的局面,使得美元成为欧洲国家之间的结算货币,实际确立了美元的霸权地位,并改变了欧洲国家间贸易壁垒森严的格局,在欧洲确立了美国主导的战后经济新秩序。

 

三、实施“一带一路”倡议面临更大的挑战

与马歇尔计划相比,“一带一路”的实施将面临更大的挑战。无论是所涉国家的多样性,还是合作领域的广泛性以及国际环境的复杂程度,“一带一路”实施所面临的挑战都与马歇尔计划不能同日而语。

从合作的对象看,马歇尔计划的受援对象是西欧国家,与美国拥有共同的价值观,面对美国宣传的共产主义的威胁,有共同的认知,加上共同的经济困境,各国在接受美国援助的必要性方面很容易达成共识。因此,马歇尔计划在提出之初便获得英法最为积极的回应,西欧各国也很快就建立欧洲经济合作组织、确定合作原则取得一致。相比之下,“一带一路”沿线国家不仅充满多样性和异质性、对中国具有不同的认知、彼此之间有冲突、有的甚至还身处大国博弈的核心,处于动荡与冲突之中,增加了务实合作的经济、政治和安全风险。如何应对多样化的发展诉求、复杂的地区安全形势以及不断上升的地缘政治风险将是一带一路面临的最主要挑战。

从合作的领域和范围来看,马歇尔计划是美国主导的援助计划,合作的领域相对单一。从其实际执行来看,主要分为三个阶段首先是提供大量的食品,原材料以及替代品,满足物资缺乏;第二阶段的主要特征是新的投资计划,包括援助现代工业和能源设备,尤其是扩大本土投资的设备;第三阶段是直接应对西欧各国的生产效率问题。[21] 而“一带一路”是一项综合性合作工程,不仅涉及的领域广泛,包括贸易、投资、金融、交通和人文等诸多,而且希望实现从点到面、从线到片,最终实现区域大合作的构想,必然涉及更多的双边协调、多边对接以及一系列规则和标准的沟通、融合问题。

从面临国际环境的复杂程度来看,与马歇尔计划相比,“一带一路”倡议面临更加错综复杂的国际环境。两级格局下,美国对西欧的援助并没有受到过多域外因素的干扰。当前,中国作为国际社会上升的力量,因为实行与西方国家不同的政治制度、意识形态以及发展道路,还需要解决与主要大国之间的战略互信问题和周边部分国家的战略疑虑。尽管,中国并不谋求霸权,但中国影响力的增加仍引发西方担忧,他们将中国视为挑战现有国际秩序的力量。金砖银行、亚洲基础设施投资银行以及丝路基金的设立,都被援引为中国寻求重建国际秩序的努力。

 

四、客观、理性看待二者之间的异同

马歇尔计划与“一带一路”有根本区别,但将二者进行对比也并非完全抹黑“一带一路”倡议。首先,从经济发展的逻辑来看,二者的确具有共性,这也是为什么中国学者主张推行“中国版马歇尔计划”的原因。因为“一带一路”实现互联互通目标需要的大规模投资,将实际拉动中国和伙伴国经济发展,并客观上起到推动地区融合的作用,与马歇尔计划在复兴欧洲经济以及促进欧洲一体化方面的作用具有相似性。第二,尽管,马歇尔计划的根本属性是政治和安全战略,对其发挥的作用也存在争议,但总体上来看,西方对马歇尔计划的评价是积极的。第三,尽管“一带一路”倡议的根本属性是共同发展,但实现共同发展的目标从来就不是孤立的,也会有利于实现中国外交政策中实现和平的目标。

此外,在应对将二者进行类比的提法时,不宜采取将二者直接进行对立的态度。尽管有根本区别,但马歇尔计划的实施过程本身可以为“一带一路”倡议提供正反两方面的经验和教训,尤其是如何加强合作的灵活性以及内外协调和统筹方面的能力。为了实施马歇尔计划,美国不仅要求欧洲成立协调机构,自身也成立了独立于国务院的经济合作局(Economic Cooperation Administration,以下简称ECA)以加强内外协调。“ECA的作用在美国和平时期的对外关系中前所未有。ECA与受援国的沟通远比传统的使馆和的对外联络机构之间的沟通广泛,在美国内部不断与不同的政府部门,包括财政部、经济部、农业部以及广泛的私人利益集团之间进行沟通”。[22]

当前,“一带一路”倡议还处于实施的开端阶段,针对将其类比马歇尔计划的提法,为了避免误解,需要采取针对性的沟通措施。

针对沿线广大发展中国家,除了强调上述不同,消除他们顾虑的同时,还需要说明“一带一路”不是类似于马歇尔计划的援助,而是南南框架下的共赢合作。中国是合作的倡议者,不是主导者。对于西方国家,则重点回应他们对“中国重塑秩序”的担忧,突出“一带一路”经济合作、共同发展的属性的同时,不回避合作外溢的积极政治和外交效应。

“一带一路”已经获得各国政府层面的积极表态,但是在学者和民众层面认知度并不高。因此,一方面需要通过各种国际研讨会、中外联合课题研究等形式增加外界对倡议的了解;另一方面,国家层面出台纲要性文件,统一阐释倡议的主要理念和路线图。更重要的是,加快推进框架下的具体合作,用实际合作成果向外部世界展示共同发展的根本属性。

 

(来源:《国际问题研究》,2015年第1期)




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