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美国与《联合国海洋法公约》的较量

国研院 时间: 2015-01-21 作者: 沈雅梅 责编: 龚婷

[内容提要] 伴随国际海洋形势的变化和美国全球战略的调整,美国国内再度掀起关于是否应当加入1982年《联合国海洋法公约》的热议。与此前几轮政策辩论大多集中于富有争议的国际海底制度问题明显不同,当前政府和社会各界一致认为美国加入《公约》的必要性和紧迫性在上升。但是,“反公约”势力仍有较大政治影响力,他们以“国家安全”为理由,对《公约》发起意识形态进攻。由于美国仍然倚重超强的海洋实力实现海洋利益,同时希望与《公约》讨价还价,确保获益最大化,预计奥巴马政府第二任期内难以重启《公约》审查工作。今后,美国是否会在批约问题上采取实质性举动,将成为研判美国亚太战略和对华政策走向的一个“风向标”。中国需做好应对美国在中长期内加入《公约》的预案,处理届时会被激活的中美海洋法律纠纷,化解美国因素对我国海洋安全利益带来的负面冲击。

[关键词] 美国 政策辩论 海洋法 海权 重返亚太

1982年《联合国海洋法公约》(以下简称“《公约》”)是规范世界海洋公共秩序的基本法律手段,自生效以来推动着国际海洋秩序“从海洋霸权政治向海洋权利政治”[1] 的过渡和发展。在此背景下,美国作为世界头号海洋强国和重要的沿海国家,虽然积极参与国际海洋政治博弈,却始终徘徊于《公约》门外,纠结于是否加入《公约》的各种利弊权衡中,以惯例法为依据而不是缔约国身份享受《公约》所包含的海洋权利。随着新形势下美国经济日益寻求从海洋空间获益,防务战略重视重回“海洋根基”,以及全球战略地缘格局着手“重返亚太”,美国开始重新审视《公约》对于其维护海洋霸权和海洋利益的意义,加入《公约》的紧迫感有所上升,今后势将与国际社会就《公约》有关问题展开新一轮较量,并不断调整自身的海洋政策选择,确保对未来国际海洋秩序的塑造及演变发挥主导作用。

一、海底资源分配引发的历史较量

1973至1982年联合国第三次海洋法会议产生的《联合国海洋法公约》为世界海洋的每一部分建立起相应的制度,形成了一整套以制度为基础的海洋秩序,是国际海洋政治和法律发展史上的重大成果。《公约》于1994年11月16日生效,至今已得到166个国家的批准[2], 具有广泛的国际基础。

美国一直视《公约》的诞生为美国外交的重大胜利,海洋行为一贯与《公约》保持一致,它还积极鼓励世界其他国家加入《公约》。这主要是因为,美国是第三次海洋法会议的主要发起国之一,作为主要的谈判国积极参加了《公约》全部条文的起草过程,从议题设置、规则制定到外交进程把控等方面均对谈判发挥了主导作用。在美国看来,《公约》确立的一系列重要规定,

包括领海无害通过权、国际海峡自由通行制度、大陆架制度及公海自由原则等,均充分体现了美国的关切,照顾到其利益。然而,在国际海底归属及其资源分配这一攸关海洋新秩序面貌的核心问题上[3], 美国与绝大多数国家之间始终存在着既合作又斗争的紧张关系,双方渐行渐远,直至分道扬镳。在长达十年的谈判过程中,美国国内经历了数轮总统换届的政局调整,产生过对海底制度的不同政策偏好和谈判风格,加上国内各政府部门、石油和矿业界以及利益集团等为左右国家海洋政策而进行激烈博弈,使美国在海洋法会议关于海底区域这部分谈判中表现出摇摆不定的立场[4]。 到二十世纪80年代初,即海洋法会议谈判末期,新上台的里根政府在保守主义路线主导下,提出推翻《公约》(草案)第十一部分关于国际海底区域全部规定的要求,并最终在1982年12月10日《公约》开放签署之际明确予以拒绝。

从斗争内容看,美国在海底区域问题上主要关注两点:

一是根本理念冲突。根据1967年马耳他常驻联合国大使阿维德•帕多的提案和1970年联大第2749号决议,海底区域内的资源属于全人类。这是对国家利用海底资源的一种约束,意味着以国家为主体自由勘探和开发海底资源是不符合国际法的。美国却从自由竞争理念出发解读“人类共同继承财产”原则。尼克松政府时期,美国就对会议表明,美国支持“人类共同继承财产”原则,但这不代表美国自愿放弃在海底资源上的既得利益,相反,它坚持勘探和开发海底资源属于“公海自由”,即所有国家均应平等地分享利用公海及底土资源的权利。这实际上是主张海底区域的原始竞争秩序,支持国家对深海海底资源开采享有管辖权的立场,与广大发展中国家所认同的“人类共同继承财产”概念背道而驰。

二是组织原则矛盾。《公约》建立了以国际海底管理局为主导的资源分配制度,由国际海底管理局代表全人类控制“区域”内的勘探和开发活动,按照公平分享的标准将海底资源利益分配给各缔约国。美国却主张建立一个松散的国际海底国际机构,其权力仅限于开采注册或执照颁发活动,反对将资源的勘探和开发置于国际海底管理局的集体管理之下,反对海底局所确立的生产限额、技术转让、财政税收、经济援助以及审查制度等具体政策。美国的主张实际上是意图建立以技术和资本为主导的海底资源分配制度,以期用美国的技术和资本优势来垄断尚未明确的海底资源,满足美国的国内需求,因而受到广大发展中国家的谴责。

在以美国为首的西方工业化国家推动下,联合国秘书长从1990年开始召集了总共两轮15次非正式磋商会议,于1994年7月达成《关于执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>第十一部分的协定》,对深海采矿相关规定做出实质性的修改,包括取消生产限额及向最不发达国家进行技术转让的规定,美国获得在国际海底管理局中的常任席位,对预算和财政等议题拥有否决权等。由于《执行协定》对发达国家做出让步,解决了美国的关切,克林顿政府于当年9月签署该协定,但加入《公约》的问题却被搁置了起来。

回顾美国在建立国际海底区域制度上的历史较量,可以看出,美国之所以主动停留在《公约》门槛之外,主要有以下几点深层次考虑:

第一,从根本上说,美国不愿接受《公约》所体现的海洋政治力量对比发生变化的现实。非常明显的是,在《公约》海底制度的建立上,发展中国家抢占了先机。1967年“帕多提案”和1970年联大第2749号决议两个重要文件提出并重申了对国际海底区域归属和收益分配的原则主张,体现了发展中国家的利益和呼声,为第三次海洋法会议相关谈判提供了蓝本,使发展中国家成为海洋秩序构建的参与者。由于《公约》改变了旧的海洋法服务于少数几个海洋大国的局面,在主权平等原则下赋予海洋强国与弱国在海洋格局中均有一席之地,美国不满于自身作为海洋霸主的垄断地位遭到削弱,于是在援引惯例法确保自身海洋权益的情况下,拒不接受脱离其掌控而建立起来的国际海底制度,甚至不惜与《公约》分庭抗礼。

第二,美国始终不愿降低向《公约》索取最大利益的心理预期。由于《公约》对深海洋底资源市场前景的估计比较乐观,超前做出了海底开发活动收益可观的判断,美国十分关注如何在最大程度上获得任何潜在的海底利益。它之所以支持以开采行为体的能力作为衡量海底收益分配的主要尺度,就是希望用自身强大的技术和资金优势来确保收益最大化。然而,《公约》总体上是不同利益国家之间互相妥协的产物,即便1994年《执行协定》已经向发达国家做出重要让步,《公约》第十一部分所确立的“人类共同继承财产”原则及国际海底管理局等仍是对不同政策主张的协调结果。对此,美国既不愿做出所谓价值观上的让步,也不愿接受有可能对其从海底区域原始状态中获取最大利益的任何约束。

第三,另一个重要的现实原因是,在《公约》生效之前,美国已经通过与其他国家签订互惠国协议,紧锣密鼓地另外搞出一套国际海底制度,形成了有利于美国掌握海底开发主动权的机制安排。1982年9月,美国联合英国、法国和联邦德国签订了《关于深海底多金属结合矿暂时安排的协定》(Agreement Concerning Interim Arrangements Relating to Polymetallic Nodules of the Deep Sea-Bed)。这四个掌握着最先进深海底开发技术的国家联结在一起,成为《公约》海底开发制度之外的一个独立体系。1984年,美国与一些发达国家达成《关于深海底问题的临时谅解》(Provisional Understanding Regarding Deep Sea-bed Matters),力图解决未来开采过程中容易因商业保密需要而产生的矿区重叠问题。这些为美国提供了能够规避《公约》海底开发制度约束的政策选择。

二、“批约”压力上升,但动力不足

《联合国海洋法公约》生效后,美国国内对是否加入《公约》长期存在分歧意见。虽然自克林顿政府以来的每届政府均力推国会签署《公约》,参议院外交关系委员会也曾于2004年、2007年两次审查《公约》,但批约问题始终未能提交参议院全体会议投票。这里面既有一些身居要位的保守派参议员反对批约的阻力,例如2004年时任参议院多数党领袖的威廉•弗里斯特(William Frist)坚决拒绝将批约草案提交参议院;也有其他政治议程对国会注意力的分散,例如小布什任内的伊拉克战争及2008年总统大选等打断了当时有可能启动的批约进程。

随着国际海洋形势的变化和美国对外战略的调整,出于维护美国海洋利益的考虑,奥巴马政府希望提出对《公约》的新政策。奥巴马在2008年竞选总统时就表达了致力于推动加入《公约》的立场,他说:“海洋是全球资源,也是美国能够、并且应当积极承担的国际责任。”[5] 2009年1月,希拉里•克林顿在参议院外交关系委员会的提名听证会上表示,批约问题已经“拖延得太久”,其就任国务卿后将把这“作为优先事项来抓”。[6]

2012年5月至6月间,参议院外交关系委员会再度把批约一事提上议程,举行了具有强大阵容的密集听证会,释放出美国政府领导人、高级军官、大多数国会议员、海洋产业界、学界及环保主义者等对于批约的强烈呼声。2012年6月,五位前共和党政府的重量级人物、时任国务卿——亨利•基辛格、乔治•舒尔茨、詹姆斯•贝克、科林•鲍威尔、康多莉扎•赖斯——联名在《华尔街日报》发表文章,为批约辩护。[7] 可以看出,美国国内认为批约的必要性和紧迫性均在上升,海洋政策的天平越来越向加入《公约》倾斜。然而,“反公约”势力依然强大,他们援引国家安全的理由反对批约。2012年总统大选结束后至今,国会迄未将批约一事提交表决,显示出批约动力仍然不足,有可能再现类似前两轮《公约》审查工作均无果而终的轨迹。

(一)“全球主义”政治精英主张加入公约

美国国内相关辩论主要围绕美国的海洋霸权地位和海洋利益展开,认为无论美国是否加入1982年《公约》,它都已经成为国际海洋秩序的基石,为规范世界各国的海洋活动提供了全面的法律框架;在新形势下,《公约》具有更加丰富的经济和安全内涵,对于美国获取政治、经济和军事利益意义深远,加入《公约》将为美国提供巩固其海洋领导地位的有力工具。

1、发挥对海洋事务的领导作用

2012年时任参议院外交关系委员会主任的约翰•克里、国务卿克林顿、国防部长帕内塔等人在参议院作证时指出,《公约》诞生三十年来,美国十分依赖其各项规定,但只能援引惯例法享受海洋权利;美国应当尽快批约,“锁定”海洋权益,使相关权利以成文法为依据,法律基础更加牢固,并从《公约》所确立的海洋秩序中获益。

从近期看,加入《公约》确实有助于美国提升对海洋事务的话语权。当前,世界主要的工业化国家、新兴大国以及美国在的主要盟国等均是《公约》签字国。美国的亚太盟国如日本、菲律宾、澳大利亚等作为海洋国家,十分重视倚重《公约》维护海洋安全和发展海洋经济,致力于推动基于海洋利益的合作。[8] 奥巴马政府上台后,针对美国严重受损的国家实力和国际地位,把全球战略的目标定位为重振美国的全球领导权。鉴于美国仍是联合国安理会常任理事国中及环北极国家中唯一未签署《公约》的国家,批约可以增进美国与盟友及伙伴之间的多边合作,在共同的海洋利益框架下,打造全球和地区安全议程,提升对海洋事务的话语权。在国际海洋权益争端频现、海洋资源竞争加剧的背景下,加入《公约》还能增强美国介入海洋争端的能力。例如,美国认为,当它在霍尔木兹海峡受到来自伊朗的“封锁”威胁时,在西太平洋遭遇所谓“反介入/区域拒止”时,在推动和平解决海洋争端时,只有以身作则遵守《公约》,才能树立起自身的道义权威,更加“服众”,从而更有力地向别国施压。

海洋生态环境也是美国的重要关切之一。2010年4月,英国石油公司在墨西哥湾石油钻井平台发生爆炸和溢油事故,对美国造成严重的经济损失、环境灾难和公共卫生危害,充分说明了海洋环境在工业化进程中的脆弱性。尽管美国政府依托两部国内法,即1990年《石油污染法案》和1994年《溢油应急计划》对事件进行了处理;但对于海洋执法部门来说,缓解油污和相关补偿问题成为巨大挑战。特别是海岸警卫队要对海洋环境危机事件及跨界污染做出第一反应,预防或处理外国船舶的海洋污染,需要以《公约》为法律工具,与别国进行沟通与合作。换言之,美国若希望对海洋环境保护发挥领导作用,就必须加入《公约》,成为其规定的管理体制中的主导者。[9]

从长远看,美国寻求更加积极地介入未来海洋制度的塑造。时任国务卿克林顿对此直言不讳,她在听证会上表示:“美国加入《公约》就是要在其中占据决策者的关键位置。”[10] 目前,由于美国不是缔约国,它无法参与到全球海洋政策的决策中去,角色和地位都比较尴尬。例如,美国不能参加大陆架界限委员会、国际海底管理局等机构,也无法推荐具有美国国籍的专家到其中任职,而这两个重要机构正在制定深海床底探矿制度、审议北极地区大陆架划分案,处理关于海洋持久利用问题的法律框架,塑造未来海洋制度。美国也不是国际海洋法法庭的成员,不能利用这个强制性争端解决机制。甚至于一旦《公约》为适应生效以来海洋形势发展变化的需要而启动修约程序,美国作为非缔约国,没有权利参加这一进程。鉴此,克林顿严词指出:“当攸关美国利益的权利等事项被讨论时,美国应当在场。”

2、挖掘海洋经济和资源利益

美国拥有世界上最大的专属经济区和广阔的大陆架,格外关注海洋资源的开发和分配。早在1996年,由于考虑到传统海域渔业资源的枯竭会使管理洄游鱼群成为新的争议问题,美国就签署了《执行<联合国海洋法公约>有关养护和管理跨界鱼类和高度洄游鱼类种群规定的协定》。随着海洋资源勘探形势的发展和开发技术的进步,美国希望对其海洋资源和能源的主权权利得到《公约》的确认和保护,批准《公约》获得新的动力。

一是认为《公约》有助于提振美国经济信心。全国制造商协会总裁杰伊•迪蒙斯(Jay Timmons)在参议院外委会作证时指出,美国经济仍在艰难复苏,大力开发海洋工业能够创造新的就业型投资机会。[11] 例如,发展电讯业需要大规模铺设海底通讯光缆,加入《公约》有助于降低制造业成本,增强相关产业的竞争力。与此同时,国际贸易仍是美国经济安全的基础,《公约》保护国际贸易的海上运输安全,有助于提振美国经济信心。

二是《公约》为开发利用海底资源打开大门。科学技术的发展使勘探开发更广阔地理范围内的资源成为可能。《公约》是海底区域探矿领域唯一一项国际法律制度,国际海底管理局也已有效运作二十年,目前已与来自中国、俄罗斯等多个国家的8个先驱投资者签订了多金属结核勘探合同,并且其受理对海底区域勘探计划的申请数量正在迅速增长。美国公司虽然掌握海底区域探矿的技术手段和能力,但在落实巨额投资之前希望确保其开采、研究及施工项目不会引起争议,确保对采矿点和开采矿物权利的法律保护,所以它们逐渐愿意接受《公约》相关规定,从生产第六年开始缴纳一定税款,以获得不受争议的国际保证。[12] 然而,美国游离于国际海底开发制度之外的状态,约束了国内产业界的投资意愿,把自身置于深海资源竞争中的不利地位。国内深海探矿公司在与加拿大、澳大利亚、德国等《公约》签署国的同行相比时,劣势明显。它们目睹中国、俄罗斯等国通过海底局获得开采海底区域贵金属和稀土等资源许可证,更加感受到自身在该领域的落后和被动。

三是《公约》有助于拓展储备资源和北极新航道。随着北极海冰融化加快, 北冰洋的经济和战略意义凸显。据美国地质调查局公布的数据,北极地区已发现油气田超过440个,蕴藏着2400亿桶油当量的石油和天然气,约占世界累计常规油气资源的10%,是已知油气资源的15%。[13] 北极航道一旦开通,将进一步加速该地区的渔业、资源、旅游业及商业运输发展,并直接改变国际海洋通道格局,届时在《公约》框架内建立一个对北极进行管理和规范的法律体制将成为迫切需要。目前,无论环北极国家还是非北极周边国家均重视加强在北极的存在,利用《公约》主张资源份额,加剧对北极的地缘争夺。对美国而言,其阿拉斯加州位于北极以内,国内有相当一批人士支持利用阿拉斯加的地理位置,主张200海里以外的大陆架界限,以便从法理上获得阿拉斯加州以外大约600海里的海底资源储备。然而,根据《公约》第76条规定,只有经联合国大陆架界限委员会确认的200海里外大陆架界限才具有最终约束力。美国不批约,就不能向联合国大陆架界限委员会提交自己的外大陆架申请,也无法参与审核其他国家提交的外大陆架申请,将失去使国际社会承认其对更广阔海域的自然资源拥有管辖权的机会,美国参与北极治理制度和安全框架的努力也将受到约束。

3、强化对海权的运用

美国是海权论催生的海洋强国,历来高度重视发展并运用优势海军和其他海上力量来确立对海洋的控制。二战结束后,国际海洋政治发生深刻变迁,美国的海洋战略从偏重军事安全转向全面谋求在政治、军事、经济开发、环境保护、资源利用等领域的综合优势,但海军实力及其全球投射力始终是美国国防力量的核心。冷战结束后,美国海洋战略的目标仍是巩固自身第一海洋强国地位,掌控全球制海权,为此继续扼守其冷战时期曾明确的波斯湾、霍尔木兹海峡、马六甲海峡等16个海上“咽喉”航道。

当前,真正促使美国认真考虑加入《公约》的强大动因,是国际格局的演变及美国全球战略的调整。“9•11”事件后,美国发动反恐战争,导致深陷在阿富汗和伊拉克两个战场上;与此同时,亚太地区逐渐成为21世纪全球战略与经济重心,特别是中国作为新兴大国在海洋方向上不断崛起,引起美国国内不少战略专家和学者的强烈反应,认为美国必须强化在亚太地区的存在和影响,应对亚太地区潜在的海上冲突问题,防止其他国家挑战美国的海洋霸权。奥巴马政府上台以来,美国全球战略重心加速向亚太转移,加强在亚洲的海权存在、确保绝对海军优势成为其海洋战略的新动向。2012年1月,美国出台新军事战略报告,把西太平洋至印度洋和中东的弧形地带列为战略区域,提出将落实以“印太”为核心的“两洋战略”。2012年6月,美国时任国防部长帕内塔在第11届香格里拉对话会上表示,美国海军将打破在太平洋和大西洋间的部署平衡,把在太平洋和大西洋各部署的50%海军力量,到2020年调整为60%和40%。

美国的全球军事战略使之主张全面的海洋自由与权利。国防部、海军、海岸警卫队等均强调其对《公约》的支持是“一贯、持续和明确的”。其一,《公约》规定的航行和飞越自由权及军舰豁免权有助于美国在海洋及其上空的广阔空间进行军力调遣,执行全球使命。无论在中东还是亚太,美国的军事存在都依赖于强大的海军舰队,一旦发生武装冲突,海军力量能够通畅地向前沿部署,军事行动的机动性得到提升。其二,《公约》赋予军舰在公海的普遍管辖权及对无国籍船和海盗船的登临权,有助于美国加强在反恐、防扩散、打击走私等领域的海上拦截行动,扩大海上力量的行动依据。到目前为止,美国“防扩散安全倡议”对公海可疑物项进行拦截的法律授权仅限于联合国安理会相关决议、八国集团声明、美国与主要船旗国签订的双边登临协定及自卫权等,加入《公约》将使美国的海洋执法权更大。其三,《公约》明确了合法海洋权利和“过度”主张之间的界线,建立了和平解决海上争端的制度框架,能够为美国对抗“非法”海洋主张提供一个合法性平台。例如,为保障海上交通和经济繁荣,构筑在亚太的防务和安全关系网络,美国在战略东移过程中需要利用东海问题、南海争端等介入东亚事务,《公约》可以被美国用来否定其他沿海国家提出的有可能影响到美国航行自由和相关利益的海洋主张,从而更加“名正言顺”地强化在亚太的海权存在。

(二)“国家安全”的顾虑

美国主流舆论重提加入《公约》一事触动了“反公约”势力的敏感神经。由前国防部长拉姆斯菲尔德、前驻联合国代表博尔顿及保守派智库传统基金会等组成的“反公约”势力虽然人数少,但他们政治能量大,不满于《公约》对发展中国家的照顾政策及有关出资义务的规定,以“国家安全”为由反对批约。部分共和党议员还宣称将在《公约》提交参议院投票时进行联名反对,这预示着国会即便启动批约工作也将在操作层面遭遇不可忽视的阻力。

1、公约本身存在“缺陷”

保守派人士认为会危害美国家安全的《公约》条款有以下突出几点:

第一,根据《公约》第六部分第82条,对二百海里以外的大陆架非生物资源的开发应通过国际海底管理局缴纳费用或实物。反对者认为,美国尚未对其外大陆架区域的资源禀赋进行全面、准确评估,权利和义务之间有可能并不平衡;执行该条款将会创设出一种全球性税收,成为吸纳美国纳税人所缴税金的“无底洞”,导致美国蒙受经济损失。依据该部分第82条第4款,管理局对费用和实物进行分配时,应遵循公平分享的标准,照顾发展中国家特别是最不发达国家和内陆国的利益和需要。这将意味着美国对所缴费用和实物的流向缺乏监管,“有可能使一些对开采利用海底资源没有做过任何贡献的发展中国家和内陆国家不劳而获,还可能让一些专制政权或支持恐怖主义的国家,例如苏丹、古巴等从中渔利。” [14]

第二,《公约》第十二部分关于保护和保全海洋环境的规定,客观上为海洋环境治理与应对气候变化建立了制度联系。该部分第194条指出,各国应防止、减少和控制陆上、大气层、船舶及勘探开发设施装置等任何来源的海洋环境污染,并应在这方面尽力协调它们的政策。第202条要求,各国应直接或通过主管国际组织,促进对发展中国家的科学、教育、技术等援助,以保护和保全海洋环境。“反公约”人士担忧,这相当于给美国强加一部环境法,使其必须控制污染物的排放,意味着美国被迫变相接受《京都议定书》,在气候变化问题上做让步。今后美国维护自身利益的海洋活动会被解读为“违反《公约》”,遇到气候变化引起的海洋环境问题时,将首当其冲成为目标,被指控海洋环境污染,甚至面临法律制裁的危险。

第三,《公约》第十五部分为争端的解决提供了多种解决方法,且把自愿选择和强制程序结合了起来,这种灵活性使争端解决机制的属性不明确,对美国来说是一把“双刃剑”。一方面,美国可以选择使用相关程序来解决由于对《公约》的应用和解释而产生的某一具体争端,从而达到迫使或鼓励有关方执行《公约》的目的。但另一方面,如果其他国家对《公约》的解释或应用与美国产生争议,它们同样能找到理由和办法让美国遵守某种仲裁程序。此外,《公约》第十七部分最后条款中第309条规定:“除非本公约其他条款明示许可,对本公约不得做出保留或例外。”这被批评为“伤及美国主权”。

2、国际组织可能“滥用”公约

以共和党鹰派为核心的保守势力一贯质疑国际组织的作用,不希望美国与联合国走得过近。奥巴马执政以来,为全面修复美国形象,以“巧实力”调整与联合国的互动,这引起了共和党保守势力的强烈反弹,加速推动对联合国的质疑意见在共和党内上升为主流。党内保守派批评《公约》赋予国际组织太多权利,担忧这是迈向世界政府的一步,会使美国受到更多国际义务的限制,“被世界统一集权政府夺取主权。”例如,来自俄克拉荷马州的共和党参议员詹姆斯•英霍夫(James M. Inhofe)说:“美国若批准公约,将被迫把在外大陆架生产石油和天然气的几十亿美元使用费转交给联合国国际海底管理局,重新分配给发展中国家。这将是历史上第一次由某个国际组织,也就是联合国,拥有对美国的征税权。” [15]

前国防部长拉姆斯菲尔德则援引已故英国首相撒切尔夫人1982年时的话称:“《公约》所要做的就是把三分之二的地表面积纳入到国际组织的‘国有化’中。”他告诫说,《公约》是第三世界国家“为重新瓜分人类财富而编织的一张巧取豪夺之网”,是一套不合理的全球治理制度。这套制度不对美国选民的政治诉求负责,有悖于美国的民主立法和政府自治原则,是对美国立国之本的威胁。[16]

更有甚者,传统基金会研究员史蒂文•格罗夫斯(Steven Groves)批评很多联合国机构的财政管理纪录十分糟糕,例如为伊拉克设立的“石油换食品计划”不仅没有发挥应有的历史作用,反而令萨达姆政权中饱私囊;《公约》所设立的国际海底管理局是一个新的官僚机构,其成员中包括一些专制国家,有可能在更大规模上重演腐败丑剧。[17]

还有一些人指出,《公约》第十七部分最后条款第312条中谈及审议公约修正案的情形,实际上赋予缔约国大会及海底管理局一定的修约权,这超越了美国国会的造法权力。在争端解决方面,美国不应接受由联合国秘书长指定、未经选举产生的机构作为解决争端的最终仲裁者。里根政府时期司法部长埃德温•米斯(Edwin Meese)表示,国际海洋法法庭及仲裁庭有可能成为“反美者的同盟”,美国不应将自身的经济和安全利益置于“多数暴政”的“突发奇想”之下。[18]

值得注意的是,在此前几轮政策辩论中,“反公约”势力往往基于特殊的部门和集团利益而积极游说;与之形成明显差异的是,当前这场辩论中的“反公约”意见却体现出强烈的意识形态色彩。这在强烈拥护批约的时任国务卿克林顿看来,充分说明了反对意见从“臆想”出发,是“很不幸的时空错位”。

3、美海洋权益已有充分保障

美国迟迟不加入《公约》的根本原因在于,它作为独一无二的海权大国,拥有深厚的海洋战略思维、超强的海洋实力以及对全球海洋战略要地的控制能力,充分保障了自身的海洋安全和权益。“反公约”人士坦陈,真正支撑美国航海自由和海洋权利的是海军实力,维护海洋权益最有效的办法是国务院的有力介入和军舰的持续行动,美国还可援引惯例法来保护其航行权利。事实上,《公约》诞生三十年来,没有任何迹象表明美国海军在领海的无害通过权、在国际海峡和群岛水域的过境权及在公海的航行和飞越自由受到了非缔约国身份的约束。

关于海洋资源开发和管理,美国早已通过总统声明、国内立法及与相关国家签订条约、协定等方式对专属经济区、大陆架地底和海床及外大陆架进行着有效、全面的管辖和控制。例如,美国总统杜鲁门于1945年发表《大陆架公告》,主张美国对邻接其海岸的公海下大陆架地底和海床的天然资源拥有管辖权和控制权;国会继而于1953年通过《外大陆架土地法》,扩大了美国对领海以外海洋部分的管辖权。从二十世纪60年代开始,美国就把海洋科学研究、海洋资源开发、海洋管理等问题提升到国家政策的层面。进入21世纪以来,美国进一步强化海洋工作,制定了一系列海洋发展战略规划和国家海洋政策。据统计,美国现有海洋管理法律140余部,分别由20个联邦部门执行,涉及海岸带、自然保护区、水产资源、海洋哺乳动物和海洋污染等的管理[19], 美国在海洋立法和管理方面均领先世界。

在海底区域探矿问题上,美国认为,《公约》第十一部分第137条关于“任何国家或自然人或法人,除按照本部分外,不应对‘区域’矿物主张、取得或行使权利”的规定,是属于缔约国之间契约性质的承诺,对非缔约国并无约束力。况且,美国已经通过与墨西哥、俄罗斯的一系列双边条约,将墨西哥湾、白令海峡、北冰洋的部分区块租给美国及外国石油公司开采。2011年8月,俄罗斯石油公司和美国埃克森美孚公司于达成协议,将联合勘探和开采俄罗斯北极大陆架的石油和天然气,这成为奥巴马第一任期推动美俄关系“重启”达成的最重要的合作协议。[20]

此外,对海洋法产生影响最大的国际组织是国际海事组织,美国已于1950年批准《国际海事组织公约》并成为该组织理事国。美国也是北极理事会的创始成员国(1996年)和《南极条约》的协商国(1960年)。国家海洋委员会还协同国务卿及国家其他涉海部门,加强与国际海底管理局、国际捕鲸委员会等的合作。可以说,美国在事实上享受着和《公约》有关的全部海洋权利;如果加入《公约》,反而会受到条约义务和一些规则的限制,比如在专属经济区航行自由问题上与中国之间存在的分歧会产生新的问题。

三、进退自如的选择

从近年来美国国内围绕《联合国海洋法公约》的政策辩论可以看出,美国政府和社会各界基本认同《公约》对于促进国家长远发展利益的重要意义,承认加入《公约》是大势所趋;但就现阶段而言,美国仍抱有矛盾和纠结的心态,希望保留在《公约》门槛上的进退自由,加入《公约》并非当务之急。这在很大程度上源于美国对自身超强海洋实力的自信,相信通过惯例法、互惠协定及实力外交等足以捍卫自身的海洋安全和利益,并且不需要履行相应的法律义务。因此,从克林顿到奥巴马以来的美国各届政府均未把批约作为头等优先事项来推动,《公约》审议工作即便被提上议程也容易因受到其他政治议程影响而后置。另一方面,美国止步于《公约》门外也反映出其与《公约》之间仍然存在紧张的较量。美国自建国以来就十分看重海权,在占有海洋利益上表现得极端自私,它始终认为《公约》没有满足其全部利益和要求,不甘心海洋霸权受损,因此摆出一副继续与全世界谈判、讨价还价、企图从中获取最大利益的架势。客观上,《公约》自生效以来确实在一定程度上激化了全球海洋秩序的动荡,缔约国之间发生海域划界争端、海洋资源争夺、渔业纠纷等迅速增多,美国由此引申出“批约不会化解所有问题,不批约也绝对不是问题”的道理。

外交上的犹豫和迟疑还为国内因素的介入留出了更大空间。最明显的,美国对国际海底区域的政策就受制于国内不同政治势力和利益团体之间的斗争。美国矿业界通过《深海底固体矿产资源法》(1980年,The Deep Sea-bed Hard Mineral Resource Act)向《公约》“叫板”;国务院在以利益为导向的同时偏向综合考虑美国行为的国际影响,试图找到既确保美国利益又有利于推行对外战略的路径;国会及各种特殊利益团体则倾向于片面地追求绝对利益。当前,一些保守的共和党“反公约”势力以“国家安全”为理由,对奥巴马政府的批约意向发起攻势,还有把该问题当作党派斗争的手段、意图对奥巴马执政局面形成掣肘的考虑。对民众来说,国内经济增长和社会改革问题是优先关注,孤立主义思潮“前所未有地高涨”。[21] 美国外交缺乏多边主义思想的推动,在考虑是否采取某种国际行动时往往倾向于不作为。

总的看,美国在《公约》上与国际社会不合作的做法并非孤立的现象, 而是其当代国际法实践的一个组成部分,服务于美国的全球战略和海洋战略,旨在确保美国的全球海洋霸主地位不受挑战。由于《公约》作为一个法律应变过程,将继续在国际海洋实践中得到完善,可以预见,今后一段时期内美国仍将在确保自身进退自如的前提下对《公约》加以积极利用,在具体做法上延续其对待《公约》的一贯特点:

(一)以国内法塑造国际规则

美国凭借经济和技术优势,较早开始进行海洋政策规划和参与海洋利益博弈,其通过国内立法获得利益的做法引起其他国家仿效,从而对国际海洋法律制度的发展起到引领作用。美国以国内法塑造国际海洋规则的集中体现是大陆架制度的建立和发展。二战结束后,各国均面临经济重建的重任,大陆架成为海底资源尤其是海底石油最先开发、最具潜力的区域。刚刚取得世界头号强国地位的美国意识到“全世界对于石油及其他矿藏的新资源的长远需要”及“保全和慎重利用自然资源的迫切需要”,瞅准先机于1945年9月发表“杜鲁门公告”,即《关于美国对大陆架底土和海床自然资源的政策宣言》。公告宣布:“大陆架是沿岸国家陆地领土的自然延伸,因而自然地属于沿岸国;”“处于公海之下但毗连美国海岸的大陆架底土和海床的自然资源,属于美国,受美国的管辖和控制;”“大陆架延伸至他国海岸或与邻国共处于同一大陆架的情况下,边界应由美国与有关国家按照公平原则予以确定;”“大陆架上覆水域的公海性质及其自由与无障碍通行的权利并不因此受到任何影响。”[22] 公告是一个主权国家首次对超出领海范围的大陆架及其自然资源主张管辖权的权利诉求,引发其他国家对于海洋资源的一系列单方面、更大范围的权利诉求,形成一场世界范围内的“蓝色圈地运动”,推动大陆架问题成为国际海洋制度变革的突出议题。

正是在美国的坚持下,1958年《大陆架公约》有关大陆架的界定基本采纳了“杜鲁门公告”的政策原则,可谓是美国政策设计和政策影响的产物。1982年《联合国海洋法公约》在继承1958年制度的基础上进一步发展了大陆架规则,但美国所倡导的大陆架自然延伸原则、公平划界原则、上覆水域公海性质原则等仍是大陆架制度的法律基础。当前,《公约》国际海底区域制度、外大陆架制度、海洋环境保护和渔业治理、争端解决机制等仍在发展过程中,美国在相关领域的实践必将对国际海洋法律秩序的演变产生不可小觑的影响。

(二)选择性多边主义

在国际海洋多边合作中,美国根据其国家利益来决定对国际协议的态度,或者加入遵守,或者弃之不顾,体现了鲜明的实用主义色彩和双重标准。它往往先发制人地参与国际制度建设,确保国际规则有利于美国;否则就寻求改变规则,或者在力有不逮时弃之不理,走向单边。由于国际法的弱强制性和美国的超强实力,美国的单边行为不太可能在国际上遭遇有效抵制。而美国宪法赋予总统缔约权和处理外交事务的权力,也使总统在违反国际法时大多不会受到国内司法机关的制约。[23]

在第三次海洋会议谈判初期,美国曾一度反对采用“一揽子方案”解决整个海洋问题,主张把更为敏感的大陆架问题、海底问题和其他海洋问题分开讨论;但面对大多数发展中国家对“一揽子方案”的坚持,美国很快转向同意把海洋问题作为一个整体,达成一揽子协议。美国明确表示,这么做是为了掌握海洋会议谈判的主动权,将某一领域的利益损失用其他领域的利益所得来弥补。[24] 反过来看,在海底制度建设上,美国却不惜以拒绝《联合国海洋法公约》为代价来强调自身在国际海底区域的资源利益,并最终倒向单边主义。上述表明,美国对《公约》的态度是一种根据自身利益而在多边和单边轨道之间灵活转换的实用主义——它积极参与了《公约》的起草,但主要由于对《公约》第十一部分关于深海采矿的规定不满,即拒绝签署,并迫使其他缔约方对公约做出符合美国意愿和要求的修改;至今,美国作为非缔约方,在事实上享受着《公约》规定的各项权利,同时还俨然以缔约方的姿态援引海洋法规定向别国施加压力。美国国际海洋政策中的双重标准和实用主义取向仍将得到延续。

(三)坚持军事例外原则

美国十分注意坚持军事例外原则,防止国际涉海多边条约限制美军的行动自由。在第三次联合国海洋法会议期间,美国坚持要求《公约》规定军事活动不受争端解决机制的支配,并特意在专属经济区(及其上空)军事利用的法律问题上留白,为日后拓展海上军事活动的自由预留了伏笔。当前,随着现代海军武器装备的发展,尤其是电子通信和侦察能力的提高,美国作为海洋大国,其针对他国的海空侦察和海空威慑活动已经从原先在沿海国领海或领空进行,扩展到了别国的专属经济区及上空,使专属经济区的军事利用问题备受争议。鉴此,美国积极利用《公约》规定为其军事活动进行辩护。

对美国来说,专属经济区军事利用的法律问题,就是指美国“有权”在沿海国专属经济区进行海空军事活动,这一点“不受沿海国管辖”。其一,美国主张,外国船舶在专属经济区的航行“属于公海航行自由制度”,因此美国军舰在该区域享有完全的航行自由。这方面的法律依据包括《公约》第58条第1款及1983年《美国总统关于联合国海洋法公约的声明》和《美国总统关于专属经济区的声明》。其二,虽然《公约》第88条、第141条和第301条对和平利用海洋做了规范性描述,但美国认为,“和平利用”条款并未排除军事活动,也未剥夺《联合国宪章》赋予的自卫权,各国有权在公海和专属经济区从事不违反《联合国宪章》的军事活动。[25] 换句话说,只要不从事侵略性军事活动(Non-Aggressive Military Activities),就是合法的。[26] 其三,美国援引《公约》第58条第3款关于在专属经济区的活动“应适当顾及沿海国的权利和义务”、并遵守沿海国相关法律和规章的规定指出,这并非确指要事先通知沿海国政府并得到批准。它还辩称军用船舶的水文调查和情报收集工作“不属于”《公约》第56条规定的海洋科学研究,因此沿海国无管辖权。这一系列美式解读表明,专属经济区军事利用问题的关键并非专属经济区制度本身,而在于所谓军事活动是否存在一个合法标准,对此,美国将保持自行认定的做法。

四、对中国的影响

美国基于海权论的认识,把海上力量的强弱视为衡量大国兴衰的重要指标。随着中美关系被赋予“新兴大国与守成大国”关系的新内涵,美国高度关注中国的海上力量发展,日益把中国的海洋崛起视为对美国海洋霸权的一大挑战,担忧中国对《联合国海洋法公约》的解读和适用会对美国产生不利影响。奥巴马政府第一任期重提加入《联合国海洋法公约》的政策动向,与其同一时期强势推进“重返亚太”的战略部署互相呼应,体现出美国希望主导亚太海洋秩序、约束中国海洋行为的用心。在“重返亚太”过程中,美国十分重视通过建章立制来塑造以规则为基础的亚太安全秩序,着眼于确保崛起后的中国不会打乱地区现状。《公约》无论从规范海洋关系,还是从发挥美国对海洋秩序构建的主导权看,都能满足美国的关切。今后,美国在批约问题上是否会为采取实质性行动提速,可以成为外界观察美国对华政策走向,判断美国是否将加剧与中国在海上博弈烈度的一个“风向标”。这也从一个侧面表明,中国在海洋方向上的发展遇到来自美国的阻力越来越大。

从中美关系看,美国希望以《公约》为平台,“划清陆地中国与海洋美国的势力范围”[27], 底线是美国控制海域。从2001年至今,美国军用侦察机和海军测量船等在中国专属经济区及上空抵近侦察,频繁引发中美海上摩擦甚至冲突,例如2001 年4月“EP-3南海撞机”事件、2002年9月“鲍迪奇号”事件、2009年3月“无瑕号”事件等,2013年12月还发生了美国海军“考本斯”号导弹巡洋舰闯入在南海海域执行训练任务的中国航母编队内防区这一紧张事态。美国蔑称中国对相关事件的处理反映了“对专属经济区权利的滥用”;美国止步于《公约》门外,会纵容中方无视美国要求其履约的呼声;加入《公约》则有助于在谈判桌上反驳中方,并避免中美海上对抗。此外,由于国际海底管理局理事会迄今已核准中国在国际海底区域的三块专属勘探矿区,这也令美国感到,有必要尽快加入《公约》,防止中国利用《公约》排挤美国,避免自身被迫在海底资源开发方面向中国拱手让利。

就地区海上安全而言,美国希望借助《公约》强化其介入亚洲海洋纠纷的法理和道义地位,打造对冲中国崛起的海上安全秩序。从时间上看,正是在美国迈出“重返亚太”的步伐之际,国会加快了对重新审议《公约》的相关准备工作。以南海争端为例,2010 年7月,时任美国国务卿克林顿在东盟地区论坛上公开宣称:“美国在南海存在重大国家利益,”美国要介入南海“调停”,预示着美国对南海政策从以往的“积极中立”转向“积极干预”。2011年11月,克林顿访问菲律宾时表示,希望“以海洋法为解决领土争端的总框架”。在2012年五六月间的参议院外委会听证会上,来自国务院、国防部、海军等部门的高官均指出,美国加入《公约》对于配合美国“重返亚太”十分重要,有利于美国捍卫在南海等地区的航行自由,有利于向亚太盟友释放出美国遵章行事的信息,并能够为美国和平解决南海争端提供更坚实的法律工具。可以说,美国从根本上是希望用《公约》来否定中国在南海的“九段线”划分方法;而在自身并非《公约》缔约国的情形下,其力推所谓“南海行为准则”,并企图使之具有条约性质,则是为了使反映美国主张的“行为准则”凌驾于《公约》之上,并强加给中国,进而强化和掌控美国所主导的地区海洋安全秩序。

目前,美国“重返亚太”战略遇到了一系列内政外交牵制因素,在亚太地区也产生一定负面影响,进入到一个反思和调整期。相比于奥巴马政府第一任期时,亚太战略的攻势有所柔化,步调放缓。从批约工作进展看,约翰•克里虽有“海洋情结”,但他自2013年初就任国务卿以来,始终将工作重心放在中东促和上,迄未履行“在大选气氛淡化后重新讨论《公约》”的承诺。国内舆论基于现实利益、党派斗争及海洋法发展前景不明等对是否批约仍有纠结。预计奥巴马政府第二任内难以采取实质性的批约动作。

中国应全面评估新形势下美国因素对我国海洋安全利益带来的影响,并做好应对美国在中长期内加入《公约》这一前景的预案。可以预见,美国如果做出入约决定,在程序上必将同时采取国内立法的单方面行动,发表声明或谅解,并将其纳入参议院的批约同意书,从而掌握自身的海洋政策灵活性。在实质性内容上,美国将充分利用《公约》第十五部分第298条涉及对争端解决条款进行保留的规定,确保自身军事活动不受国际法庭的管辖;确保自行认定一种海洋活动是否属于“军事活动”的权力;并保留在自身利益受到严重威胁时退出《公约》的权利。在对华关系上,美国将援引《公约》相关条款,质疑中国的领海直线基线划法,对抗中国在南海、东海及极地等海域的所谓“过度”主张,并继续在我国专属经济区内开展军事情报活动。届时,中美之间的海洋法律纠纷问题将更加突出,中国与其他海洋争端当事方之间解决争端的努力也面临更大挑战。从近期看,中美应在构建新型大国关系的共识基础上建立海上安全合作机制,可在危机管理、地区海上安全、海洋环境治理、搜救和救灾等方面开展合作,采取创造性的外交举措,约束敌意,化解冲突,管控分歧,避免使海洋成为中美对抗的前沿。

注释:

1. 刘中民:《中国国际问题研究视域中的国际海洋政治研究述评》,载《太平洋学报》2009年第6期,第79页。

2. “Chronological lists of ratifications of, accessions and successions to the Convention and the related Agreements as at 29 October 2013”, Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea, United Nations, http://www.un.org/Depts/los/reference_files/chronological_lists_of_ratifications.htm#The United Nations Convention on the Law of the Sea.

3. 《国际海底问题与<联合国海洋法公约>》,中华人民共和国常驻国际海底管理局代表处网站,http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/gjhd/hdzd/.

4. 王金强:《国际海底资源分配制度演变与美国海底政策的转向》,载《美国研究》2012年第3期,第54-76页。

5. “Barack Obama answers 14 top science questions”, Aug. 30, 2008, http://www.sciencedebate.org/news20080830.html.

6. Nominee to be Secretary of State, Hillary Clinton's Confirmation Hearing, Jan. 13, 2009, http://www.foreign.senate.gov/hearings/2009/01/13/nomination.

7. Henry Kissinger, George Shultz, James Baker, Colin Powell, Condoleezza Rice, “America and the Law of the Sea Treaty”, The Wall Street Journal Europe, June 1, 2012, p. 18.

8. 凌胜利:《冷战后美国亚太联盟的强化:趋势与问题》,载《美国问题研究》2012年第2期,第128-143页。

9. 吴慧:《美国批准加入<联合国海洋法公约>的影响》,载《世界经济与政治论坛》2012年第5期,第10页。

10. Written Testimony of Hillary Rodham Clinton, Secretary, U.S. Department for State, before the Senate Foreign Relations Committee, May 23, 2012. http://www.foreign.senate.gov/hearings/the-law-of-the-sea-convention-treaty-doc-103-39-the-us-national-security-and-strategic-imperatives-for-ratification.

11. Testimony of Jay Timmons, President & CEO, National Association of Manufacturers, before the Senate Committee on Foreign Relations, June 28, 2012. http://www.foreign.senate.gov/hearings/the-law-of-the-sea-convention-treaty-doc-103-39-perspectives-from-business-and-industry.

12. Senator Lugar Statement, May 23, 2012. http://www.foreign.senate.gov/hearings/the-law-of-the-sea-convention-treaty-doc-103-39-the-us-national-security-and-strategic-imperatives-for-ratification.

13. 国家海洋局海洋发展战略研究所课题组:《中国海洋发展报告(2012)》,海洋出版社2012年,第361页。

14. Prepared Statement of Mr. Steven Groves, Bernard and Barbara Lomas Fellow, The Heritage Foundation, before the Senate Committee on Foreign Relations, June 14, 2012. http://www.foreign.senate.gov/hearings/the-law-of-the-sea-convention-treaty-doc-103-39-pm.

15. 《美国:纠结在<海洋法公约>门外》,载《法制日报》2012年5月29日,第9版。

16. Prepared Testimony by Former Secretary of Defense Donald Rumsfeld before the Senate Foreign Relations Committee, June 14, 2012. http://www.foreign.senate.gov/hearings/the-law-of-the-sea-convention-treaty-doc-103-39-pm.

17. Prepared Statement of Mr. Steven Groves, June 14, 2012.

18. “The Law of the Sea Treaty Is Not for the U.S.”, The Wall Street Journal Asia, June 13, 2012, p. 12.

19. 薛桂芳编著:《<联合国海洋法公约>与国家实践》,海洋出版社2011年6月第1版,第76页。

20. 《美俄达成协议将联合开采俄北极石油天然气》,新华网2011年9月1日。

21. 《美报:美国孤立主义或逼奥巴马改变外交政策》,参考消息网2013年12月20日。

22. 舒建中:《美国对外政策与大陆架制度的建立》,载《国际论坛》2013年第4期,第39-44页。

23. 高英彤等:《论当代美国国际法实践》,载《社会科学战线》2007年第2期,第194页。

24. 王金强:《国际海底资源分配制度演变与美国海底政策的转向》,第67页。

25. Brian Wilson, “An Avoidable Maritime Conflict: Disputes Regarding Military Activities in the Exclusive Economic Zone”, Journal of Maritime Law and Commerce, Vol.41, Iss.3, July 2010, pp. 421-437.

26. Raul (Pete) Pedrozo, “A Response to Cartner’s and Gold’s Commentary on ‘Is it Time for the United Stated to Join the Law of the Sea Convention?’ ”, Journal of Maritime Law and Commerce, Vol.42, Iss.4, Oct 2011. pp. 487-510.

27. 罗伯特S.罗斯、沈鹏、周琪:《中国崛起、地区权力转移与东亚安全:从1949年到21世纪》,载《世界经济与政治》2009年第11期,第42页。

(来源:《美国问题研究》,2014年第1期)